上海：不要政策要改革

本刊记者 王哲

8月17日，国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区，这是我国第一个真正意义上的自由贸易区。图为为迎接2013年新年到来在上海外滩上演的灯光秀，主题是“经典上海，魔力之都”，展现了上海的过去、现在和将来。

不改革，真的不行了。

“当旧改革红利行将消失之日，也就是原有改革措施的优势潜力耗尽之时。我们就要继续推出新的改革措施，继续进行制度调整，才能保证新的改革红利或制度红利出现。”厉以宁教授日前接受记者采访时如是说。

今年8月17日，国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区，这是我国第一个真正意义上的自由贸易区。试验区范围涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等四个海关特殊监管区域，总面积为28.78平方公里，相当于上海市面积的1/226。

上海自贸区与此前存在的保税区概念明显不同。保税区是自贸区的基础条件，在保税区内，货物被进口、加工和制造，但并不涉及海关的监管。只有当货物被转移至消费端，这些货物才需要缴纳关税。显然，上海自贸区希望将这一做法扩展至服务领域，包括金融服务领域。

业界普遍认为，作为中国大陆境内第一个自由贸易区，将给当地带来至少十年的发展红利，也发出了中国主动开放的强烈信号，贸易的自由必然伴随着金融自由和服务业、人力资本管理的一系列突破。然而，上海自贸区最大的突破不是对外开放，而是对内改革。这将是中国以改革促进开放、以开放倒逼改革的新起点。

总理力排众议

2009年11月，上海综合保税区成立，统一管理2005年12月启用的洋山保税港区、1990年6月全国第一个封关运作的外高桥保税区及2010年9月成立的浦东机场综合保税区。而在上海设立自由贸易区的最早设想，来源于2009年中国生产力促进中心协会起草的一份题为《关于中国在浦东建立自由贸易区设想》的文章，时任国务院总理温家宝批示将“自由贸易区”改为“自由贸易园区”。次年11月，国家发改委、国务院发展研究中心等部门对上海浦东新区建设自由贸易园区进行实地调研。直到2011年，上海才开始明确提出要打造自由贸易园区。

2013年3月，新任国务院总理李克强执掌国务院帅印后，选择以上海作为首个出京考察的城市。在上海考察期间他表示，支持上海积极探索，在现有综合保税区基础上，研究如何试点先行，建立一个自由贸易试验区，进一步扩大开放，推动完善开放型经济体制。李克强还要求上海方面提供一份目录，列出上海政府认为吸引外国投资者所需要调整的政策。不到两个月之后，一份涵盖21项措施的初步建议书就已经推出，可见李克强对这一项目的重视程度。

但上海的自贸区计划曾招致一些监管部门的反对。在方案征求意见阶段，一些部委对具体开放举措的尺度提出了保留意见。部分官员在咨询了法律专家的意见后表示,上海自贸区与现有关于金融监管的法律存在冲突，存在监管风险。也有人认为，上海已经相当发达了，再给优惠政策就会变成吸纳投资的洼地，会加大地区之间的差距。

比如在上海自贸区是否可以设立境内首个交割仓库的细节问题上，相关部委认为目前还不具备境外期货交易所在我国境内设立交割仓库的条件，曾建议取消这项内容。李克强办公室给出的正式回复认为，上海自由贸易区内的商品交易仍将被视为离岸交易，所以在区内设立期货交割仓库，并不会影响国内期货交易、交割和定价体系，也不会对国内金融市场的稳定性造成负面影响。

对于给所有满足特定资本要求并在自贸区有业务运营的银行提供离岸银行业务，监管部门希望取消这一措施，但认为已拥有离岸银行业务试点资质的浦发银行可以例外。李克强办公室回复表示，上海自由贸易区有助商业银行试验如何管理境外银行业务风险及建立有关机制，并认为境外银行业务对境内金融市场的影响极其轻微，风险可控。

据有关消息人士透露，在一次国务院闭门会议上，李克强得知其计划遭到反对时曾拍了桌子，最后他力排众议，拍板落实在上海建立中国首个自由贸易区。

倒逼改革

上海自贸区获批后，上海市市长杨雄和上海发改委官员在多次接受记者采访时均”统一口径”：“建立上海自贸区是国家实验，不是上海要向中央要政策。中央希望以开放促改革、倒逼改革。”

上海自贸区最大的突破和亮点是第一个在中国领土内拥有法律豁免权的真正意义上的自由贸易区。为了解决有关创新政策遇到的法律问题，8月30日，全国人大常委会决定授权国务院，在试验区内暂时调整有关法律规定的行政审批，从今年10月1日起实行。根据决定，上海自贸区内对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整外资企业法、中外合资经营企业法和中外合作经营企业法规定的有关行政审批，为期三年。这一决定标志着中国对外开放已经从政策层面走到了法律层面。

国家发展改革委宏观经济研究院常务副院长王一鸣接受本刊记者采访时指出，上海的这次“试验”注定专注于制度创新。上海自贸区的又一个关键点是“试验”两字，涉及服务业开放、取消行政审批、金融和税收等事项都可以先行先试。在中国改革开放的过程中，以“特区”形式进行试点，曾是中国的经验之一。当初建立深圳等“经济特区”，就曾取得了具有历史意义的成就。深圳特区的特别之处，就是全国人大曾经向深圳给予特殊的授权，深圳市可以单独立法。因此，上海自贸区目前所要求的做法，某种程度上就是遵循深圳特区的先例，为改革先行先试，为开放先行先试。

上海市社会主义学院院长周汉民指出，上海不是中国最早的经济特区，在二十多年前，这曾经让改革开放的“总设计师”邓小平抱憾“上海的开放晚了”。但此后，上海总是立于中国改革开放的潮头，以浦东新区为代表的大开发，新世纪我国加入WTO后建设国际金融中心和国际航运中心的特殊地位，都通过国家战略的方式大胆创新和改革，释放出了足够多的发展红利。在中国经济转型的大背景下，上海自贸区的设立就是通过制度创新提供新动力，先行先试的目的是为其他地方的改革寻求可复制的发展模式。根据申报方案，涉及投资、贸易、金融、行政法制多项改革试点的上海自贸区，希望能够用两至三年的试验，推进服务业的扩大开放和投资管理体制的改革，加快探索资本项目可兑换和金融服务业的全面开放以及综合实现一系列创新改革目标。在贸易领域，上海自贸区将实施“一线逐步彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”的创新监管服务新模式，“一线”指国境线，“彻底”二字在方案里被强调。

上海自贸区总体方案三大亮点

亮点一

人民币资本项目下开放自贸区方案中企业法人可在自贸区完成人民币自由兑换，其实是把自贸区当成人民币国际化的“试验田”。

亮点二

构建离岸金融中心

离岸金融业务是自由贸易区的重要组成部分，也是与人民币资本项目开放一脉相承的。

亮点三

税收创新

上海自贸区将推动税收创新，其中包括对区内企业减按15%的税率征收所得税。

多地申报只有上海获批

本刊记者了解到，除了上海外，包括广东省、天津、舟山、厦门、青岛等地此前都已在积极申报自贸区。商务部新闻发言人沈丹阳此前在新闻发布会上表示，虽然很多地方都在积极争取在本地区进行自贸区试验，但目前只有上海自贸区经过国务院批准准备开始试验。

为了避免同质化竞争，其他省市陆续提出了差异化的改革创新诉求。广东省省长朱小丹在参加粤港合作联席会议第十六次会议后，明确指出了筹划中的粤港澳自贸区与上海自贸区的区别：粤港澳自贸区将会是区域性的，主要是发挥香港优势，带动珠三角发展。

此外，厦门提出的思路是走小而专的路线，厦门创建自贸区的两大重要任务是发展面向东南亚的航运经济以及促进对台贸易，青岛、大连等地则都利用自身邻近日韩的地理优势，提出了自己发展自贸区的思路。

有专家建议，如果上海自贸区试验成功，不应该只是在全国再多办几个自贸区的问题，而是研究授权如何进一步合理放大，划片、画圈的“特殊地区特殊政策”模式将越来越不适用中国发展的走向，每一个自贸区的申报，绝不应该再次成为拉动地皮、房价轮番上涨的理由，而应该起到提振民众的信心、拓宽发展空间的作用，让大家共享改革开放的发展成果才是第一要务。

核心优势

纵观历史，从清末五口（上海、广州、宁波、福州、厦门）通商后开埠至今，只有当时才是个小县城的上海发展成了世界级大都市。作为一个天然良港，上海地理位置得天独厚，处于中国南北海岸的中点，占据了与日韩以及太平洋区域交流的重要通道，它还是长江的入海口，拥有整个长江流域作为经济腹地，而长三角地区历来又是中国最富饶之地。

特别是综合改革开放35年来的各个指标来看，国内能开放金融体系试验的城市，也只有上海。上海的金融服务业具备全中国最领先、最具国际大环境的背景。深圳、珠海、青岛、厦门、天津等沿海城市的试验效能与可复制性，无法与上海的国际性及历史地位相提并论。

目前，上海港已连续两年蝉联集装箱吞吐量全球第一，上海自贸区的规划区域内贸易成交额超过一万亿元以上。上海和两翼的苏、浙两省是中国制造业最发达的区域，皖、赣、两湖等地区制造业和对外贸易额都在快速发展，上海自贸区转口贸易的发展将给其两翼和长江沿岸的港口开辟新的发展空间，并带动相关区域出口加工业升级。

从自贸区的基础条件、保税区的综合竞争力和监管水平来看，上海综合保税区从制度基础、城市基础、功能完善、离岸金融、离岸贸易和海关监管效率等二三十项竞争力指标评比中，综合实力更好。

自贸区选择上海，这是历史与现实的抉择。上海自贸区的探索，不仅仅检验了上海的成色，也是对中国新一轮改革开放的深刻考验。