义务教育财政均衡研究综述

李坤

【摘 要】义务教育财政均衡是义务教育均衡发展的重要前提和基础。义务教育财政均衡的内涵是什么，现状和问题是怎样的，产生的原因和应对之策是什么。本文围绕以上几方面问题对学界的主要研究情况进行了综述。

【关键词】义务教育；财政均衡；综述

一、关于“义务教育财政均衡”内涵的理解

从已有的研究来看，专注于义务教育均衡发展内涵的研究文献很丰富，但是关于义务教育财政均衡内涵方面的研究却不多见，显然这是一对互有联系却截然不同的概念。以下是一些与后者相关的研究。

少量学者从正面界定义务教育财政均衡内涵，指出义务教育财政均衡要求区域间、城乡间、学校间财政资源配置均衡，其最终目标是为同质的义务教育服务供给提供财力保障；就我国义务教育财政均衡政策演进而言，首要的是缩小区域间、城乡间、学校间的教育经费差距，并认为2001年“以县为主”的农村义务教育管理体制的实施，是我国具有实质意义的义务教育财政均衡政策的开端 。崔慧广（2010）认为教育财政均衡实质上是指在教育财政公平思想和平等原则的支配下，教育机构、受教育者在教育活动中享有平等的教育财政待遇的理想和确保其实际操作的教育财政政策与法律制度。

义务教育财政均衡必然涉及教育经费或者说财政资源的分配问题。孙志军，杜育红（2010）认为义务教育经费保障水平均等化分配问题评判的终极标准是：学生不应因其所在学校的教育经费和办学条件的差异，导致学习结果与未来在劳动力市场上的表现有所差异。曾满超，丁延庆（2003）认为教育财政关注的是如何筹集和在学校之间分配资源。并指出公平是其中一个准则，即公正地筹集和分配资源以使具有相同特质的受教育者得到相同的待遇（横向公平）而具有不同需要者得到不同的待遇（纵向公平）。李祥云（2000）把财政资源均等分配作为义务教育财政公平的一项原则。可见，部分学者将义务教育财政均衡的目标指向财政公平，而公平是与充足、效率并列的教育财政学三大基本概念之一，相关的研究比较系统而成熟，在此不做进一步的述评。

二、关于义务教育财政均衡状况及问题的研究

学者们从全国、地区、省域、县域、校际之间等不同的层面和范围对义务教育均衡发展状况进行了调查和实证研究，并以生均教育经费的面板数据为依据，来分析义务教育财政均衡状况。如袁连生和王善迈（2002）用“省际义务教育生均经费的基尼系数和变异系数”，以及人均财政支出作为一个解释变量的双变量线性回归模型，潘天舒利用 1998 年全国的 2173 个县数据、曾满超等利用 1999 年全国的 2900 个县级单位的数据，廖楚晖（2006）利用 2002、2004 年数据，对全国义务教育支出非均衡进行了研究。王蓉（2002）利用全国的 2178 个县数据，并运用 Generalized En-tropy Class（CE指数）分别研究了在组内和组与组之间呈现出的地方政府教育财政支出的不平等性。 栗玉香（2009）对某市部分县区的256所初中、小学的调查数据对校际间财政差异情况进行了分析。

这些研究成果一定程度上反映了义务教育财政均衡发展的状态、变化和问题，有意思的是，对义务教育发展趋势到底是均衡还是不均衡问题，并未得出一致的分析结论，有的甚至是完全相反和矛盾的。比如翟博分别利用我国1995-2010年教育宏观数据和来自河南、山东、陕西、甘肃四省的调研数据进行分析，得出的一致结论是：我国基础教育差距整体上出现了逐步缩小的趋势，基础教育发展整体上逐步走向均衡，其中涉及财政投入的教育资源配置均衡指数逐年提高。而王强的结论却正好相反，他在考察我国2002-2008年省际间农村义务教育经费差异变化情况后，认为我国政府已经实现了对农村义务教育的绝对保障，但省际间农村初中和小学的经费差异却在扩大。特别是2007年中央财政通过转移支付承担了农村义务教育学杂费和公用经费主要责任后，我国省际间农村地区学校的经费不公平程度不仅没有缩小，反而进一步扩大，与财政转移支付促进公共服务均等化的功能相悖。

无论义务教育的发展趋势是均衡还是不均衡，一个不争的事实是义务教育财政差距明显，并且普遍存在。即使是赞成走向均衡趋势结论的学者依然认为“区域之间教育均衡还呈现出起伏不定的变化态势”，“区域教育不均等与城乡教育不均等的问题仍比较严重”。摸清家底固然重要，但比摸清家底更重要的则是剖析原因、提出对策直至解决问题。当然，首要的是搞清楚导致出现所谓的均衡趋势，或者导致拉开差距出现不均衡趋势的主要原因。

曾满超（2003）认为在教育分权化过程中形成的体制一个主要弱点是没有一个应该成为分权化教育财政系统的重要组成部分的规范的均等化机制。因此，这样一个机制的建立和发展应该成为下一轮义务教育财政改革的一个重点 。闫坤（2010）基于历年（2000-2006年）省级数据的实证分析，认为农村义务教育经费投入和支出的地区差异水平依旧呈现扩大趋势，原因是我国目前“以县为主”的教育管理体制沿袭了1985年开始实施的“分级办学”体制，在投入总量不足的情况下，对原有体制的路径依赖势必无法从根本上解决义务教育不均衡问题。翟博（2010）认为区域经济发展不平衡和城乡二元经济结构分别是导致地区差别和城乡差别的深刻根源。教育政策的导向和偏差造成校际间教育资源配置的不公和失衡，是导致区域内义务教育发展不均衡最直接、最主要的原因 。另外，大量学者指出，转移支付在促进均衡化中作用不明显以及义务教育国有产权资源配置方式不合理等方面是造成义务教育不均衡发展的重要原因（马佳宏、彭慧，2006；李崇爱，2007；江海燕，2007；钟晓敏、赵海利，2009；彭青，2010）。

三、关于转移支付对义务教育财政均衡的影响的研究

财政转移支付的一项最重要的任务是弥补政府间财政纵横向失衡，这项任务的重要目的是实现基本公共服务均等化。一些学者正是从这一角度提出：建立公共教育财政制度，并在公共财政框架下，明确划分各级政府责任是必然的选择。在这方面通常采用的方法是实行财政转移支付政策。这是解决县级财政教育供给能力不足，保障农村义务教育投入，促进义务教育均衡发展的治本之策。 在多级财政体制框架和区域经济差距不断扩大的背景下，义务教育财力分配在纵向和横向两方面都不平衡，刘剑（2005）提出应“通过义务教育财政转移这一制度安排，促进义务教育外部效应内在化，提高义务教育资源的配置效率；弥补各级政府教育财政缺口，缓解义务教育财政的纵向不平衡；实现各地教育财政能力的均等化，促进义务教育的区域协调发展” 。

尽管财政转移支付就如上面所提到的那样，学者普遍认为它是在现行财政体制下促进义务教育财政均衡的有效措施，但是学者们也普遍认为现行的转移支付制度存在明显的缺陷，对于促进义务教育均衡发展作用有限。比较有代表性的观点有：杨会良（2006）通过实证研究认为中央对省义务教育财政一般性转移支付已具有一定规模，在调节省际间人均义务教育财政支出差异方面起到了一定的作用，但非常有限，未能抵消因客观经济条件造成的省际间的差异，尤其在分税制后的省际差距不仅没有缩小反而还加大了。在分析省对县的义务教育转移支付时，杨会良得出类似的结论，并指出原因在于制度极不规范、支付规模过小等。曾明（2009）等对这种手段的有效性进行了检验。他以浙江、江西两省的数据为依据，对转移支付政策产生的效果进行分析，发现“在不改变当前干部考核机制的情况下，单纯依靠转移支付并不能实现地区间公共服务，特别是义务教育的均等化” 。栗玉香（2010）指出当前的义务教育财政转移支付制度存在总量有限，专项经费多而一般性转移支付比重较低，以及转移支付资金被截留、挤占和挪用等问题，导致不能有效发挥财政均衡的作用。闫坤（2010）认为在现行财政体制下，由于信息不对称，中央政府在财政转移支付资金的分配中，多为临时性和应急性，只能解决一时的问题，不能形成长效稳定的经费保障机制。而且许多资金要求地方配套，贫困地区几乎无钱配套，造成新的“苦乐不均”的局面 。

四、关于省级统筹义务教育财政均衡的研究

范先佐认为省级政府在中国的政府层次上一直占有极为重要的地位，绝大多数省级政府财力集中程度远远高于县乡基层政府，但是省级政府在义务教育问题上大多没有发挥应有的作用，省级投入不足是农村义务教育在“以县为主”后依然无法走出困境的根本原因。要解决省内教育差距大于省际教育差距的根本办法是，必须让省级政府成为义务教育最重要的财政责任承担者，使其更好地在全省范围内发挥应有的宏观调控能力。

杨丹妮、朱柏铭指出解决义务教育发展的地区不平衡问题“以省为主”义务教育财政制度的主要目标之一，必须区别对待城市与农村义务教育，并且实行以农村为主的政策。省级政府要提出并实施统一的城乡办学条件标准，这并不要求学校发展的整齐划一，只是反对同一地区办出各方面条件相距甚远的学校，而要求同一区域内乃至区域间义务教育的办学条件、办学质量的大体均衡。

关于省级统筹义务教育发展的研究势必伴随着对“以县为主”办学体制的分析评价。有学者指出县级政府的财力无法承担协调城乡教育差距的重任，省级政府才有能力实现城乡教育的均衡化，由省级政府设定省内义务教育投入的均等化标准，设计平衡城乡义务教育差距的转移支付制度。 杨晓霞在分析案例县的基础上，提出要想切实缩小县域内城乡义务教育差距，比较有效的办法是进一步将部分义务教育财政责任上移至省级政府和中央政府，从而破解县域内城乡义务教育均衡发展问题。

五、对以往研究的评价

已有的研究成果开拓了义务教育均衡发展问题的研究视野，其中一部分内容成为本研究的重要参考文献，所采用的研究方法值得借鉴和学习，已有的研究成为了本研究的一个基础。但是总体来看，已有研究还存在如下一些不足：

第一，缺乏对“义务教育财政均衡”概念深入系统的研究。现有的文献对义务教育均衡发展、教育公平乃至教育财政公平的研究较多，并且大量的实证研究都试图寻找财政转移支付与义务教育均衡发展之间的联系。在转移支付与义务教育均衡发展二者关系之间应该还有一个更为关键而重要的“纯在”，对它的研究将更迫近问题的实质，更有助于问题的解决，这将使得寻找财政转移支付与义务教育均衡发展二者之间关系变得更加便捷。事实上，这个“纯在”就是义务教育财政均衡状况问题。

第二，着眼于“省域”研究义务教育财政均衡问题的少。早期的研究基本关注国家层面甚至抽象层面的义务教育均衡问题，随着研究和实践的发展，学者们关注的焦点才落到区域，尤其是县域义务教育均衡发展问题，数量相当丰富。相比较而言，“省域”义务教育财政均衡问题的研究成果就十分稀少了。随着国家做出调整义务教育管理体制的决定，“省级统筹”如何助推义务教育均衡发展需要做大量的理论探究，尤其是在省域均衡背景下，财政转移支付制度应如何调整与完善，以发挥更大的作用，产生更好的效果。

第三，最新研究中所依据的基础数据过时，因而所得出的结论与当前的实际情况可能不符。众所周知，近几年来，在义务教育领域发生了巨大的变化，以2006年国家开始推行农村义务教育经费保障机制改革为开端，国家对义务教育的投入较之前大幅增加，并且逐年明显增加。在这种背景下，有些学者最近的研究成果中所引用的数据仍然还是2006年之前更远的，并从中得出教育投入地区差异明显的结论。作为一种政策研究，最终是要提出政策建议并解决实际问题，从这个角度来看这种做法显然不妥，甚至会误导决策者和广大读者。

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