社会组织在公共冲突治理中的角色定位

〔摘要〕 在公共冲突治理中，社会组织首先应当做促进者和调解者，促进官民沟通和协商；其次，要做弱势一方的辩护者，从而平衡冲突各方的力量；再次，要做治理中的辅助者，间接推进公共冲突治理；最后，要做后续阶段的监督者和低度管理者，提高公共冲突治理成效。

〔关键词〕 社会组织，公共冲突，角色定位，促进者和调解者，辩护者，辅助者，监督者

〔中图分类号〕D616 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）01-0097-05

公共冲突的治理不能回避社会主体，尤其是社会组织的参与问题。我国社会组织遍布城乡、涉及各个行业和生活领域、门类齐全、层级多元、覆盖广泛、功能较强这一发展态势构成了其参与各类公共冲突治理的现实基础。 〔1 〕社会组织不同于政府的组织属性和特征、形成和运作方式、组织结构、依托力量，为其发挥协同治理作用、与政府形成互补奠定了基础，社会组织的公益性和非营利性为其协同治理提供了内在动力。〔2 〕 （P102）公共冲突常规化治理路径的探寻为社会组织发挥协同治理作用提供了空间和可能性。胡锦涛同志在党的十八大报告中再次强调要“推动社会主义和谐社会建设，加强和创新社会管理，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。从实际来看，近年来，党和政府在创新社会管理体制以及推进社会组织发展和参与等方面的努力构成了社会组织协同治理公共冲突的制度和政策基础。党的十七届二中全会通过的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》以及国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》都强调要在制度上更好地发挥社会组织在公共事务管理中的作用，鼓励和引导社会组织有序参与社会管理和提供公共服务。然而，在参与公共冲突治理的过程中，社会组织究竟该如何定位、究竟可以担任哪些具体的干预和治理角色这个问题需要加以厘清和深入探讨，对这个问题的回答具有重要意义，它关系到政府和社会组织如何进行角色的分工和互补以及协同治理。公共冲突治理中的促进者和调解者、相对弱势方的辩护者、公共冲突治理中的辅助者、公共冲突的持续推动者和监督者等角色不仅是公共冲突治理实践中亟需的干预角色，同时也恰恰是社会组织可以而且应该去积极担任的角色。

一、公共冲突治理中的促进者和调解者

当前，我国公共冲突治理过程中促进官民沟通和协商的促进者和调解者角色存在缺失，这种现象在官民冲突中尤其突出。官民冲突是公共冲突中的一种类型，它是指发生在政府部门与公民个人或公民群体之间的冲突。虽然政府部门在主观上不想成为冲突当事方，但是却在客观上卷入冲突中。现实中，政府成为公共冲突当事方的例子并不鲜见：首先，在一些公共政策的制定和执行过程中遭遇利益相关主体抵制而引发的公共冲突中，政府及相关部门就成为冲突当事方，如在2007年12月发生的厦门PX事件；其次，在一些公共项目推进过程中利益受损主体认为补偿不充分或者补偿不公而引发的公共冲突中，相关政府部门成为冲突当事方，如发生在2009年11月的贵阳拆迁事件；第三，在政府及相关部门在管理、处置民间纠纷或刑事纠纷等偶发事件的过程中，被认为不公正、不作为而引发针对政府的群体性冲突中，政府及相关部门成为冲突当事方，如在2007年1月发生的四川大竹群体性事件，在2008年6月发生的贵州瓮安事件等。一般来说，政府是公共冲突中比较重要的调解者。但是，在官民冲突中，由于政府作为冲突中的直接当事方，因而引发干预者角色缺失的困境。当然，在以基层政府为冲突当事方的公共冲突中，上级政府和高层政府可以担任干预者角色，但是，由于信息失灵，上级政府和高层政府的介入一般相对迟滞。此外，在日常公共冲突当中，当政府成为直接冲突方时，由当事政府机关所在部门或上级机关担任干预者可能会引发冲突相对方以及民众的不满意和不信任。在这种情况之下，由于正式的官民沟通者和调解者角色缺失，得利方的代理人、法律志愿者、“民间调解人”、维权“公民代理”群体、冲突当事方社会关系网络调解人等非正式的干预角色便介入到官民谈判中。非正式干预是由非专业者所进行的干预，其对冲突的干预没有既定的规则和程序，是一种较为随意的干预方式，其干预冲突的动因或者是由于其与冲突主体之间存在某种关系，或者是由于冲突的结果对其具有利害关系。〔3 〕 （P394-441）瓮安事件的发展过程表明非正式干预角色在介入公共冲突进程时，存在逐利性、章法凌乱、规范缺失等弊端，导致其干预冲突的效果不能得到保障。

相对政府来说，社会组织具有中立、无偏私的优势，更容易被冲突相对方所认可和接受。相对于非正式干预角色来说，社会组织具有非营利性、合法性和组织性等优势。社会组织在促进冲突化解的过程当中，没有鲜明的牟利动机，因而也就更加公正；一般来说，社会组织是被法律承认的合法组织，它要根据法律进行注册或登记而取得合法身份，作为承担一定公共责任的主体，社会组织受到法律的保护，同时也要接受政府的管理和监督，因此，社会组织会更加注重以合法的、积极稳健的方式促进冲突的解决，其干预行为也更加规范而负责任；社会组织具有组织性，它不是临时聚集在一起的人群，而是高度制度化的、正式的组织形式，拥有自身的组织结构、职位以及与之相匹配的人员、共同的组织目标、内部规章制度。组织性是社会组织行动力的结构性保障，因此，相对于松散的个人，社会组织更加具有行动力和资源。可见，社会组织是非常适宜担任促进者和调解者角色的，可以通过平复冲突各方情绪、促进官民谈判、提供创造性的冲突解决方案等方式来推动公共冲突的化解。

在2011年北京海淀区西二旗反垃圾场抗议事