规范行政罚款的基本思路

〔摘要〕 行政罚款在行政执法实践中运用极为广泛，如何规范行政罚款，已成为全社会面临的一道难题。规范行政罚款，可在设立、执行、使用环节三管齐下，即在立法层面，将行政罚款设定权提升至法律高度以限制其适用范围；在实施层面，构建强制说明理由制度来压缩裁量空间；在用途层面，透过阻却执法经费化现象背后的利益驱动防止行政罚款目的异化。

〔关键词〕 行政罚款，设定权限，行政罚款理由，行政罚款经费化

〔中图分类号〕D922.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）01-0125-04

行政罚款由于对相对人权利影响较小，并能对其行为实现有效调控，因而成为执法实践中运用最为频繁的一种处罚手段。但是，罚款不是万能的，对行政罚款这种责任形式的运用应该有一个限度。实践中，一些地方和行政部门的行政执法被异化为“执罚”，由此引发的社会公共事件频仍。所以，如何规范行政罚款，已成为全社会面临的一道难题。目前，学界对规范行政罚款的研究重心，主要放在完善数额设定与制定罚款基准上。设置优化与基准创制路径，虽然在一定程度上缓解了行政罚款僵化局面，缩小和统一了罚款裁量权，但仍然未从根本上解决行政罚款的主观化积弊。有效规范行政罚款，应当选取可控的、能通过制度安排加以推进、实施成本相对低廉的路径。笔者认为，相对于前述路径，提升行政罚款设定权限、强制说明裁量理由、加强行政罚款执法经费化的外部监督等措施，更具操作性和针对性。

一、提升设定权限，从立法层面限制行政罚款适用范围

行政罚款设定是行政罚款实施的前提和依据，规范行政罚款，首先应当从设定行政罚款的规范性文件这个源头着手进行分析。在此，本文无意探讨行政罚款设置方式优化问题，仅以行政罚款设定权限配置作为研究对象。

行政罚款设定权限之高低与其适用范围负相关关系要求将行政罚款权限提升至法律层面。行政罚款设定从表面上看属于规范性文件的创制，背后反映的却是设定权限的配置，即规范性文件创制主体在设定罚款上的分工。行政罚款设定权限配置状况，与行政罚款适用范围有着密切的关系。行政罚款设定权限越高，相应的规范性文件位阶就越高，享有行政罚款设定权的主体就愈少。这样一来可作为行政罚款依据的规范性文件在总量上就会相对减少，行政罚款的适用范围就会缩小，使用频度就会降低。相反，行政罚款的适用范围与频率将会高企不下，行政罚款滥用的风险也会随之增加。基于行政罚款设定权限配置与行政罚款适用范围这种此消彼长的关系，完全有必要通过将行政罚款权限提升至法律层面以压缩其适用范围，从而在立法层面加强对行政罚款滥用的预防。

大陆法系法域的成功实践为我国将行政罚款权限提升至法律层面提供了可资借鉴的经验。我国内地与大陆法系的典型法域在法律传承上存在一定的渊源关系，这些法域的实践对我国具有相当的参考价值。在大陆法系法域，罚款具有非常重要的地位，其秩序罚或行政罚在原则上往往只有行政罚款这一种形式。为了避免行政罚款滥用，大陆法系法域非常重视从规范层面对行政罚款设定权进行节制。其中，将行政罚款设定权仅赋予法律这一种规范性文件，是其共通的立法模式。德国违反秩序法第1条第1款明确规定，违反秩序行为是违法的和应受谴责的、使法律规定的事实构成得到实现并为该法律准予罚款处罚的行为。可见，在德国，只有法律可以设定行政罚款。《俄罗斯联邦行政违法行为法典》第2章第1条亦规定，行政罚款只有在其法律有明文规定的条件下才能适用。我国台湾地区释字第三一三号指出，“对人民违反行政法上义务之行为科处罚锾，涉及人民权利之限制，其处罚之构成要件及数额，应由法律定之”。〔1 〕 （P190 ）该解释明定了行政罚款设定权，并诠释了作出此等配置的理由。大陆法系罚款立法设置模式的理论依据是法律保留原则。按照法律保留原则，法律保留之密度与干涉强度成正比，对人民权利干涉强度高者，法律保留密度大，反之亦然。〔2 〕 （P258 ）一方面，行政罚款导致相对人合法财产由私有变为公有，属于典型的干预行政，法律保留原则在此显具备适用之余地。另一方面，财产是公民生存与发展的物质基础，是公民独立人格得以形成的重要前提，财产权应当纳入基本权利的范围予以保护。因此，行政罚款属于法律保留事项，其设定权只能由国家立法机关行使，不得授予其他机关，特别是行政机关。比如，台湾地区的行政命令 ① 就不得科处罚款；否则，行政法院就会以违背法律保留原则为由拒绝适用。〔2 〕 （P63 ）

我国将行政罚款设定权限提升至法律层面已具备基本条件。与域外不同，根据行政处罚法第8至第13条对行政处罚设定权所作的划分，上至法律下至部委规章、地方规章均可设定行政罚款。而在实践中，大量规章习惯性地将行政罚款作为主要甚至是唯一的违法责任。正如学者所言，参与立法过程的多个主体，如提案者、起草者、立法辅助工作者等对行政罚款存在偏好，行政罚款设定出现了普遍化的趋势。〔3 〕从这个意义上讲，行政罚款泛滥是从罚款设定门槛过低开始的。为此，我国很有必要提升行政罚款设定权限。同时，我国也已经具备进行此等配置的法治条件。第一，我国宪法已将保护公民合法财产作为一项基本原则确定下来，也即财产权作为公民基本权利已为我国法律所承认，这为把行政罚款纳入法律保留范围创造了前提条件。第二，人身罚的法律保留实践，为行政罚款法律保留的实施扫清了观念障碍。依据行政处罚法第9条及立法法第8条之规定，人身罚的设定权不同于财产罚，只能由法律设定。这说明，我国已接受按照权利类型及其重要程度分别配置处罚设定权限的观念。至于人身权与财产权孰重孰轻的问题，在民法典草案编章安排上也曾引发过争论，出现了所谓“物文主义”与“人文主义”之争。其实，这样的争论并无太大价值，财产权相对于人身权的基础性是不会因人的意志而改变的。对人的尊重，须臾不能离开对其合法财产的保护。为了加强对公民权利的保护，在法律已规定以人身为标的的处罚由法律设定的背景下，我们有理由把以比人身更为基础的财产为标的的行政罚款设定权提升至法律。

二、强制说明裁量理由，对行政罚款裁量实施软约束

根据效能原则，国家决定应由在内部结构、组成方式、功能与决定程序等各方面均具备最佳条件的机关来担当作成。〔1 〕 （P182 ）立法机关只宜规定行政罚款适用条件与幅度，具体罚款数额则须留待行政主体来确定。行政主体在法定幅度内对罚款数额的具体确定，属于法律效果的选择问题，当定性为行政裁量。对裁量权进行有效控制，是行政罚款实施的核心环节。然而，我国现行法对于行政罚款裁量控制失之于软，执罚文书对确定罚款数额的理由基本不作说明，人们无从知晓罚款裁量权是如何运作的。裁量肆意是行政罚款滥用的另一重表现，规范行政罚款必须加强对行政罚款裁量权的控制。

在当下中国，对行政罚款裁量进行控制存在一定困难。行政裁量，是一种“合义务裁量”或者“受法约束之裁量”。〔4 〕 （P169 ）问题的关键在于，如何对行政裁量权进行有效控制。韦德曾指出，对裁量权进行控制，是法治的基本要求……法治的实质是防止滥用自由裁量权的一整套规则。〔5 〕 （P26 ）行政罚款裁量权控制，不仅事关行政罚款实施的质量，而且关乎该制度的未来。我国当前控制行政罚款裁量的路径主要有二：一是外部的司法审查；二是内部的裁量基准。行政诉讼法第54第4项规定，行政处罚显失公正的，可以判决变更。根据该规定，人民法院似乎在特殊情况下可代替执罚机关作出行政罚款决定，从而实现对行政罚款裁量权的制约。事实上，司法审查路径的控制效果十分有限。其一，司法审查重在解决合法性问题，而行政罚款裁量更多的则是一个合理性问题。正如有学者指出的那样，法院具体进行罚款裁量，无异于代替行政部门作出行政决定，超出了法院在制度上的能力。〔6 〕其二，“显失公正”内涵模糊，标准不易把握。在目前的法治环境下，如果人民法院广泛采用“变更”判决，无疑将加入更多的人为因素，进一步增加罚款数额的不确定性。正因如此，行政系统内部制定的罚款裁量基准制度受到了越来越多的青睐。勿庸讳言，罚款基准对于统一裁罚尺度、缩小裁量空间等，有着积极的作用。然而，裁量基准只是将一个大的法定罚款幅度划分成了若干个小的罚款幅度，执罚机关依然享有罚款数额的裁量空间，如不进行适度约束，仍然存在恣意的风险。可以说，行政罚款裁量权的上述硬性约束机制实际效果不容乐观。

在硬性制约机制可能失灵的情况下，完全有必要通过建立一种强制说明罚款理由的软性制约机制以实现对裁量权的控制。说明裁量理由制度不同于传统行政程序中的告知制度，后者告知的内容主要是违法事实及法律依据、救济途径等事项，而前者告知和公开的重点是在法定幅度及裁量基准内确定具体罚款数额的理由，其内容应当包括对违法事实的定性、对违法后果的评估、对法律依据的诠释等方面。强制说明裁量理由制度，在一些国家对裁量权的控制中占有重要地位。英国司法界早在1971年就指出，没有规定行政决定应当提供理由的一般义务阻碍了英国行政法的发展。〔7 〕 （P962-964 ）美国在作为其司法审查转型标志的国营农场案中，明确法院对行政决定的审查应当重点突出对行政推理程序的询问。〔8 〕其中，行政推理就包含有对裁量理由的说明。在法国，不说明理由或理由不成立的行政处理是越权行为。俄罗斯行政处罚采用严格的准司法程序，该程序不仅对证明对象、证据收集、证据形式等作了规定，而且要求办案人员在对全部案情的总和进行全面、充分和客观审查的基础上形成内心确信，对证据做出评价。〔9 〕

强制说明裁量理由之所以具备裁量权控制功能，主要因为其建立在行政公开的基础上。如果在处罚决定书中说明了罚款裁量理由，那么伴随着处罚决定的公开，裁量理由也得以公开。裁量理由的公开，可以让社会了解行政罚款裁量权的行使过程，从而形成裁量公正的外在压力与内在动力。戴维斯曾言：“在裁量中提供认定和意见的理由……会防止草率或仓促行为，有助于确保主要事实和观念都获得考量，使更高级别的官员更易于监督，有助于当事人决定是否寻求行政或司法救济。” 〔10 〕 （P116 ）申言之，裁量理由公开后，包括行政相对人在内的行政监督主体就可以看到罚款裁量权行使的具体情节，并对不合理裁量进行准确识别，进而从法律或非法律的