关于完善国库集中支付制度改革若干问题的思考

摘 要：长期以来我国实行的是分散的收付制度，在这种模式下财政资金的运行存在很多的问题。为了改变这一现状，财政部逐渐实施了核算中心向国库集中支付中心转化的改革，取得一定的成绩，但仍存在着一些不成熟的地方。进一步加强这一方面的研究，有利于国库集中支付的可行性和可操作性，对我国财政制度改革有着重大的意义。

关键词：分散收付 国库集中支付 财政资金

中图分类号：F830.4 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）02-193-02

我国的财政支付长期都是采用以拨作支，层层转拨的模式，这样往往导致的是资金运行效率低下，而且监督管理也比较薄弱，同时财政资金运行的信息反馈比较缓慢，严重影响了国家宏观调控决策的准确性。为了改变这一现状，财政部于2001年颁发了《财政国库管理制度改革试点方案》，拉开了我国核算中心向国库集中支付中心的转化的序幕；2003年财政部又提出了会计集中核算向国库集中支付转轨的要求；2008年以来，各省财政厅加快了会计集中核算向国库集中支付转轨的步伐，到2009年省级全部退出会计集中核算，将会计核算中心纳入为国库集中支付机构，翻开了我国财政制度新的一页，但在转化中也有一些不成熟的地方。进一步加强对核算中心向国库集中支付中心转化的研究，有利于国库集中支付的可行性和可操作性，对我国财政制度改革有着重大的意义。

一、我国现有国库集中支付改革模式

2001年2月财政部出台了《财政国库管理制度改革方案》，开启了我国核算中心我国核算中心向国库集中支付中心的转化的序幕，随后在该方案的指导下，各省、市、自治区先后结合本地区实际，展开了核算中心向国库集中支付中心转化的改革，由于各个地区的实际情况的差别，形成了多种形式的国库集中支付改革模式。总的来说主要有三种类型：

1.部分项目和资金集中支付的模式。该模式主要是财政部门对一些资金的支出容易控制的项目，由国库直接进行支付的方式。如在职人员工资、离退休人员的离退休费等这一类有标准固定支出的；还有像政府采购资金和专项建设资金这一类有预算或定额标准，可直接拨付到商品或劳务供应商手中的资金。对于一些金额大、项目单一的财政性资金支出，也采用了这一种模式。各预算单位有一定额度的备用金，用以支付资金量少、项目繁多的支出。例如深圳实行“抓大放小”的做法就属于此种支付模式，还有我国部分高校也采用这样一种模式来进行。

2.财政集中支付模式。该模式最大的特点是各预算单位在商业银行里有一个专门的账户，财政部通过预算情况和单位用款进度将资金直接支付或者授权支付拨付到这一账户上。直接支付是财政国库集中支付机构对预算单位的申请批复后直接支付用款计划；授权支付是财政国库集中支付机构通过开设预算单位零余额账户来对支付给收款单位或个人，再通过预算单位零余额账户与财政专用账户进行清算。安徽省是使用此项模式较早的省份，在2000年8月，省政府就出台了《关于进一步推进财政支出改革的意见》，明确提出要“建立国库集中支付制度，逐步改变财政部门将财政性资金分散拨付到预算单位的传统模式，建立国库单一账户，集中支付所有财政性支出，并将资金直接拨付到商品和劳务供应商，实现财政资金的统一管理、拨付和核算。同时要求各级财政抓紧开展国库集中支付改革试点，创造条件，加快建立国库集中支付制度。”

3.会计集中核算和国库集中支付相融合模式。会计集中核算的改革开始得较早，在有些地区已经形成了完整的体系，为顺应核算中心向国库集中支付中心转化的趋势，这些地区充分地发挥自己的优势，建立起会计集中核算和国库集中支付相融合模式，在以前建立的会计集中核算上逐渐向国库集中支付转化。在保留国库户和预算外资金户的情况下建立国库单一账户体系，除保留财政零余额账户和单位零余额账户外，清理其他一切类型的账户；同时明确国库集中支付改革后财政资金管理的主要流程，对支付业务的流程规范化，形成统一的资金管理规范。例如海南省就是会计账务全部在财政国库支付中心处理。

二、实现核算中心向国库集中支付中心转化后的成效

1.财政资金运行成本降低，财政资金使用效益提高。在实现国库集中支付前，财政资金因为提前支付，多造成资金户头分散存放，国库资金也常因为此而不足。在实行国库集中支付后，全部预算都由国库一个账户拨款，使得在途资金量减少，财政运行成本下降。同时也实现了预算和资金拨付相分离，预算单位的结余全部体现在计划指标上，而真正的资金却结余在国库，使得国库在资金调度上有较大的余地，国债发行数量和短期借款行为也会相应的减少。对各预算单位来说，在拨款的过程中也省去了很多中间环节，大大地提前了资金到位的时间。

2.财政资金流动得到有效监控，强化了财政预算的执行。核算中心向国库集中支付中心的转化，使原有的财政资金流动过程大大的缩短，改变了原有资金的流向，同时也细化了资金的流出，财政资金按细化后的预算直接流向收款人，整个财政资金的流动过程都处在财政部门的监控下。使得每笔支出都处应在相预算指标控制之下，财政总预算支出和单位支出是同时形成的，财政可随时掌握各项预算的实际支出进度。同时，财政资金的实际支出与总的预算支出会比较吻合，这样就能准确地体现出财政经济形势。过去资金拨付到预算单位后，预算单位资金的使用，财政部门根本就不能及时地掌握，造成预算和执行脱节。

3.责任主体更加明确，有效地预防和遏制了腐败。在会计分散核算制度下，财政只能对各部门和单位的支出进行事后审查和监督，不能及时发现制止支出过程中的违纪行为。实行核算中心向国库集中支付中心的转化后，仍由预算单位自己进行会计核算，行政事业单位会计主体地位明确，会计责任也明确，避免了责任难以界定的难题，单位资金的使用必须承担一定的责任。而且只有通过财政审核后才能支出。随着现在预算的更加细化，使得结余的指标也更加具体，截留财政资金基本得以杜绝，挤占和挪用财政资金的可能性也大大的降低，解决了财政对财政资金支出全过程的会计监督和管理的缺失问题，杜绝了不合理开支，从而起到预防和遏制腐败的作用。

三、核算中心向国库集中支付中心转化面临的困难和存在的问题

1.部门利益与改革产生矛盾，认识尚不够统一。国库集中支付实施后，要求取消单位原有的财政性资金银行账户，实行国库单一账户制度，预算单位的资金在运用上的随意性受到限制，财政支出透明度和规范性得到提高，设立“账外账、小金库”等现象也得到有效遏止，一些部门的既得局部利益受损，因此，地方和部门对国库集中支付产生抵触情绪。再则国库集中支付制度在我国推行的时间较短，很多单位和领导都认识不清楚，既得利益者也因为自己的利益受损而抵触。同时，按照改革方案的要求，财政直接支付和财政授权支付账户应实现零余额，商业银行减少了信贷资金的来源，银行支持地方经济发展的积极性受到影响，也会给政府带来一定的压力。

2.预算部门编制和管理还不够规范。预算作为国库集中支付的基础，其是否科学规范将直接影响到国库集中收付制度的顺利实施。而我国现代化的财政体系还不够完善，部门预算的编制和管理存在着很多问题：一是预算编制比较粗糙。一般都是当年财政状况、上年收支实绩、预算单位自身的特点和业务来进行核定，许多分类没有细化到“项”“目”级，预算支出还达不到逐笔进行核定的要求。二是预算刚性不够。预算的计划性、科学性不强，预算调整追加较为频繁，资金使用缺乏预见性，目前仍摆脱不了“基数加增长”编制方法的束缚，加之部门既得利益的相互影响，预算执行较为困难；财政安排的多头决策、主管部门的统筹安排，还有服从发展计划等因素直接制约着部门预算的改革，影响到国库集中支付制度的正常运转。

3.现行信息化系统建设落后。以前有多个账户支付变为国库集中支付后，国库核算信息将成为政府财政信息系统的主要组成部分。财政资金的拨付管理与以往大大的不同，工作量也变大，繁多的信息量和资金只有通过现代化的财政管理信息系统、国库管理操作系统和银行资金清算系统为依托，才能确保财政资金支付的安全高效和快捷。但我国现在财政信息化系统较为落后，特别是财、税、库、行之间互联程度不高，导致很多数据不能共享，造成很多不必要的错误信息。财政的信息化系统日益成为影响国库集中支付的主要因素。

4.预算外资金管理还不够健全。对于预算外资金，很多的部门和单位都作为自有资金，其收入并没有纳入到国库，也没有纳入预算管理。而是由财政部门实行收支两条线管理，收入全部上缴财政专户，支出由同级财政部门从财政专户拨付单位。这样就无法实现国库存款户中直接拨付。使得某些资金仍游离于财政专户管理之外，某些单位在执行预算外资金收支两条线管理不够彻底，仍存在收入过渡户，这些都制约国库集中支付制度的推行。

四、进一步深化国库集中支付改革的几点意见和建议

1.加强改革力度，统一思想认识。核算中心向国库集中支付中心转化的实施还是要靠人来完成，这离不开各级政府的参与，这就需要加强政府改革，转变政府公务人员的思想认识，破除既得利益群体。同时加强宣传教育，对出现的利益问题进行协调，做好相应宣传解释工作。核算中心向国库集中支付中心的转化，只是财政资金支付方式的变革，资金的审批权、使用权、开支渠道、预算定额均不发生变化，也没有弱化各部门和单位的财务管理职责权限，只是财政资金支付方式的变革。另外，国库集中支付改革代表政府对财政性资金实行相对集中的管理，是在制度上建立一种公开、透明、规范、高效的运行机制，并置财政资金于全社会监督之下，是提高政府工作效率的根本措施，是政府改革的必然驱使。

2.细化部门预算编制改革，规范项目预算。国库集中支付是通过预算来拨付的，所以要完善我国预算编制。首先，要改变我国的预算年度，我国的预算年度是1月1日到12月31日，但审批预算的各级人代会一般都是在3月或更晚一些，这就使预算在一定时间里出现了监管真空，这一点可以借鉴国外实行跨年制。其次，要细化预算科目，逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上，提高项目预算编制的科学性和准确性，对于可以具体化的项目要做到细化，只有更接近实际的预算才能确保单位各项工作的正常运转，国库集中支付制度改革目标才能得以顺利实现。在预算执行环节强化预算的刚性约束，防止随意调整追加预算以及超预算、扩大预算范围等行为的发生。

3.加快建设财政管理信息系统。国库集中支付改革的推进必须加强信息化，建立高效安全的信息化系统实现资金划转的安全、高效与便捷。建立高效安全的信息化系统，可以依托财政预算管理信息系统和银行清算系统，进一步健全完善财税库行之间的信息联网系统，确保收入能完全足额地缴入国库，同时支出能准确到达商品或劳务供应者的账户，这是国库制度改革技术保证的首要任务。其次是要建立健全财政管理信息系统和国库管理操作系统，建立一个覆盖财政各个方面的管理系统。比如预算编制操作系统和预算执行管理系统，收入管理系统，国库现金管理系统，国库收支总分类账系统，债务管理系统等。上述各种管理系统建设、完善，使得各类财政收支能够在国库单一账户体系中得以高效、安全运行。

4.进一步强化对预算外资金的管理力度。预算外资金是否能得有有效的管理，影响着国库集中支付制度改革能否真正取得实效，因为在我国现阶段的财政资金中预算外资金占有相当大的一部分。预算外资金在管理上存在很大的困难，特别是在我国整个社会监管比较缺失的环境下，对于预算外资金，可以采用逐渐减少预算外资金，例如对于各类基金、部分行政性收费等可以严格纳入预算内，直接全额缴入国库。同时要对这一部分资金强化制度管理，在收入上实行“票税分离、计算机联网、银行代收、财政管理”办法，收入全部缴入财政专户。另外，要严格按照《财政违法行为处罚处分条例》规定，切实加大对违反预算外资金管理规定单位的监督检查和处理力度。

五、结论

核算中心向国库集中支付中心的转化，深化了财政体制改革和财政国库管理制度改革，完善了社会主义公共财政体系，有效地提高了财政资金的使用效率，同时也杜绝了一部分腐败现象的发生。对于核算中心向国库集中支付中心转化的一些问题也要有足够的认识，深化改革，更进一步地加强核算中心向国库集中支付中心的转化。

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（作者单位：浙江广播电视大学苍南分校 浙江苍南 325800）

（责编：若佳）