煤炭产业组织优化法律制度的基本原则及路径

摘要：我国煤炭产业组织优化法律制度应贯彻平衡协调原则、维护公平竞争原则、合理优化原则和责权利效相结合原则，目的是发挥煤炭产业组织优化法律制度的保障功能，增强煤炭产业国际竞争力，保障国家能源战略目标实现，促进煤炭产业持续健康稳定发展，促进我国国民经济的健康发展。

关键词：煤炭产业 组织优化 法律制度

一、我国煤炭产业组织优化法律的现实基础

（一）体制因素

我国《煤炭法》规定了煤炭工业的管理体制，属于煤炭产业组织优化法律制度的基础性法律。目前国家发展改革委负责煤炭产业政策的制定职能。国家能源局煤炭司负责煤炭产业发展规划、煤炭企业集团建设、煤炭产业发展布局等具体职责，为煤炭产业组织优化法律制度的实施奠定了行政执法体制基础。国家煤矿安监局负责煤炭安全生产监管、煤矿整顿、行业指导等具体安全执法工作，享有调查、取证、评估、审查、裁决等各项职权。我国先后实施了《矿山安全法》、《煤炭法》、《矿产资源法》、《节约能源法》《安全生产法》等特别法律，国务院及相关部委先后颁布实施了煤炭产业组织优化相关法规、规章和规范性指导文件，初步奠定了相对良好的法制基础。

（二）经济因素

社会经济发展水平及状况是煤炭产业组织优化法律制度设计及实施的重要经济基础。程序性规范与实体性规范的制定与实施，均与国民经济发展水平和经济产业政策目标密切相关。国民经济发展水平也是煤炭产业组织优化法律制度的重要基础性因素。煤炭产业组织优化法律制度的制定与运行，不能脱离国民经济发展水平与客观需要。我国出台《国务院关于促进企业兼并重组的意见》（国发〔2010〕27号），要求通过促进企业兼并重组，深化体制机制改革，完善以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。煤炭产业组织优化法律制度以平衡协调理念为指导，处理好维护自由竞争秩序与发展规模经济、优化产业结构等煤炭产业经济发展目标的关系。

（三）竞争文化因素

竞争文化是指全社会政府机构、企业、行业协会、消费者等主体共同形成的维护公平自由竞争机制、尊重市场竞争规则的信仰、理论、感情、评价和态度。我国竞争文化的培育及发展水平，也制约着煤炭产业组织优化法律制度的制定和运行状况。我国煤炭产业组织优化法律制度建设应当更加注重竞争文化的宣传教育。政府机关、煤炭行业协会、煤炭企业等主体均应树立先进的竞争文化，尊重公平自由竞争理念，营造煤炭产业市场内的统一、公平、自由竞争环境，促进煤炭产业组织的优化发展。

（四）国际环境因素

我国煤炭产业组织优化法律制度程序性和实体性规范的设计及运行，也要考虑国际经济状况及国际竞争环境。经济全球化背景下，维护国家经济安全和提升国际竞争力亦是煤炭产业组织优化法律制度的重要原则。WTO透明度原则要求政府及其执法机构应公布所制定的法律、政策措施及修改、增补或废除情况，没有公布的法律政策措施不得实施，且还应履行相应通知义务。

二、煤炭产业组织优化法律制度基本原则的确立

（一）平衡协调原则

煤炭产业优化法律的制定实施，一方面必须注重发挥市场配置资源的基础性作用，另一方面也要加强国家宏观调控与管理，实现“国家之手”与“市场之手”的有机结合，以促进、引导或强制实现社会整体目标与个体利益目标的统一。把法律的原则性与灵活性有机结合，综合协调运用财政、税收、货币、金融等法律政策措施，运用监督、管理、奖惩、促进等手段，实施事前、事中和事后的全过程系统化调节。平衡协调原则要求，坚持经济效益与环境效益相协调；产业经济发展与地区经济社会发展相协调；坚持国内发展与国际合作相协调。既要发挥国家煤炭产业管理与调控部门的职能，又要重视培养煤炭企业的自我发展能力。

（二）维护公平竞争原则

该原则旨在通过国家公权力来纠正市场自发调节产生的弊端，通过法律保证煤炭产业市场竞争规律得以充分发挥作用，消除非法垄断等反竞争行为，并以法律形式落实与实现国家的竞争政策。我国《国务院办公厅关于深化电煤市场化改革的指导意见》（国办发〔2012〕57号）指出，依法加强和改善市场调控监管，创造公平公正的市场竞争环境。严肃查处乱涨价、乱收费以及串通涨价等违法行为。我国《反垄断法》同样适用于煤炭产业组织行为。反垄断法有利于维护煤炭行业市场公平自由竞争秩序，促进市场竞争机制发挥作用，促进技术创新和经济进步。

（三）合理优化原则

合理优化原则，是指煤炭产业组织优化法律制度的制定与实施，须从实体上和程序上保障和促进煤炭产业组织的合理化。优化原则要求对享有煤炭产业管理和执法主体的权限设置要适度，国家规制主体在行使权力时既要保障产业组织的健康有序竞争，又不能压制煤炭组织的自主性和创造性，须有效发挥煤炭行业协会等社会组织的自治权，尊重煤炭产业组织发展的一般规律。合理优化原则要求我国煤炭产业组织优化立法及执法活动，要平衡协调好规制垄断与发展规模经济的关系。国家执法机构规制煤炭产业内的垄断行为，须兼顾发展规模经济。

（四）责权利效相结合原则

我国煤炭产业组织优化法律制度的制定与实施，须做到各管理主体和市场主体的职责、权利、利益和效益相一致，不应当有脱节、错位、失衡现象存在。责权利效相统一原则要求，煤炭产业管理部门应严格遵循面向市场，发挥主观能动性，履行好调控与管理职能。煤炭产业市场的经营者，在享有经营权利和经营利益的同时，也要承担相应的法律责任和社会责任。另外，煤炭产业组织优化立法与执法工作也应重视效益目标的实现，贯彻综合开发、利用和保护相结合的原则，实现“生态效益、社会效益与经济效益”的有机统一。

三、我国煤炭产业组织优化法律制度的实施路径

（一）完善煤炭产业组织优化法律制度规范体系

既要完善煤炭产业组织优化法律制度的程序性法律规范，又要完善相关实体性法律规范。程序性规范方面，我国须规范政府管理部门的权力，煤炭产业规制部门制定、执行发布规范性法律文件，出台法律政策措施，应当符合法定的程序，以保障煤炭产业组织规制的法制化和科学化。特别是煤炭产业规制部门的执法程序和执法过程，应当贯彻正当程序原则和公开透明原则，能够接受司法机关的审查，确保执法行为的公正性。实体性规范方面，我国煤炭产业法律法规应当科学设置执法机构、行业协会和煤炭企业等法律主体的职责、权限、权利和义务。

（二）进一步推动煤炭企业建立现代企业制度

完善现代产权制度，进行人事制度，劳动用工和分配制度三项改革，自负盈亏，自我发展，自我约束的市场竞争主体。政府部门应促进煤炭产业市场的发育，建立维护公平自由竞争的秩序，创造全国统一、开放、有序、公平的煤炭市场环境。政府部门通过完善相关立法和执法规范各类经济主体的行为，限制不正当的经济行为，创造公平竞争和市场秩序。

（三）科学处理好发展规模经济与实施反垄断法规的关系

既维护有效竞争秩序，防止限制垄断对经济运行产生负面影响；又须按照国家产业政策目标，适度提高煤炭行业集中度，实现煤炭行业健康稳定持续发展。可见，促进煤炭产业科学发展，既要发挥规模经济效益，又要防止煤炭企业优势地位企业实施垄断行为，对垄断协议、滥用市场支配地位行为和实质性限制竞争的经营者集中行为进行必要规制，维护公平自由竞争秩序。

我国要依法保障政府部门发挥管理和调控职能。健全相关法律政策体系，引导煤炭产业相关市场发挥其基础性调节功能。发挥煤炭产业组织优化法律制度的保障功能，增强煤炭产业国际竞争力，保障国家能源战略目标实现，促进煤炭产业持续健康稳定发展，促进我国国民经济的健康发展。

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（吴长军，1972年生，山东微山人，北京物资学院劳动科学与法律学院教师，北京师范大学社会管理研究院博士后，中国商业法研究会常务理事、副秘书长，北京市经济法学会理事。研究方向：经济法、社会法、公共管理）