中国民间公益事业发展的财税政策：问题与建议

我国的民间公益事业经历了几个发展阶段后已进入了快速发展的轨道，来自民间的各种捐赠行为、公益活动以及公益组织的成长将公益事业推向了新的高潮。我国民间公益事业的发展与繁荣，离不开政府制定和实施的一系列支持政策。财税政策作为其中最重要的宏观经济政策，对鼓励我国民间公益捐赠行为和促进民间各类公益组织成长壮大发挥着举足轻重的作用。当前必须高度重视并充分运用好财税政策手段，为激励和支持我国民间公益事业的快速发展和全面进步，打下良好的政策基础。

一 、现行的财税优惠政策存在的问题

（一）尚未形成支持公益事业发展的财税政策体系

我国支持公益事业的财税优惠政策集中在公益捐赠以及公益组织两个层面，这符合国际上绝大多数国家的政策惯例。但是，由于我国的公益事业在新中国成立之后经历了长期的压制，真正恢复建设和兴起也仅有不到三十年的时间，因此，不但在国家宏观层面上没有构建出发展中国公益事业的蓝图，各类公益组织仍处于自我发展的初级阶段，而且在制度层面上至今也没有勾画出一整套合理、可行的中国公益事业发展的制度框架，从而在经济激励方面，也欠缺一个支持公益事业发展的财税政策体系。这一不足主要体现在：

首先，目前对于公益事业的财税政策只是散见于财政与税收政策之中，财税政策支持未形成一定规模，不仅对公益事业整体的支持缺乏力度，已有的财税政策安排也难以形成比较理想的效果。

其次，除对具有官办背景的公益组织的财政拨款以外，预算方面还未设立公益组织拨款和政府购买公益组织服务的支出科目，也就是说，我国没有建立起支持公益组织发展的公共预算制度，因此政策安排都是在体制外运行，影响了财政支出政策的稳定性；而对于彩票公益金是通过建立财政专户进行管理，缺乏部门预算的基础，致使政府资助公益组织的投入十分有限。

再次，对公益组织财政资金的使用效果缺乏必要的控制手段，不利于敦促和提升公益组织的工作效率；税收监管能力薄弱，相关规定缺乏监管部门的权责划分，操作性不强。当前的政策状况，不仅与发达国家存在较大的差距，更重要的是，它制约了民间公益组织前进的步伐，限制了民间公益力量的释放，无法适应新形势发展的要求。

（二）对民间公益捐赠的有效激励不足

将我国公益捐赠的税前扣除范围、扣除比例以及税收优惠方式等多种要素综合衡量，可以发现我国目前对公益捐赠的实际激励力度并不大。这可以通过以下几点进行解释：

一是对公益捐赠的所得税税前扣除的比例较低。我国对于企业的公益捐赠，允许其在年度利润12%以内的部分进行企业所得税的税前扣除标准， 已达到国际社会的平均水平。然而， 对于个人的公益捐赠，在缴纳个人所得税时，只允许扣除30%的应纳税所得额。而西方国家的这一比例一般都在50%以上，这方面我国与其他国家相比， 存在较大差距。

二是对于企业公益捐赠的税前扣除额超出部分，没有相应的结转规定，这相当于对企业捐赠的额度做了一个无形的限定，既影响了企业公益捐赠的热情，又无益于社会公益资源的集中。

三是缺乏对实物捐赠进行抵扣的优惠政策。西方国家对公益捐赠的各类形式都持积极的态度，除现金捐赠以外，股票、债券、不动产以及衣物捐赠都可享受一定的税收优惠政策。而在我国，实物捐赠仅在特殊时期（如非典、汶川地震）享受过阶段性的税收减免，并没有专门针对实物捐赠制定明确的税收优惠政策，在一定程度上削弱了企业和个人参与公益捐赠的积极性。

四是对现行的财税优惠政策的宣传力度不够，政策效果没有充分发挥。一些权威媒体 ①的调查发现，有过一半的调查对象对公益捐赠的相关减免税政策不甚了解，有少部分调查对象虽然知道有税收优惠政策，但并不清楚具体的政策情况。由此可知，社会公众对公益捐赠的财税优惠政策的知晓度很低，对政策缺乏了解，也就意味着相关政策的实施并未达到预期的效果。

（三）个别财税支持政策不利于维护公益组织之间的公平竞争

就现行的财税优惠政策而言，有一些政策的出台欠缺周密性，容易引发公益组织之间的不公平竞争。这体现在：

一是财政支持对象向具有官办背景的公益组织倾斜，对民间的公益组织扶持不到位，不利于公益组织之间的公平竞争。无论是否具有官方背景，公益组织在公益事业中发挥的作用并无实质差别，而现实中的财政支出过于偏向官办公益组织，政策有失公允，并不利于培育和壮大民间公益组织的实力。

二是公益捐赠税前扣除资格的认定不利于公益组织的公平竞争。除一般性的税收优惠政策外，国家还出台了《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》（财税[2008]160号）和《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的补充通知》（财税[2010]45号），对通过审核的公益性团体给予公益捐赠税前扣除资格。从这几年公布的名单来看，大多数是基金会享有了这一政策优惠，其他类型的公益组织以及一些活跃在基层的公益性团体少有受益，这必将造成公益组织募捐能力的分化。

三是没有对公益性组织和互益性组织、公益活动和商业活动、相关商业活动和非相关商业活动进行严格的划分，政策优惠对象的范围笼统，针对性不强。尤其是公益性组织和互益性组织的宗旨和使命是有本质区别的，税收优惠不强调不区分二类组织的差别，就体现不出对公益性组织的特殊优待；而公益活动和商业活动的区分，是维护公益组织公益性的重要内容，如果忽略这些，对公益组织的健康成长是十分不利的。

四是政府购买公益组织服务以非竞争方式为主，易引发不公平。在非竞争方式下，对承接者的选择不是以社会公开招投标的方式进行的。政府一般会倾向于选择声誉良好的公益组织，这一情况下并不会对公共服务的供给效率造成损失；但另一方面，政府与承接者之间是上下级关系，或是因购买服务而特意建立的公共组织，此时这种“依赖”关系将产生诸多弊端，亦会对其他公益组织带来不公平。

二、 促进我国民间公益事业发展的财税政策建议

公益事业的发展与繁荣需要最大化地动员潜藏在民间的社会力量。不可否认，与政府的行政手段、经济激励、法律制度相比，民间社会团体和公益组织积聚社会公益资源的能力是相当有限的，因此，单纯依靠民间组织的影响力不足以筹集到开展公益活动所需的开支，而中间形成的缺口最终会妨碍到民众享受到应有的社会福利。为避免上述不足，充分动员和募集社会所需的公益资源，理应由政府出面制定相应的政策，对社会的公益行动给予必要的经济激励。

（一）建立起支持公益组织发展的公共预算制度

为保证财政支出政策的规范性和稳定性，须在明确财政支持公益事业职责范围的基础上，尽快建立起公益组织发展的公共预算制度。在公共预算的科目上，增加对公益组织的财政拨款和购买公益组织服务的支出科目；并要加强资金来源的控制，尝试将彩票公益金等其他收入一同纳入预算，进行统一的安排与管理。

（二）优化支持公益事业发展的财政支出

财政支出方面，要在原有支持力度的基础上，适度增加财政投入的数额，继续有效地发挥政策资金对公益事业的引导与激励作用。在财政拨款方向上，进行一定的调整：由官办公益组织逐渐向民间公益组织、基层公益组织侧重；并对一些与民生问题联系密切又比较薄弱的领域，在财力上给予适当的关照和倾斜。同时，综合运用多种财政支出方式，加强对公益组织能力、人才建设的培养；注重财政资金的使用效率，将财政支出与绩效考核相结合。针对政府购买公益组织服务过程中出现的问题，政府应尽快完善购买服务的标准、流程及相应的评估机制，推动竞争性购买方式的运用，明确各方责任，以保证公共资源的合法有效利用。

（三）加大公益捐赠的税收激励力度

现阶段，需整体提高公益捐赠的税收优惠比例、扩大税收优惠的范围，以促进企业、个人以及社会各界参与捐赠，扩大公益组织的资金来源。具体政策可以从下述方面着手：科学调整税前扣除，适当提高公益捐赠的所得税税前扣除的比例，使捐赠企业和个人享受到更多优惠；应制定企业捐赠的超额部分可以结转的政策，以增加对公益捐赠企业的激励力度；扩大享受税收优惠的公益捐赠形式的范围，考虑制定实物捐赠的价值评估标准及税收优惠政策，完善公益捐赠的税收优惠体系。

（四）完善公益组织的税收优惠政策及税收监管

对于公益组织免税资格的认定，可以借鉴西方国家经验，根据组织宗旨或开展活动的性质作为主要的考虑因素，来决定是否达到免税的条件，这更具有可操作性，也更富有现实意义。同时，各类公益组织在组织特点、运作方式、募集资金的方式等方面也多有不同，应针对组织及活动的不同性质制定差异化的优惠政策，使公益性组织、公益性活动比互益性组织、商业化活动享受到更高的税收优待。与此同时，税收监管对防范和遏制公益组织不法行为，提高组织透明度，维护公益行业的秩序及公益捐赠的热情，有不可低估的作用。因此，不但要对享受政策优惠的公益组织实施财务信息的全面监管，还要对免税资格进行定期和不定期的考核，并配合多种监管方式，采取多种监管手段，实现常态化监管。

（五）适当时机开征遗产税以促进公益捐赠事业

遗产税是对去世时遗有财产者的全部财产向遗产继承人和受赠人进行征税的税种。西方国家的经验表明：遗产税在调节贫富差距、提倡劳动所得、补充所得税收入不足等方面，发挥了重要的作用。开征遗产税对我国而言，一方面，可以有效缓解贫富差距悬殊的现实，对于限制财富过于集中、体现社会公平具有重要的意义；另一方面，遗产税会提高社会公众参与公益事业的热情，尤其是可以大大鼓励富有阶层的公益捐赠行为，促使他们在生前为社会多做贡献， 同时也有助于其实现人生的自我价值。当前， 随着国家三部委《关于深化收入分配制度改革的若干意见》得到批转， 标志着政府加强收入分配调节的意图与决心。然而，遗产税的开征需要具备一定的条件，除一些硬件条件以外， 还要特别注重对公众思想意识的积极培养与社会价值观的正确引导， 只有这样， 才能真正建立起符合最广大人民群众利益的和谐社会。

注释：

①《公益时报》曾于2009年对全国31个省（市、自治区）进行过专项调查；《中国青年报》曾于2010年6月对全国范围内的著名的捐赠企业进行过抽样调查。

参考文献：

[1]中华人民共和国税收法典（应用版）[M].法律出版社，2011年1月第二版

[2] 王浦劬，[美]莱斯特·M·萨拉蒙等. 政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析[M].北京大学出版社，2010年3月第一版

[3] 黄春蕾.我国慈善组织绩效及公共政策研究[M].经济科学出版社，2011年10月第一版

[4] 上海市浦东新区人民政府.《关于促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见》（浦府[2005]202号），2005年9月12日

[5] 财政部、国家税务总局.《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》（财税[2009]122号），2009年11月11日

（李静毅，财政部财政科学研究所）