美国利益集团促进农村教育发展的策略研究

法国著名政治思想家托克维尔在《论美国的民主》中揭示：美国民主化的典型特征在于数量庞大、多元化利益集团在美国社会生活各个领域中扮演着无可替代的角色，对民主社会的发展起到了十分重要的作用。多元化的社会环境使得人们的经济地位、政治信仰、文化背景、价值观念等产生巨大的差异，多元化的利益诉求促成了不同阶层、不同专业领域林林总总的利益集团。文化背景迥异的利益集团，为了达成各自的利益目标相互冲突、相互博弈。但是，社会发展的对立统一，使得异质组织之间在相互碰撞和依存下有可能达成共识，共同促进社会问题的解决。随着近些年美国农村学区规模的不断扩大，农村教育问题不仅影响农村社区的工商业发展、劳动力智力支撑，而且也成为国家追求教育公平和卓越的重要阻碍。农村学校与社区信托基金会、利奥诺·安尼伯格基金会、美国全国教育协会（NEA）、为美国而教（TFA）等利益集团积极指引、影响和协调，在农村教育问题研究、教育立法、经费投入、师资培训等方面发挥了不可替代的作用。在此，笔者尝试以新的视角审视美国利益集团促进农村教育发展的策略，以期对我国农村教育发展问题解决有所借鉴。

一、 美国农村教育发展现状概述

据美国农村学校与社区信托基金会（Rural School and Community Trust）系列调查报告《为何农村事关重大2011～2012》（Why Rural Matters，2011～2012）调查数据显示：目前，美国960万学生进入农村学区，占公立学校学生数的20%以上。另外180万学生进入那些没有被划归农村的农村学校学习。合计共有140万学生进入农村学校或进入农村学区，占公立学校学生总数的23%以上。而且，美国农村教育的规模和范围还在扩大。从1999～2000年度到2008～2009年度，农村学区招生数增加了170万以上，增长比例超过22%。全国公立学校招生增长数的70%来自于农村学区。在那些进入农村学区的学生中，有五分之二居住在贫困地区，四分之一是有色人种学生，八分之一在过去一年里居无定所。这些招生数的增加尤其在南部和西南部大多数的农村各州尤为显著。农村学生增加最多的前五个州——德克萨斯州、乔治亚州、北卡罗来纳州、田纳西州和亚利桑那州，招生增加人数总量超过了110万，占各州农村招生增量的半数以上[1]。农村公立学校规模的迅速发展，使得原有的问题和矛盾更加突出。这些变化使得政策制定者及社会各界越来越难忽视他们所服务的农村学校和学生所带来的挑战和全国性的教育成就目标所带来的挑战。

二、 美国农村教育中存在的问题及利益集团的对策

1.学生辍学现象普遍存在

（1）问题

据农村教育问题的多项研究，农村学生辍学现象已经在美国各州非常普遍，而且愈演愈烈。辍学的学生群体主要有：低收入学生、在经济发展不景气社区内极度隔离学校的学生、无家可归学生、英语学习者、少数民族男性、进入贫困学校的学生、学业成绩落后者等。这其中，经济条件差和地域隔离成为了最为突出的原因。研究者普遍认为，辍学问题首先影响了国家的整体竞争力；另外，辍学者对自身未来经济收入和对国家税收造成影响；辍学增加了健康开支；辍学助长了犯罪率的上升，提高了犯罪审判成本；辍学造成对于政府福利和资助的过分依赖；辍学降低了参与民主投票或公民活动的能力和机会。由此看来，辍学不仅仅是学生本人一种意愿的表达，对个人终身发展带来不利影响，而且从长远看，更进一步影响了国家经济发展、民主政治的稳定、社会公共秩序安定。因此，辍学问题逐渐引起了社会各界的广泛关注。

（2）对策

①创建合作型社区教育环境，帮助学生学业成功

“面向未来之职业”（Jobs for the Future）是一个遍布43个州200多个社区的全国性非营利组织，它致力于评鉴、促进、提升教育与劳动策略，为努力促进美国进步的年轻人和成年人提供拓展机会。该组织呼吁各州决策者刻不容缓地关注农村学生辍学危机并积极采取行动。首先，该组织倡导与社区建立合作关系，充分利用社区资源，为学生提供以社区为基础的学习机会，帮助学生依据自身的兴趣和专业，制定切实可行的学习计划。帮助学生增加社区服务的机会，促进与社区需要相匹配的、相衔接的专业发展。学生的利益和选择有机结合、课程学习和真实世界应用的整合，使学生用不同的方式展现他们的能力。其次，积极/6ik3q96DLaNlCWshX0yvQ==地干预和支持创建合作、学习型的校园气氛，大大降低了寻衅滋事等违纪学生的比例。另外，该组织参与学校课程改革，为学生设计双重大学课程学习、双重的中学课程学分的策略，以帮助那些辍学学生赶上并顺利完成中学学业。在该组织的努力推动下，各州教育决策者认识到：辍学问题本质上是一种缺乏给予每位学生优质教育和为他们提供合格教育的公平信念。除非在每个社区、每所学校积极认识并应对这个问题，否则美国公共教育体制仍然可能对大多数弱势孩子继续造成伤害[2]。

②为优秀学生提供奖学金，减轻经济负担

农村教育发展的最大障碍——贫困，是导致其他一切教育问题的源头。向学生提供资助，帮助低收入家庭学生走出困境是美国众多基金组织解决农村教育问题的重要策略。利奥诺·安尼伯格奖学金项目（Leonore Annenberg Scholarship）是由宾夕法尼亚州立大学的公共政策中心主持，利奥诺·安尼伯格基金组织资助。该基金组织协同教育合作组织一道鉴别具有非凡智力、毅力和主动性的中学生，即那些能够克服挑战性的环境，展现特殊个性和学术成就者。有幸获得奖学金者将获得四年他们在美国任何一所获得认可学院或大学开支的全额资助。奖学金基金项目使获得者不必担心经济或家庭开支问题，专注于他们的学习，充分利用学术机会，为他们未来进入理想高校提供了自由选择的空间。奖学金项目的另一特色在于它的灵活性与个性化支持体系的紧密联系：每位奖学金获得者在项目选择、申报、为大学作准备的各个环节都配有知识渊博、有强烈责任感的学者指导。该基金项目每年都要派出五位学者，他们与学生在整个大学生涯始终保持着密切联系，随时提供指导和所需的反馈，真诚地关注个人的成长。被访的许多农村奖学金获得者认识到这些机会将改变他们的人生选择，帮助他们重新对未来树立自信。这一举措，的确使一部分优秀的农村学生卸下了经济包袱，把他们从辍学的困境中解脱出来[3]。

2.教师工资缺乏吸引力，造成教师数量不足、质量不高、流动频繁

（1）问题

农村学区地域偏僻、专业隔离、教学条件差等因素，使农村学区在教师市场竞争中完全处于劣势。但是低工资却是影响农村学区对教师尤其是优秀教师吸引力的最为重要原因。据美国教育数据中心统计，2007～2008年度，公立中小学全职教师年平均工资（底薪）：城市教师为51，200美元，农村教师为44，000美元，所有教师平均工资为49，600[4]。另据农村信托基金调查研究报告数据显示：到2011年，全美国范围内，农村学区教师年平均工资支出是56，159美元。由此可见，农村教师年平均工资自2007年至2011年上涨12，159美元，但是除去通货膨胀影响，农村教师工资仍旧处于尴尬境地。而且，农村教师工资随着地域的差异、各州经济发展水平以及农村学区的规模差异，也存在着巨大的落差，这就造成了农村教师尤其是高质量教师分布的不均衡。

《不让一个孩子掉队法案》（NCLB）要求到2005～2006学年末，每一所公立学校的教师都必须“非常合格”，即持有教师资格证书或经州教育部门认可。教师必须在其所教学科上证明自己的教学能力，并具有硕士学位的要求。这些对于农村学校难以满足。地方教育当局出于自我保护，认为保留低水平教师和雇佣没有经验的教师，可以降低成本，因此，农村教师的学历层次普遍偏低，教师队伍的质量进一步降低。高需求的科目或专业领域教师：双语教师、数学教师、科学教师、特殊教育教师更为稀缺。于是多学科教师成为一种普遍的现象，他们为多学科和多年级服务，并承担课外职责，身心疲惫，职业怠倦感日益加强，造成了教师队伍流失严重、频繁更替。从美国全国范围内看，教师流动率为15%，农村地区教师流动率有时高达30%～40%[5]。使农村学生难以获得稳定、高质量的教育服务，难以建立稳定的师生合作关系，对于教师充分了解学生的生活环境、知识社会背景带来了严重的负面影响，进而困扰着美国农村教育的发展。

（2）对策

①加强组织领导，为学校补充优质人力资源

“为美国而教”（Teach for America，TFA）是近年来在美国一个颇有影响的非营利性组织。其宗旨在于通过招募优秀人才执教、为领导活动投资、快速提高影响力等策略使生活在贫困中的孩子获得优质教育。自1990年以来，已经有近33，000名各州教育领导加入到该组织，遍布43个州的300多万组织成员在城乡社区建立了高绩效的学校，通过了一些具有突破性的教育立法[6]。另据美国媒体报道，2009年全美共有3.5万名不同专业的大学毕业生申请TFA的400名教师岗位，申请人数较往年上升40%。其中哈佛、普林斯顿等常青藤名校的学生占到申请人数的11%，竞争异常激烈。该组织的创办人温迪致力于为美国欠发达地区培训、输送教师。该机构规定，只有全美顶尖大学的优秀毕业生且具有两年以上志愿服务经历才有资格申请该机构的职位。幸运者经过5个星期的暑期培训后，再被派到全美各地的薄弱社区学校执教两年。近二十年来，TFA项目已经向美国条件艰苦的26个学区派出了两万多名教师，成为支持美国公立教育发展的重要力量。

②开展个性化的社区培训，满足教师专业发展需求

教师教育机制是否健全直接关系到农村教师教育质量。据美国学者Barker和Beckner对美国教师教育项目和机构的调查，在众多的教师教育项目中，关注农村教师教育的不足2%，只有28%的机构有关于农村教育的课程安排，只有3%的机构拥有涉及农村教学的科目[7]。农村学校与社区信托基金组织强烈支持为农村学校量身定做的社区教育，为农村教育者提供延展的、专业的发展活动。其特点在与：根植于特定地域的历史、环境、经济发展和文化；社区即学习的内容；侧重于重要的社区问题的解决；社区成员在教学过程中建立起密切的合作伙伴关系；学习成果针对社区特色，满足社区发展需要。这些非传统的、常规的活动给所有教师提供了参与社交活动以及同行合作的机会。他们可以抛开家庭和地方学区的限制，与其他有相关工作和责任的专业人员进行有意义的对话。专业组织期刊、新闻简报、研讨会，以及州、地区或全国性的各级会议，也为教师的专业发展提供了巨大的帮助。比起其他的在职教育，教师们更加积极。组织成员间的共同合作、自愿参与、愉快交流等特点，激发了教师们共同参与管理的特权感觉，获得了一种认同感和满足感。该组织认为，利用当地环境并不意味着偏离国家、州或者普遍意义上的教育目标。事实上，社区教育通过促进对具体内容的深度思考、作为研究者与学者的持续性学术工作、满足或者超越州或当地绩效标准，恰恰能够和联邦NCBL高质量的要求并行不悖。

3.教育投资严重不足，学校生存陷入困境

（1）问题

美国对全国公立义务教育不分城市和农村，实行一体化的财政管理体制，拨款补助方式呈现出多样性，但基本形式有两种：一种是专项拨款，一种是基本资助拨款，即公式拨款。采用公式拨款旨在考虑学区在教育需求和教育财政能力方面的差异，主要用于维系学区与学校的基本运转，体现公平性。但公式拨款作为主要的拨款方式，常常忽略了非常小的农村学区。因为公式拨款是在学生人头数的基础上分配的，这种拨款方式表面上看起来很公平，但农村学校本身学生少，还要维持昂贵的交通和设施维护开销，在扣除这些之后就没有多少钱用于工资、材料和仪器了[8]。学生数量低也导致各州在根据评估计划对学校表现作判断时出现统计数字比例失真现象，最终影响到财政拨款和捐助。1980～1993年间的学校合并运动虽然对此有所改善，但终因并校不增资，农村社区环境并无根本改善，反而徒增交通负担，浪费学生时间[1]。孤立的农村社区获得公共和私人资金的途径要少于城市社区。农村社区人口居住分散，致使学校规模往往偏小，这成为制约农村社区教育健康有效运行的重要因素。在一些农村社区，学校往往是社区居民举行聚会和其他集体活动的地方，多年来，学校已经成为当地文化的一部分。农村学校经常需要承担超越教育孩子义务之外的其他诸如社交、娱乐和文化等多方面的功能，这些都增加了学区的运行成本，小规模学校正常运行更加举步维艰。

（2）对策

①积极影响政府决策，改善农村学区基础设施建设

在美国的很多州，教育资金都是来自于当地所收缴的财产税。各学区都强调，教育税金的多少应由地方决定，这种地方自主发展的财政制度，维持着地区间巨大的不平等，并进一步导致不同地区之间教育机会与教育结果的不平等[9]。在2000年前，美国800多农村县区和4400多个遍布全国42个州的国家林区学校，教育经费主要来自木材销售收入，而木材销售市场萎缩、销售收入锐减，直接威胁到了林区学校的生存。2000年，美国全国教育协会（NEA）向议会发起并最终获得通过《保障农村学校及社区自治计划》项目，该项目确保林区内学校获得稳定的资金流，恢复了农村学校学生重要的教育服务，摆脱了众多孤立的农村学校面临关闭的困境。该项目至2008年已经期满。2008年9月，美国最大的教育组织——NEA致信国会议员，强烈主张对于该计划重新授权，它对于林区学校的生存具有基础性的意义，并指出未能获得重新授权和投资将导致全国农村学校经费投入的大幅度缩减，严重影响农村学校的进一步发展。在NEA的努力倡导下，2008年10月，《保障农村学校及社区自治法案》作为公法中的一部分得到重新授权。新的法案使学校每年可增加10万美元专项拨款，用于学校的基础设施建设[10]。

②利用权威研究成果，为决策者敲响警钟

美国利益集团能够对政府决策产生强有力的制约作用，不仅在于他们选择有效的组织策略，更为重要的是他们拥有强大的专业研究团队，能够对相关问题进行全面、详尽的调研，进行客观评价，并提出行之有效的政策建议，从而为决策者敲响警钟，推动问题解决的进程。本文所提及的美国农村学校与社区信托基金会，是美国最有影响力的农村教育组织。自成立以来，它一直致力于美国贫困地区的教育问题研究。自2000年起，该组织开始对全国50个州的农村教育情况进行研究评估，并在2001～2011年，每两年发布一次主题为“为何农村事关重要”的评估报告。该系列报告依据严谨的研究指标、程序对各州教育情况进行对比。每一组评估报告不是前一次数据的简单更新，而是对前一组报告统计数据和测量方法的审慎修改。报告提供信息和数据分析，揭示了农村公立学校及学区的优先政策需求，描述农村教育环境的复杂性，使政策制定者能够更好地理解面临的挑战并能作出及时政策调整。这些利益集团依据详实、权威、多样的统计数据对农村问题进行深度分析研究，防止了教育领导者笼统地将农村发展落后归咎于客观困难的推卸责任的企图，突出了在交叉的客观环境下取得较好教育成绩的努力，真正有利于表扬先进，督促较差的州尽快采取行动，促进整个美国农村教育的发展和提高[11]。

三、 结语

美国典型的分权化政治体制加上缺乏强有力的联邦控制，导致在国家层面上管理的“真空地带”。[9]这一地带为各种集团的存在和发展提供了广阔的空间。研究者普遍认为，在各种社会力量的激烈博弈中，由于集团谋取的只是自身局部利益，具有很大的狭隘性，往往使得他们不愿为整个社会的利益作出必要的牺牲，集团利益之间、集团利益和公共利益之间的矛盾无法从根本上避免。因此，利益集团对社会问题考量中存在着消极的一面，有时甚至在某种程度上阻碍了社会的发展。美国自20世纪80年代起，此起彼伏的教育改革提升了联邦和州在教育政策上的地位，而与此形成对照的是，以各种利益集团为代表的社会力量在教育改革中也表现出了越来越强大的影响力。尽管在各种力量的激烈博弈中，对待利益追求的手段也利弊共存，但在客观上，促进了社会各界对待教育问题的积极面对，主动寻求应对策略，使得集团自身利益和国家追求教育公平与优异的目标形成了一定的契合。

中国农村教育尽管因政治、经济、文化、历史背景等方面不同而与美国存在着巨大差异，但是不可避免地出现了很多共同的问题：师资队伍数量与质量不能满足现阶段教育改革的要求、学生辍学、农村小规模学校面临生存危机等。尽管我国政府在应对农村教育问题中已经做出了很大努力，取得了实质性的进展。但是，长期以来城乡二元结构对农村教育带来的深刻影响，在短时期内无法得到消除，教育均衡发展任重而道远。随着市场经济的发展，社会力量参与教育决策过程也成为现今中国教育发展中一个突出的现象，这也可以看作社会民主制度的一部分。尽管利益集团在其发展过程中存在着诸多问题，集团与集团之间、集团与社会公共利益之间尚存在着诸多不和谐，但是，美国利益集团充分利用资金、社会影响力、专业研究成果等策略，使得农村教育问题在一定程度、一定阶段得到有效解决，可以为我国解决农村教育问题提供宝贵的借鉴。

参考文献

[1] Why Rural Matters 2011-12 [EB/OL].http：//files.ruraledu.org/wrm2011-12/WRM2011-12-narrative.pdf，2012-3-26.

[2] Rural Trust's Williams Joins Work on Dropout Prevention and Recovery [EB/OL]. http：//www.ruraledu.org/articles.php？id=2843， 2012-3-24.

[3] Rural Leonore Annenberg Scholars Appreciate Opportunity[EB/OL]. http：//www.ruraledu.org/articles.php？id=2842， 2012-3-24.

[4] “Public School Teacher and BIE School Teacher Data Files，”[EB/OL].http：//nces.ed.gov/surveys/ruraled/tables/c.1.b.-1.asp，2012-3-24.

[5] 李娟，秦玉友.美国农村教育师资队伍建设探析.教育发展研究，2009（15-16）.

[6] Our Organization [EB/OL] http：//www.teachforamerica.org/our-organization，2012-3-26.

[7] 金睿.美国农村教师队伍建设科学化路径及其启示.基础教育研究，2011（5）.

[8] 转型期后美国农村教育现状及对我国的启示[EB/OL].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_589743070100ch7x.html，2012-03-20.

[9] 戴维·T·康利.谁在管理我们的学校—变化中的角色和责任.侯定凯，译.上海：华东师范大学出版社，2005.

[10] Letter to the Senate Urging Support for the Tax Extenders Bill[EB/OL]. http：//www.nea.org/home/20840.htm，2012-3-24.

[11] 廖英丽.不愿为？不能为？——美国农村学校与社区基金会的评估策略研究.上海教育科研 2008（4）.