塞浦路斯与危机治理

罗马大帝凯撒曾被一名预言家告诫，在3月15日要小心。今年3月15日，塞浦路斯的银行关门停业，让政客们有时间决定如何筹集58亿欧元，以使塞浦路斯有资格获得来自欧元区其他国家和国际货币基金组织（IMF）10亿欧元的救助资金。塞浦路斯提出的方案是向存款者征税，这让人突然意识到欧洲人终于决定让投资者和储户“自救”，而不是使用公共资金解救其他人。

塞浦路斯危机震动了全球金融市场，因为它揭穿了最糟糕时候已过去的假象。

塞浦路斯的银行于3月28日重新开门营业，不过新的资本管制限制了存款者可以取出的现金额度。超过10万欧元的大储户将损失多达40%的存款。当然，塞浦路斯的银行存款中，很大一部分属于俄罗斯人，他们遭受的损失可能高达40亿-60亿欧元。对特定的投资者而言，这是把钱放在风险较高的离岸金融中心的代价。而塞浦路斯作为离岸金融中心所要付出的代价是，国内生产总值很可能在未来几年下降超过20%。

塞浦路斯的结局已在意料之中。如果欧洲各国政府由于危机而背上沉重债务负担，它们一定会向离岸金融中心“征税”，富裕的欧洲人已经在那里避税了很多年。如果欧元区银行联盟要具备公信力，就必须开始管制银行中心，它们以税收和监管套利赚钱。此外，不论是对塞浦路斯还是冰岛，银行资产达到GDP的7倍至8倍已不再被认为是可行的。

这些问题的核心在于治理。金融危机最主要的根源是治理失灵。

3月中旬，以《历史的终结》闻名的哲学家和政治学家弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）就“什么是治理”发表了一篇重要的博客评论。这是他承诺出版的政治治理系列丛书中备受期待的部分，这一系列始于2011年出版的《政治秩序的起源》。在这本书中，他考察了现代政治秩序的三大组成部分——强大的国家、法治和国家对公民负责。由于2011年一书的讲述结束于法国大革命前，大多数读者很好奇他会如何处理中国崛起的问题，因为中国的政治制度与西方截然不同。

福山对治理的新定义是“政府制定规则、执行规则并提供服务的能力，无论该政府是否民主化”。值得注意的是，福山已决定删去任何关于民主自动与好治理相关的建议，并认为“一个专制政权也可以有良好的治理，正如一个民主国家也会管理不当一样”。

据此，他使用四种方法评估治理质量：程序性衡量、投入衡量、输出衡量和行政自主性衡量。用简单的语言来说，对治理的衡量应根据如何治理（程序）、治理效率（需要多少税收或资源）、有效性（结果而不是目标）和官僚机构是否独立于政治（自治问题）。

通过对治理进行不同维度的剖析，福山为我们阐明了自由裁量权与规定过度、高执行力与低执行力之间权衡问题的方法。对这一方法的批评者认为，拥有过多自由裁量权的强国难以持久。另一方面，规定过多而没有自由裁量权的弱国同样不可持续。

福山正确地指出，官僚机构的利益可能与人民的利益有所不同。官僚机构本应成为人民的代理人（委托人），但许多官僚机构为自身利益而不是公众利益服务，在一定程度上，公务员可能既不“公”，也不“务”。

认为国家是确定性的简化观点和自由市场自发秩序的观点，都忽略了根本的一点：庞大的官僚机构也有自发性秩序。在政府具有多层结构的中国、印度和美国，任何一个有在大型复杂官僚机构工作经验的人，都体会到实施中央的政策并不容易。州政府或省政府有自己的想法，其优先次序和中央不同。

事实上，在21世纪，许多城市已成为国家更为有效的治理工具，成效显著的市长成为国家领导人并不奇怪，因为他们展现出了贴近民众的施政能力。

关于治理的一个更有趣的问题是，为什么集体行动陷阱如此普遍？换句话说，无效和无力的官僚机构或政治制度无法克服其系统中的僵局是可以理解的，但为什么我们普遍看到非常高效和有能力的官僚机构陷入僵局？

在欧元危机的解决、多哈世贸谈判和德班全球气候变化会议中，这样的僵局显而易见。在4月的第一周，新经济思维研究所、国际治理创新中心和香港经纶国际经济研究院在香港举办会议，探讨创造性和创新性思维如何能为全球治理解决方案的思考开辟新的途径。作为全球经济界受人尊敬的一员，香港应该让世界听到它的声音。

作者为中国银监会首席咨询顾问和国际咨询委员会委员、香港经纶国际经济研究院院长、香港证监会前主席