试论我国服务行政模式的选择

【摘要】当前我国正处于经济发展方式转型的关键时期，为适应信息化时代的新形势，政府创新服务行政模式成为政府应对社会快速发展的必然选择。政府在实践和推进行政改革的基础之上，最终形成新兴的“互联行政、服务整合”的服务行政模式。

【关键词】信息化 服务行政 模式选择

新世纪以来，我国社会经济发展进入到“快速转型期”，在工业化和城镇化发展尚未成熟时就步入信息化社会的轨道。不仅引起社会的急剧变革，也对传统的服务行政模式提出挑战。

服务行政理念的转变

信息技术的迅猛发展不仅改变了人们的生产生活方式，也对政府服务行政模式产生了深刻影响。为应对网络时代的急剧变化，各国政府适时引入变革思想，服务行政模式改革也得到普遍关注和深入实施。以代议制为特征的行政模式、威尔逊和古德诺的政治行政二分论、马克思·韦伯的科层制度为理论支撑的传统政府行政模式受到社会发展现实的挑战。面对21世纪以来出现的社会问题，传统行政模式下的政府难以提供有效的公共服务，政府行政的理念和模式不断受到怀疑。于是，各国政府需要积极转变行政理念和行政模式，促使政府从善政转向善治。行政是以维持社会秩序为目标，以公共事务为服务对象的综合性的政府行为。善治是政府的良好行政，是行政所追求和期望达到的目标。善治的行政模式强调政府、市场、公众三者的合作和互动，强调行政对象的参与以及行政方式的多样化。寻求形成一个通过带动和协调各种社会资源和力量达到善治的社会行政体制，摈弃统治和管控，强调合作和服务。

善治是追求社会利益或者说是公共利益最优化的管理过程，其本质特征是政府与公众对公共社会事务的合作管理，是政府和市场经济下的一种新型社会关系，是二者的最优状态。1992年，联合国亚太经合组织总结出善治的八个基本特征是：参与行政、依法行政、透明行政、响应行政、共识行政、公平公开行政、效能与效率行政和尽职行政。

服务行政职能的转变

在网络化时代，公共管理越来越多地关注信息技术可用于支持政府职能转型，实现为社会提供更具效率和效益的公共服务。在此背景下，政府职能需要迎合善治的行政理念，职能定位从过去的统治到管控再发展到现代的服务，体现了行政理念的不断进步和发展。

利用信息技术为政府履行经济调节职能提供技术支持，创新政府经济调节方式，提高政府行政能力。首先，通过信息技术建立基础信息数据库，并在行政主体间建立畅通的信息沟通渠道和响应机制。其次，利用信息平台充分挖掘社会信息，并利用市场机制实现信息共享，及时、快速、准确发布与各个主体相关的信息并反馈信息。再次，建立互动参与式的调节方式，实现社会、政府、企业、家庭之间的相互沟通，清除部门与群体间的沟通障碍。最后，政府利用拥有的信息适时依据社会形势，及时处理社会发展中的突发问题，提高政府的行政效率和能力。

利用信息化监管网络系统，呈现全民监督和参与的格局，进一步完善监督体系，提高政府监督能力和水平。一是社会运行的全面监管。在信息化时代，政府的监督是以反映社会实际运行的动态信息为重点监管对象，依托信息技术建立多元化的监管系统，保证政府监管的可靠和规范，维护社会运行秩序。二是新规范和机制的有效确立。信息技术的发展和信息时代的来临造就了社会信息的快速传递，影响社会监管的规范及内容的建设，吸引多元主体的积极参与。因而，信息技术的发展帮助引导和建立新的社会规范，形成新的监督机制和信用机制。

规范行政服务流程，建立协调服务模式，推进政府依法行政、创新服务渠道、建造信息服务平台，提升政府服务行政水平和行政执法能力，完善政府服务行政职能。一是服务规范化发展。服务行政改革推动了服务行政的规范建设过程，精简政务行政环节，缩减政府规模、提高政府服务行政规范化水平。二是依法行政，协调服务。服务行政改革促进了依法行政，为政府服务行政建立法律保障，从法律角度来建立和规范推进各项服务项目，并将具体的行政业务落实到信息化服务平台，采用协同服务的模式，提高政府服务行政执法能力，提升和完善服务行政水平和职能。三是服务系统建设。行政改革提供信息化和智能化的面向社会ugy7eJgmgo+NwRpGzW77ylw7+qc7p7cDeRdErBhGu9s=公共服务的信息化基础架构，建设“一站式”的服务系统。

政府服务行政模式的变革和实现路径

在信息化时代，政府利用信息技术实现政府服务行政职能的转变，改善政府服务行政的工作效率、执行能力和社会服务能力，积极进行行政管理的深化改革。政府在实践和推进行政改革的基础之上，最终形成新的服务行政模式，为建设“整体政府”、“开放政府”并达成善治提供实现路径。

“互联行政”、“服务整合”服务行政模式的提出。联合国于2008年发布全球电子政务调查报告，提出了“互联行政”的概念，指出互联行政是电子政务发展的历史趋势，其目的在于增进政府行政机构之间的合作，促使公民与政府之间的交流和合作，使政府服务行政效果更加有效率。欧盟委员会在其发布的欧洲电子政务成熟度的报告里指出集成阶段是电子政务发展的高级阶段，处于该阶段的社会，其社会公众可以通过信息技术平台获得所需要的各项政府行政信息，在线办理各种政府行政事务，并可以及时得到政府服务行政平台及时快速的在线支持。

通过2008年联合国和欧盟的两份报告对未来电子政务的发展趋势分析，我们得出如下结论：“互联行政”、“服务整合”将成为信息化时代政府服务行政的新模式。

互联行政模式实现了政府信息互通、网络互联、业务互动、为公司、组织和社会公众提供优良的多元化和及时性公共服务，推动多元行政主体互动的服务行政模式；目的是整合政府服务节点和拥有的服务资源，突破传统政府行政部门服务和权利界限和功能切割，实现跨地域、跨部门的政府服务行政业务协同，建立“无缝隙政府”、“整体政府”。

服务整合模式构建了新的政府服务行政机制，实现了政府服务行政在服务形式、服务职能、服务通道以及服务内容上的全面整合。信息化时代服务行政平台建设的要求是：提供一站式快捷服务；提供线上线下交互式服务；以社会需求为导向的主动式公共服务；提供超越技术约束的无障碍公共服务。

在实现路径选择上：一是要运用信息化技术为服务行政提供技术架构和技术支持，提供面向云计算的复合信息资源平台。二是在信息化技术的支持下，开展政府信息资源，行政业务流程、社会组织及其资源、公共管理系统等方面的有机整合。三是在全面整合的基础之上形成互联行政服务整合的政府服务行政新模式。四是在创新服务行政模式保证政府信息化进入信息化社会事务处理的发展阶段，为最终实现整体政府和服务型政府提供可能。

实现新型服务行政模式的政策建议

信息化行政环境的营造。新型服务行政模式需要信息化行政环境的支持。信息化行政提供了和谐、公平和法制等优良的信息社会环境，促进了公民社会的形成和发展。

信息化服务行政是政府部门服务行政的新阶段，是通过公共部门、社会组织、非营利部门和组织组成的信息化网络联盟来提高公共服务。信息化行政是由政府主导，将企业、事业、家庭、居民个人都纳入行政主体的范畴。强调各个利益主体的参与和协商合作达到利益目标一致，建立多元化的制度安排。

服务型行政政府的建设。在我国大力发展城镇化的关键历史时期，开展服务行政改革是建设服务型政府的重要内容。政府要行使服务型行政，就必须充分利用现代信息技术来实现公共服务的创新。国家信息中心的数据显示，从2006年至2010年的测评结果来看，我国的服务型综合指数从2006年的0.3905上升到2010年的0.5260，年度环比增长为35%。总体来说，我国服务型政府建设已起步，政府服务行政正处于传统行政向服务行政转型时期。（见下图）

然而，当前政府服务行政水平与实现建设人民满意的服务型政府还有较大差距。所以政府需要加大力度整合社会服务资源和服务功能，全面提升服务型行政效能。

一是扩大电子化服务的覆盖面，提高电子化服务质量。政府电子化服务要求在硬件系统和信息传输上达到高速，在用户体验上形成交互式、个性化的体验。目前，我国政府行政业务信息化覆盖面较低，服务水平和质量还没有达到令人满意的水平，许多公共事务还没有实现在线办理。此外，政府行政人员和公众的信息化素质和整体服务质量亟待提高。

二是加快支持服务传递的信息技术基础设施建设。如今，我国的互联网普及率仅为42.9%，农村和偏远地区的互联网普及率及信息通讯建设远低于城市。地区的基础设施建设、经济发展水平对信息化的支撑力度对于政府服务行政的质量和水平有较大影响。

【作者分别为郑州大学公共管理学院副教授，郑州大学公共管理学院硕士研究生】

责编/边文锋