统筹城乡发展中实现“包容性增长”的路径选择

【摘要】包容性增长是落实科学发展观中的重要内容，也是建设社会主义和谐社会的实现途径之一。包容性增长有利于解决当前我国城乡发展不平衡、城乡居民收入、公共服务、基础设施差距突出等问题。文章认为，建立机会平等制度、改革收入分配制度、提高人力资本的开发是实现统筹城乡发展的途径。

【关键词】统筹城乡发展 包容性增长 协调发展 差距

改革开放30多年以来，我国取得的各项成就举世瞩目。随着经济高速发展，人民生活水平有了较大提高，但同时也出现了越来越严重的问题，例如，区域发展的不均衡、贫富差距扩大、城乡发展政策不平等 ，使人民群众不能共享由经济增长带给我们的成果。在世界银行、亚洲银行相继提出包容性增长概念不久，我国政府及时吸纳并在实践中加以实施。

包容性增长是新形势下新的增长理念，发展成果共享是其核心内容。包容性增长更加关注弱势群体，其方式与传统的经济增长方式相比，有利于解决我国缓解我国城乡比较突出的问题。实现“包容性增长”是统筹城乡发展的方向与目标。

实现“包容性增长”是统筹城乡发展的目标和方向

我国统筹城乡发展的现状。党的十六大报告提出统筹城乡发展，其目的是为了提高居民的生活水平，改善人民的生活条件，使城乡有机统一、协调发展。①但是这种状况至今没有从根本上得到扭转。首先，从城乡居民的收入差距看，根据近几年国家统计局公布的数字，我国城乡居民收入之间还有较大差异；其次，城乡基本公共服务供给的差异比较显著，比如养老保障、就业保障等。由于中国典型的城乡二元经济结构，生产要素不能自由流动，阻碍了劳动力的流动，有些地方招工对农民设置了限制条件，这严重影响了就业的公平性；最后，在基础设施方面，城市的基础设施主要是靠政府的投入和支持，而政府对农村基础设施的投入则相对不足，使农村基础设施建设远远落后于城市的基础设施建设。

统筹城乡发展的现实动因。这是贯彻科学发展观的需要，科学发展观要求协调、全面可持续的发展，而统筹城乡发展是为了合理配置资源，优化产业结构，促进城乡一体化。因此，统筹城乡发展是与科学发展观相契合的，统筹城乡发展是全面建成小康社会和构建和谐社会的必然选择。党中央提出全面建设小康社会的奋斗目标是：在全国总体实现小康的基础上建立更全面、发展更均衡的小康社会。而城市与农村之间的巨大差距是我们全面建设小康社会的主要障碍。因此，只有增加农民收入，改善农村的基础设施建设，缩小城乡之间的差距，才能促进城乡一体化，在2020年全面建成小康社会。因此，统筹城乡发展是全面建成小康社会的必然选择。

统筹城乡发展的方向与目标是实现城乡“包容性增长”。目前，国内外学者对包容性增长内涵并没有一个统一的定义，绝大多数人都认为：包容性增长是指机会平等，公平合理分享经济发展成果，消除机会不平等，更加关注贫困群体和弱势群体。②统筹城乡发展的包容性增长，主要措施如下：一是让城乡居民获得平等的发展机会，消除城乡二元经济结构导致的发展机会的不平等。二是让城乡居民共同分享发经济发展成果。努力实现城乡居民的公共产品、社会保障和社会福利的均等化，特别是进城务工人员失业保险、工伤保险。三是促进城乡良性互动，实现城乡一体化发展。

统筹城乡发展中实现“包容性增长”主要瓶颈

制度安排是政策瓶颈。新中国成立初期，为将我国由落后的农业国建成工业化大国，确定并实行“优先发展重工业、农业支持工业”的战略方针，同时采取城乡二元结构分别治理的户籍政策，将我国公民分为农业人口与非农业人口两大类，为农业人口进入城市发展设置了一道流动障碍。改革开放后，城乡二元经济体制虽有所减弱，但是城乡户口之间仍然存在较大差距。附着在非农业户口上的社会保障和社会福利隐性收入掩盖了城乡居民之间的巨大差距，特别是进城务工人员工伤保险、失业保险、子女教育受到不公平和歧视。

此外，城乡土地政策也不平等。我国的城市土地属于国家所有，而农村的土地属于农民所有，城市土地所属性质决定了城市土地是可以“自由卖买”。③我国农村土地承包法明确规定，在承包期内发包方不得收回并且不能调整承包方的土地，但是在现实操作中，地方政府常利用制度存在的弊端来规避法律的限制，低价征用农村土地。这样集中到政府手中的土地越来越多，政府通过投资或扩建等方式把土地农转非，获得巨额利润，为城市居民创造更有利的投资和生活环境，而大部分农民由于失去土地，进城务工人员的机会又不平等，相应的基本公共服务供给得不到保障，这都对城乡差距扩大有推波助澜的作用。

人力资本是关键瓶颈。在知识经济竞争时代，人力资本是一种生产资本，对一国或一个地区经济发展是决定性因素，人力资本是衡量一国或地区的核心竞争力与生产力水平的重要标准。著名经济学家威廉·配第认为：“有些人，由于有技术或技能，一个人就完全有能力做许多没有本领的人所能做的许多工作。”这深刻揭示了人的素质能力对社会财富创造的贡献极其重要。

被誉为“人力资本之父”的舒尔茨认为，制约农村生产力最主要因素是农村人口素质，从各种投资收益效益角度来看，教育的投资值是最大的。但是，我国城乡居民的教育状况又是如何呢？

根据《2010年中国统计年鉴》数据显示，全国15岁及以上文盲人口占总人口的比重为7.1%，其中城市占比为 2.63%，农村占比为9.79%，农村文盲率要比城市文盲率高出两倍多。农村男女比重为5.41%、14.23%。高于城市男女比重1.06%、4.19%，且差距显著。根据《2002年中国教育统计年鉴》的数据，2001年农村中、小学教育事业经费占总预算投入分别为9.98%和21.12%。根据《2010中国教育经费统计年鉴》数据显示，全国农村初中和小学生生均教育经费与全国的生均教育经费相比，只有平均水平的72.6%和81.7%。群众受教育水平还有待进一步的提高，同时，我们应对城乡受教育的差异和性别差异引起足够重视。包容性增长本质要求我们公平合理地分享经济增长的成果。从公平和机会均等这一角度看，包容性增长更强调增长过程中的“参与性”和增长结果的“共享性”。在统筹城乡发展时，只有充分认识到经济社会发展过程中的权利公平和机会平等，才能进一步促进包容性增长。

收入差距是现实瓶颈。我国收入分配制度的改革历程是伴随着经济体制改革逐步展开的。这可以从笔者根据《2011年统计年鉴》整理的数据中体现出来。

1978年～1984年间，以党十一届三中全会为标志，农村普遍实行家庭联产承包责任制打破平均主义的大锅饭，切实贯彻按劳分配原则。我国城镇居民人均可支配收入与农村居民家庭人均纯收入的比率在1978年、1980年、1981年、1982年、1983年、1984年分别是257%、250%、220%、195%、182%、154%，期间城乡居民之间的收入比不断下降。

1985～1991年间，以党的十二届三中全会为标志，经济体制改革的重点从农村转向城市，建立以承包为主的多种形式的经济责任制，进一步贯彻按劳分配，期间城镇居民人均可支配收入与农村居民家庭人均纯收入的比率在1985年、1990年、1991年分别为186%、220%、240%，期间城乡居民收入比率逐步扩大。

1992～1996年以党的十四届三中全会为标志，探索建立适应社会主义市场经济体制的收入分配制度，期间城镇居民人均可支配收入与农村居民人均收入的比率在1992年、1993年、1994年、1995年、1996年分别是258%、280%、286%、271%、251%，期间城乡居民的收入变化时大时小。

1997年～2002年间，以党的十五大为标志，党的文件首次肯定生产要素所有者能参与收益分配，期间城镇居民人均可支配收入与农村居民家庭人均纯收入的比率在1997年、1998年、1999年、2000年、2001年，2002年分别为247%、251%、265%、279%、290%、311%，期间城乡居民收入进一步拉大。

2002～2006年间，以党的十六大为标志，党的文件首次确立劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与收入分配的原则，这期间城镇居民人均可支配收入与农村居民人均收入的比率在2003年、2004年、2005年、2006年分别为323%、321%、322%、328%，期间城乡居民收入持续拉大且扩大速率有所加快。

以党的十七大为标志，期间城镇居民人均可支配收入与农村居民家庭人均纯收入的比率在2007年、2008年、2009年、2010年分别为333%、331%、333%、323%，期间城乡居民收入时大时小，这显然是与包容性不相容的。

突破实现包容性增长主要瓶颈的思路与对策

在统筹城乡发展中践行包容性增长，必须把民生放到一个优先位置上。为了顺利促进包容性增长在城市和农村顺利的建设，必须努力提高民生建设水平，改善民生福利。其主要措施有：

建立机会平等的制度基础。统筹城乡发展是为了促进城乡一体化，实行城乡居民一体的户籍制度，消除城乡二元户籍限制，消除粘连在户口上的权益差别，缩小城乡居民之间的基本服务供给与社会福利的差距。政府应当保护农民对耕地承包权不受侵犯。加强监督对政府对土地的征用权，使农民获得更多话语权。对农村土地的征用采取市场化，价格完全由市场控制，这样不仅可以遏制政府强行征用土地，而且有利于使农村土地发挥资本功能，使农民获得更多的财产性收入，保护农民的相关权益，缩小城乡差距，体现包容性增长的理念。

稳步提高居民的收入水平，提高居民消费能力。实现经济包容性增长的关键是努力扩大就业。因此，首先，应大力完善就业服务体系，鼓励个体劳动者自谋职业、自主创业；鼓励支持和积极引导各种所有制中小企业健康发展；尤其是对低收入群体和弱势群体，政府、企业和社会更要提供实用的就业信息。其次，要制定合理的收入分配制度。建立和完善收入分配原则，例如劳动、资本、技术和管理等生产要素参与分配的原则；完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度；增加劳动报酬在初次分配中的比重，调节过高收入，提高最低工资标准，缩小行业之间和城乡之间的差距。最后，应建立和完善教育和公共卫生保健系统，增加医疗卫生事业的投入力度，提高教育质量水平，解决人民群众最关心的实际问题。

加强人力资本开发。我国经济的高速增长离不开劳动力和人力资本，经济增长速度和质量是由该地区劳动力、资本及全要素生产率决定的，而资本和全要素生产率是在一定时期内相对不变的，劳动力和人力资本是可变的。因此，劳动力和人力资本就成为促进一个地区经济增长的重要要素。人力资本具有创新性和积累性，这是其他要素所不具备的。④资本生产率和劳动生产率的提高，离不开人力资本的提升。人力资本不仅能推动经济增长，而且对构建和谐社会也有积极促进作用。不断加强人力资本开发，我国经济才能健康持续发展，才能落实人的全面发展，广大人民群众才能真正成为经济增长参与者与利益分享者。统筹城乡发展，践行包容性增长，必须采取优先开发人力资源充分就业的发展战略，提高劳动者素质和能力，这符合建设和谐社会的要求。此外，还要落实“以人为本”重要思想的要求。

建立覆盖范围广，统筹水平高的社保体系。践行包容性增长，增加社会保障投入力度是政府应尽的职责，使社会保障与经济发展水平相适应。当前中国居民的心理预期主要包括对未来支出的确定性和收入的不确定性等两个方面。人们不可回避医疗、养老、子女教育等支出项目问题的长期存在，在一定条件下居民对未来的消费是可以估计的。⑤而在市场经济条件下，工资变化、失业等情况则难以预测，所以我们不能确定未来的收入。当前，我国居民高储蓄状态正是他们对未来悲观预期情况下的被动选择。完善社会保障体系是政府职责之一，只有如此，人们的消费能力才有可能被激发出来，经济增长才可能进一步发展。社会保障体系建设不仅要覆盖城镇居民的养老、就业、医疗保险等领域，而且更多地应积极探索和提高农民工和农村社会保障制度，在最大程度范围内改善民生建设。

包容性增长必须推进城乡一体化。统筹城乡发展是为了促进城乡一体化，“城乡分治”的二元社会经济结构制约了我国的城乡一体化进程，影响了经济社会发展的进程。随着我国经济的增长，虽然城乡二元结构逐渐减弱，但城乡居民收入差距扩大的趋势依然比较突出。⑥城乡居民在医疗、教育、社会保障水平等方面的差距并没有从根本上得到扭转。因此，统筹城乡发展，践行包容性增长，必须大力推进城乡一体化。其措施如下：打破城乡之间壁垒制度、整合城乡要素市场，扶持农民积极就业，促进城乡融合；创新城乡之间良性互动机制，全面建立以农民利益为核心，以教育制度、劳动就业制度、社会保障制度为主要内容的体系，实现农业现代化，提高农民的收入。

结语

在提出包容性增长理念之后，如何将这一理念落实到实处至关重要。由于国内复杂的环境及包容性增长包含的内容繁多，践行包容性增长不能一蹴而就，我们应当分期分阶段建立目标。从短期来看，为了缓和矛盾，首先应缩小收入差距，破除城乡之间的不平等政策，消除城乡二元经济结构，改革收入分配制度，并为长期目标尊定基础。从长期来看，应不断完善我国的相关法律体系，建立健全可持续发展的社会保障体系，为经济发展营造一个良好的环境。

【作者单位：四川农业大学政治学院】

【注释】

①周琳琅：《统筹城乡发展：理论与实践》，北京：中国经济出版社，2005年，第4～8页。

②庄巨忠：“包容性增长的政策含义及对中国构建和谐社会的启示”，《金融博览》，2010年第11期，第 54～55页。

③俞宪忠：“包容性增长是和谐发展的制度诉求”，《东莞日报》， 2010年10月25日，A11版。

④杜志雄，肖卫东，詹琳：“包容性增长理论的脉络、要义与政策内涵”，《中国农村经济》，2010年第11期，第4～14页。

⑤“‘包容性增长’，一个全新的时代命题”，《人民日报》，2010年10月14日，第6版。

⑥韩保江：“领会‘包容性增长’的深意”，《理论视野》， 2010年第10期，第1页。

责编/边文锋