现代民政视阈下的社区治理创新

【摘要】社区管理是民政工作的一项重要内容，承担着基层社会管理的职能。然而在我国，由传统民政向现代民政转型过程中，社区治理面临诸多挑战。文章在现代民政的视阈下分析了社区治理创新的内涵及发展，并基于杭州市上城区社区治理创新实践经验，对我国社区治理创新的未来发展进行了思考。

【关键词】现代民政 社区治理创新 杭州市上城区

一直以来，民政管理是以处理社会公共事务和协调社会关系为核心，在内容上覆盖了社会福利、灾害救助、优抚安置、公共事务管理、社会组织管理等。传统民政政治性和管理性较强，尤其在基层社区管理方面存在“社区弱化”和公共服务供给需求不平衡等突出问题。更为重要的是，全球化、信息化的发展促使社会结构、社会形态和利益格局发生了深刻变革，公共服务的需求、个人价值的尊重、多元化的认同以及基层民主观念的发展都对现代民政管理提出了新需求。现代民政的理念和理论体系，本质在于将“增促社会进步、减缩社会代价”的社会建设理念聚焦于民政管理工作，进而推动政府职能转变。

传统向现代民政转型：当前社区治理面临的挑战

现阶段从整体上来说，我国社区建设仍遵循着传统民政的思维方式，存在着许多亟需解决的问题，在我国由传统民政向现代民政转型的过程中，社区治理面临着诸多严峻挑战。

社区治理的行政化倾向面临着向社区自治化方向发展的挑战。我国社区组织体系是以政府为中心的一元管理体系，一方面社区组织体系是与政府行政体系相对应的，是按区、街道、居委会三个层次依靠行政命令建立的；另一方面，社区组织的负责人一般是由居委会干部兼任或者上级领导任命。政府扮演着社区服务提供者和动员者的角色，不仅无法从社区居民的实际需求出发进行建设，也导致社区治理缺乏自主性和民主性，无法真正体现“社区自治精神”。

社区治理面临着向专业化和现代化发展的挑战。2000年民政部在《关于在全国推进城市社区建设的意见》中提出推进社区工作的职业化，以提高社区工作者的专业化素质和能力。但目前，社区服务在我国还没有成为一种专门的职业，还没有形成一支职业化的社区服务队伍。

社区治理面临着向多元化参与主体发展的挑战。社区在本质上是一个分享价值观和维系情感的“合作共同体”，因此社区建设依赖于政府、社区组织和居民在信任、互惠和认同基础上的相互合作，政府、社区组织和居民等多方利益主体在持续互动中建立信任互惠合作关系。但由于是政府主导，社会力量在社区治理中发挥的作用十分有限，无法调动广大社区居民参与的积极性，更无法真正培育出独立自主的社区组织。

社区治理面临着社区公共服务供给能力的重大挑战。近年来，我国在社区基本公共服务保障方面做出了卓有成效的努力，满足了社区居民基本的服务需求。然而随着人民生活水平的提高和社区环境的改善，社区居民对于公共服务的需求日益多样化，如社区养老、劳动再就业、社会和医疗保险、教育培训等方面的内容愈加显得迫切。

社区治理面临着农村社区建设和发展滞后的挑战。农村社区建设是现代民政视角下社会管理的一个主要内容，也是城乡统筹发展和发展基层民主的要求。长期以来，城市社区无论是在政府管理还是经济基础方面都占有优势，忽视了农村社区建设。农村社区建设在组织结构、管理机制、人员配备、服务供给等方面都远远不能达到现代社区治理的要求。

社区治理创新的内涵界定

社区与现代民政。社区是社会肌体结构的基本细胞，社区治理在社会管理中具有基础性作用。关于“社区”的概念，德国社会学家滕尼斯于1887年首次将其界定为那些有着相同价值取向的社会共同体，体现为亲密伙伴关系和价值多元化的取向，具有情感性和人文关怀的特质。与西方国家的社区概念有所不同，中国的社会组织还没有充分发育，政府在社区发展中起主导作用，社区的共同体意识较弱，其管理性质显著，无法适应社会管理体制创新发展的需要，社区治理转型与创新成为迫切的需求。

社区作为国家治理的基础性单位，其管理历来是民政部门的重要职责。伴随着社会管理体制改革与发展，民政事业已经抛弃了传统的民政发展思路，正朝建设现代民政而不懈努力，而社区治理的发展与创新正需要现代民政理念的支持与引导。现代民政是适应社会与时代需要而产生的，是以现代化理论为基础，以“以人为本”为核心价值理念，以普适、公平为发展目标，不断推动民政工作向现代化、工作程序标准化、工作内容人性化、参与主体多元化方向发展，从而满足公众的需求。与传统民政有所不同，现代民政以公共需求为导向，重视现代信息技术手段应用，力图从政府职能转变、社会参与、公共服务供给和社会利益协调等维度完善社会管理和推动管理创新。

社区治理创新。社区治理是将治理理论与社区研究相融合而产生的一种新研究视角。社区治理是依托于多元化主体共同参与，在相同的目标与理念推动下的社区公共事务管理活动。社区治理需要参与主体形成上下互动、多向度的沟通机制，与现代民政的理念不谋而合。社区治理创新主要是指在现代民政理念的指导下，为改善社区服务水平、提高社区自治能力，开展社区治理的体制机制以及技术、方法和手段等的改进活动。

从20世纪80年代中期开始，随着我国社会转型进程的加快，我国城市和农村的生活发生了巨大的变化，不仅影响到了国家的经济生活和社会结构，也使得我国基层社会的治理结构发生了巨大变化。我国社区治理模式也由最初的单位制、街区制发展到现在的社区制，经历了不断发展与创新的过程。在现代民政理念的引导下，以杭州市上城区为代表的社区治理创新实践不断涌现。

杭州市上城区社区治理创新的实践经验

进入21世纪以来，杭州在全市范围内全面推进社区建设，建设了一系列独具特色的新型社区，以上城区为代表，逐渐探索出了社区发展与治理新机制。

利用先进技术，创新服务提供方式，推动社区治理向现代化转型。杭州市上城区以社区为依托，形成了以“一册三网”和“5A”式社区服务新模式为主体的社区公共服务新机制。一方面，构建“5A”式社区服务新模式，即任何人在任何时候、任何地点，通过任何方式，可以得到任何服务，居民可以通过不同方式，自由选择服务主体。另一方面，构建起“一册三网”，作为“5A”式社区服务模式的载体。“一册”是指《上城区便民服务手册》，详细记载了社区便民服务事项和便民服务电话等，并将其免费发放给广大社区居民。“三网”是指电脑服务网、电视服务网和电话服务网。针对网络用户，所有社区都建立起社区服务网站，网络用户可以在服务网站上查找社区服务信息。针对电视用户，所有社区全部开通数字电视服务并开通“社区是我家”频道。针对电话用户，与杭州市民服务呼叫中心共建便民呼叫信息网络。

创新社会管理方式，打造社会服务管理大平台。上城区政府以信息化、精细化、集约化为目标，以建立社会服务管理联动指挥系统为抓手，积极探索实践全方位、全时空、全覆盖的新型基层社会服务管理模式，为居民群众提供高效、便捷的服务管理。首先，上城区以网格化管理为基础，在不打破原有行政区划管理基础上，将区部门、街道、社区分别作为一级、二级、三级网格，将社区以居民、企业、区域面积、社会管理复杂程度等因素分配为2～5个基础网格（四级网格）共计159个网格。同时，建立起“一格三员”工作队伍，即每个基础网格设置1名网格长、1～3名协管员、1～5名信息员，从而形成完整的社区网格化管理格局。其次，在网格化基础上，上城区以信息技术为支撑，建立了社会服务管理联动信息平台，并初步建立起一套科学有效的运行机制。社会服务管理联动信息平台通过网格上报反馈信息，消除了社会服务管理中部门与部门之间的沟通障碍，有效地保障了政府与居民之间的信息畅通。

充分发挥社会力量参与社区治理，形成政府、社区、社会组织共同参与的复合型社区治理体制。2009年开始上城区创新社区服务理念，构建起政府、社区、社区其他各类组织共同参与的“333+X”社区大服务体系。

第一，充分动员社会组织参与治理，实现社区共建、共治、共享。一是推动复合主体参与社区建设，推广“邻里值班室”、“和事佬协会”等复合主体实践经验，探索建立社区居委会、物业、业主委员会、社区民警“四位一体”运作机制。二是培育社区社会组织，采取“培育、补贴、奖励、购买”方式。社区大力扶持一批居民满意度较高的便民类、事务类、文娱类、维权类、互助类社区社会组织，搭建起社会组织参与的纠纷化解平台、便民服务平台。第二，与企业等其他单位合作，搭建社区服务落地平台。一是成立区养老服务信息处理中心，与政府部门、社会组织、企业、社区、医院等实现呼叫受理、呼叫联动，推进养老服务社会化和居家养老全覆盖。二是搭建服务落地平台，引入大管家服务社等民办非企业，构建为民服务联盟，居民只需要通过一键通呼叫器、热线电话、互联网等方式，就可以享受物流配送、家政、维修、医疗、城市快运等个性化服务。

不断推动社区标准化建设，努力打造和谐社区。2004年，上城区民政局标准化工作开始起步，截止2011年先后制定并实施了社区工作者管理规范、社区建设管理规范、社区公共服务站管理规范、和谐社区建设测评规范、社区双拥工作规范等管理和服务规范。2011年，上城区民政局被确定为全国标准化工作试点单位，进一步加快了社区标准化工作的推进力度。第一，继续扩大标准研制领域，着眼规范行政执法行为、推进权力阳光运行，从单一社区管理和建设方面标准向社区服务机构标准化领域扩展。第二，进一步推进标准的完善升级。结合杭州市“满意社区”评选要求，修订和谐社区建设测评规范，为和谐社区考评提供更加规范的依据；同时，推动多项标准向省级、国家级标准迈进。第三，为了提升基层民政社区管理服务水平，以社区为依托，会同相关职能部门，制定了社区12345信访受理服务规范、社区档案管理规范、社区矫正工作规范等多个标准。

社区治理创新的未来思考

杭州市上城区社区治理创新模式是对现代民政理论的实践应用，在以人为本/Wi50eOwA1M+WbZOk9+KR8E18RIWckMncDuqM/++wbc=理念的基础上，强调多元主体的协作治理，为我国进一步推动社区发展与治理转型提供借鉴。根据当前社区治理面临的挑战以及地方政府社区治理创新的实践经验，按照现代民政发展要求，未来社区治理创新应着重在以下几个方面进行探索。

完善社区服务供给机制，着力解决民生问题。提供社区服务是社区工作的重要组成部分，社区服务供给的质量和水平直接关系到社区居民的切身利益。在现代民政理念的指引下，加快完善社区服务供给机制，提高社区服务质量和水平是提高社区治理水平的基础。首先，要完善社区服务的供给机制。一是要建立财政资金持续性投入机制，为社区基本公共服务持续供给提供充足的资金支持；二是构建全面的社区人才培养机制，引进和培训专业化、职业化的社区工作者；三是引进民间资本推进社区服务发展，采取服务外包、公私合作、委托代理等多种形式，推动社区服务的资金来源多元化。其次，利用现代化信息技术和手段，集合社区居民的一般服务和个性服务要求，以需求为导向，构建社区服务供给新模式。

坚持以推动社区自治为方向，努力推动社会管理创新。创新社会管理方式、提升社区自治功能，是我国城市社区建设始终坚持的基本原则，也是现代民政的内在要求。首先，探索建立网格化的社区管理模式，以信息技术为依托，通过社区网格化治理，架起政府与社区居民之间沟通的桥梁，及时解决居民遇到的难题，从而提高社区居民归属感，激发公民参与社区事务积极性。其次，要完善社区自治组织体系。社区自治的关键是要建立起社区居民自我管理、自我服务、自我教育的组织体系，在社区组织内部建立起广泛的民主协商制度，保障社区居民的参与权与知情权。最后，社区三位一体管理机制的形成需要公民广泛参与，社区党组织、社区居委会都是社区居民自治组织，其成员是通过基层民主选举产生。要进一步健全社区民主选举制度，其选举过程接受社区居民监督，保证社区选举不是形式上的民主而是社区居民意愿的表达。

多元主体合作共治，提升社区治理与服务质量。社会的不断发展以及社会组织的迅速成长，必然要求政府给予这些新兴社会力量相应的空间以发挥它们的功能和作用。体现在社区中，就是多元主体合作共治。现代社区治理需要在政府主导下，引入多元主体协作治理，形成复合型社区治理模式。首先要坚持政府主导地位，政府的政策指导、组织支持和财政保障是社区治理发展的重要保障。其次要发挥民政部门主管作用，坚持用现代民政理念为社区治理创新发展服务。最后要不断强化社会力量参与社区治理。一方面要强化社会力量在提供社区服务中的作用，特别是鼓励企业等组织参与社区服务的供给，以提高社区服务供给效率和质量，另一方面要不断推动居民和社会组织自发参与到社区自治中，形成社区共治、共建、共享的局面，使社区成为多元主体参与治理的合作共同体。

建立健全社区建设标准，打造标准化和谐社区。社区标准化体系建设一方面可以使社区管理者更加方便地对社区工作进行评价，及时找出社区治理中存在的问题；另一方面可以使社区工作者比较其与和谐社区的差距，正确了解和掌握社区自身情况，使得各项社区工作有章可循。因此，首先，应继续加强重点领域社区标准化建设，完善和谐社区标准化体系框架。社区工作人员、社区设施设备、社区信息化以及社区评价标准是社区标准化建设的重点领域，需要民政部门加快这些重点领域的标准化建设工作，进一步完善和谐社区标准化体系框架。其次，要保证社区标准有效实施，真正发挥社区标准的作用。社区服务标准实施是社区标准化的关键，是真正体现社区标准化效应的重要渠道。社区应建立完善社区标准实施情况的监督、考核及评估机制，采取一系列激励措施推动社区标准的贯彻实施。最后，加强社区标准化工作人才队伍建设是建设标准化社区的重要保障。民政部门应筹备建立社区标准化专家委员会，进行社区标准化方面的研究，并定期为社区工作者展开标准化培训，普及标准化知识，提升社区标准化工作的水平。

【作者分别为中国计量学院讲师、浙江大学公共管理学院博士研究生，浙江大学公共管理学院硕士研究生；本文系浙江省哲社规划课题和教育部人文社科规划青年项目阶段性研究成果，项目编号分别为：12JCZZ02YB，09YJC810044】

责编/王坤娜