创机制 稳推进 重培育 惠民生

为深入贯彻落实兵团党委六届十一次全委（扩大）会议精神，加强调查研究、改进工作作风，兵团发改委王淼纪检组长带领相关同志，于2013年3月4日至22日赴第一、二、三、六、八师进行了调研。

一、主要做法和亮点

（一）以保障房建设为抓手，快速推进城镇化

城镇化建设呈现四大特点：一是速度快。5个师城镇化率均实现了年均4个百分点以上的快速提高，所到团场大多数城镇化率超过60%，达到70%—80%的也不少。二是注重规划，特色鲜明。三是保障房建设体现以人为本的理念。面积大小不一，层数高低不同，能满足不同人群需要。四是用市场经济手段引进民营企业，解决城镇基础设施投资来源和运营管理问题。六师红旗农场供热、24团居民天然气供应都是民营企业投资建设和运营管理的，达到了以市场换服务，办事不养人、不花钱或少花钱的目的。

（二）创新驱动，持续提高农业现代化水平

高新节水、农作物机械化收获面积、作物单产大幅提高，设施农业、规模化养殖、特色种植、特色林果业快速发展，“四轮驱动”的生态、循环、可持续农业发展模式大幅提高了农业经济效益，增强了抗风险能力；延长产业链条，农业产业化进程不断加快。延伸产业链的关键是科技支撑，如三师昆仑神农公司建立了博士后流动站，成为创新型试点企业，每年都推出一项新技术或新产品，仅用了三年就发展成为新疆区域规模最大、效益最好的甘草生产企业。

（三）加快园区和城镇建设，全力推进新型工业化和现代服务业

一大批经济开发区、工业园区创建取得突破，配套基础设施加快建设，招商引资瞄准实力雄厚的大企业大集团，园区的聚集效应开始显现，一批能源电力、化工、纺织、新型建材、装备制造业、农产品深加工项目向园区集中，优势资源向优势产业集中，各具特色的新型工业化体系正在形成。

此外，一些城镇利用自己独特的区位和平台优势，推动现代服务业发展势头强劲。石河子、五家渠市、北泉镇、梧桐镇充分发挥城市、场镇合一的体制优势，不断调整产业结构，大力发展现代服务业，各种蔬菜、仓储、建材、农产品物流园、商贸城、金融中心、文化产业园快速发展，逐步实现农业经济向工商经济转型。

（四）创新经营机制，改善民生，实现职工多元增收

很多团场通过创新经营机制，发展实体经济，在组织上、资金上各方面支持职工多元增收，取得了显著实效。第一种方式如22团，以自愿为原则，通过招商引资、职工入股、团场1∶1配套资金的方式发展养殖合作社，最低按20%分红，增加职工财产性收入。第二种方式是提供设施和技术，鼓励一线土地承包职工向设施农业、园艺业转移，实现少数人种多数田，多数人管少数园（棚），通过提高土地产出率提高收入。第三种方式是农闲期，积极组织职工外出务工，增加劳务收入。第四种方式是制定优惠政策，鼓励农业职工向二、三产业转移，增加非农收入。如石总场针对职工不愿离土离职的心理，采取保留职工身份、代缴社保费用等方式，不仅帮助职工解除后顾之忧，而且在临街地段筹建服务业经营设施，力图使转出的职工收入高于承包土地收入，通过示范效应吸引职工自愿向二、三产转移。第五种方式是改革连队经营机制，由生产管理型向经营管理型转变，增加团场收入的同时增加职工财产性收入。2011年石总场开始在所属7个连队进行自主经营、放开搞活试点，以总场出资与干部职工入股结合的方式成立农业经营服务公司，开展养殖、农机服务等多种经营，实现团场增盈的同时职工增收。除增收外，更加重视职工基本生活保供稳价工作。一师阿拉尔市针对辖区居民生活必需品价格较高的现状，采取政府提供场地设施、实行税收减免等政策措施吸引市场主体投资，在大型社区等人口集中居住聚居区域设立了3家鲜肉、蔬菜副食品便民直销店，平均售价低于市场10%左右。

二、主要问题

（一）城镇化快速推进产生的问题

一是团场公共支出快速增加，面临巨大投入压力。近年来团场在前些年实施大力度“减负”政策背景下，一方面缺乏利润获取渠道而积累日少，另一方面随着城镇化加快推进，人口向城镇集中，居民小区增多，基础设施投入、社会公共服务支出不断攀升，精细化社会管理也使成本不断增加。相当一些团场历史负担重、负债率高、刚性支出增长快、支出压力大，不少团场运转困难，出现借新债还旧债现象。

二是职工“上楼”后各项开支特别是刚性支出骤增，超过收入增长速度。从调研掌握的情况看，团场职工“上楼”后，保守测算3口人家庭一年在“楼上”的水、电、暖、气、米、面、油、肉、蛋、菜及出行等方面的货币支出需要3万元左右，这些开支中有近50%是由于市民化后增加的生活成本。就当前普通职工家庭收入情况来看，净增支出使职工面临不小压力，如果职工增收步伐跟不上，困难职工家庭的生活则会更艰难。如何使职工群众实现市民化居住后能够住得稳、住得好，真正提高幸福指数，需要加强研究，综合施策。

（二）固定资产投资中的问题

一是师、团普遍反映城镇基础设施缺乏投资，建设滞后。多数团场经济效益不佳，负债率较高，城镇基础设施建设自筹资金压力较大，比如2012年102团仅保障房基础设施配套投资就3000多万元。随着城镇化全面铺开，不论新建城市，还是石河子这样的老城，尤其是团场小城镇，供排水、暖气、燃气、道路、垃圾处理等基础设施和社区公共服务设施明显不足。这些方面问题的累积将影响未来兵团城镇承载能力的提高，进而影响消费结构升级和三产发展，也难以满足职工群众对现代城市生活的新期待。

二是进入团场缺乏投资，发展滞后。历经几轮团场合并后，投入集中度、管理效率得到了提高，但进入团场发展滞后问题突出。比如进入121团的122团，区位优势明显，是区域重要的人流、物流集散地，常住人口近2万人，加上季节性流动人口，有时达2.5—3万人，但人口仍在原区域，合并后上级投资很少能涵盖122团。同时由于经费、人力等原因对进入团场的管理也跟不上，使进入团场建设投入不足、产业发展滞后、旧团部居住环境落后，与其他团场发展差距日益拉大。

（三）价格工作方面存在的问题

一是师（市）价格管理工作机构和队伍总体较弱。目前，除八师外其他各师对价格工作的重要性认识有待提高，机构还不健全，人员素质亟待提高，多数还没有找到政府做价格工作的感觉。北屯市、铁门关市在自治区批复文件只明确了价格管理职能，但编制一个没批。梧桐镇、金银川镇等新建市镇价格工作机构尚未建立。普遍反映开展价格收费管理、成本调查监审、价格认定、价格监测、价格信息等工作，不论对于城市发展，还是完善政府职能都非常重要，但目前经费没有列入预算，影响工作正常开展。

二是新建城市价格管理能力不足，服务团场意识不强，工作局限于城市范围，主动拓展领域为团场提供价格服务方面需要加强。

（四）团场建镇难度大，影响了兵团城镇职能发挥

“师建城市、团场建镇”战略提出已有数年，当前140多个团场小城镇快速崛起，公共服务、社会管理、基础投入等对团场建镇提出了迫切要求，经过快速发展也使团场建镇具备了较好的基础。但现实中团场建镇工作难度大，速度慢，使团场行政职能和法律地位缺失，尤其是社会管理主体和公共服务主体缺失，既抑制了团场发展小城镇的积极性，又造成团场城镇基础投入、公共服务、社会管理不到位。另外，除北泉镇外，其它3个建制镇发展也存在一些问题，基础设施、公共服务设施不配套，制约承载能力和集聚功能发挥；产业发育不足，大多没有形成工商经济形态，缺乏就业容量和财税来源；管理体制机制不完善，运行尚未步入正轨。

（五）农业资源优势尚未充分转化为竞争优势

党、政、军、企合一体制使兵团具有多重身份，也赋予了兵团组织化程度高的先天优势，但兵团在市场化背景下组织优势没有变成大集团竞争优势，最大的优势———农业资源优势没有变成产品优势、品牌优势、产业优势、竞争优势。如目前各师红枣品牌粗略估计有50余个，仅一师就有红枣品牌10余个；虽然一师成立了聚天红果业，但内部的收购和加工环节仍然混乱。在农产品深加工延长产业链方面，调研的六师东线团场作为小麦、土豆等作物的优势产区，产量高、品质好，但只作为初级产品无牌销售，产业链短，产业集中度不高，缺乏市场竞争优势，团场经济效益不好。

三、建议

（一）积极稳妥推进城镇化，更加注重提高质量

经过几年快速推进城镇化，很多师的城镇化率都超过了60%，推进城镇化所要解决的主要矛盾已从城镇化发展不足转为全方位完善城镇功能，城镇化发展应转入质量与速度并重、以质量为主的新阶段。一是重点加强城镇基础设施和公共服务设施建设。二是加强社区管理和社会服务，提高公共服务水平，提高人口承载能力。三是与二、三产业发展同步推进，增加就业岗位，尤其是少数民族团场更要注意解决就业增收问题。四是重视进入团场发展，建议在规划、政策、基础设施和公共服务设施投资上将进入团场与中心团场统筹考虑，加大支持力度。五是加大公租房建设推广力度，让更多的困难群众能够享受发展成果。六是拓宽城镇基础设施和公共服务设施建设投资渠道。在积极争取中央预算内投资用于团场城镇供水、排水、供热、垃圾处理工程和社会事业建设外，进一步解放思想，按照市场化运作方式，以资源、以市场换投资，购买社会服务或委托社会组织管理等措施，吸引社会资金参与城镇开发建设和运营管理。七是大力加强已有建制镇工作，更好地发挥建制镇功能和作用，为后续建镇积累更多的实践经验。

（二）把加快加大设立建制镇作为兵团的一项重大战略

建制镇赋予团场的经济和财税管理等政府职能，对于团场自主开展招商引资等经济活动和增强造血功能、自我发展能力至关重要。比如三师41团草湖镇拥有喀什经济技术开发区兵团分区10平方公里的配套园区，正规划建设为兵团分区窗口、师教育基地、城郊农业示范基地等；第二师24团依托其特殊的区位优势，今年将建成辐射焉耆垦区和地方4个县的大型商贸流通基地。此外，从中远期看，按照兵团党委“师建城市、团场建镇”思路，在实现一师一（多）市的基础上，将各师所辖团场全部纳入师市城镇化管理体系，全部设立为建制镇，实现兵团及各师全域化管理具有重大意义。依据国家民政部设立建制镇的人口、经济总量等标准，兵团垦区中心城镇很多都可满足设镇要求。将加快加大设立建制镇作为兵团的一项重大发展战略，摆上重要议事日程，尽快推进，早见成效。

（三）培育或引进龙头企业，打造特色农产品知名品牌

一是高度重视品牌效应，高标准建设棉花、粮食、葡萄、红枣、奶牛、牛羊肉、薰衣草、马鹿等特色农产品标准化基地，加大实施无公害农产品、绿色食品、有机食品生产技术标准和规范力度，创建一批特色农产品知名品牌，使资源优势变成产品优势、品牌优势。

二是培育或引进一批实力雄厚的龙头企业，以产权、品牌为纽带，形成利益联结机制，实行跨区域联合，大范围整合资源，带动整个产业发展。引导企业加强技术创新，开发新产品，延长产业链，不断提高附加值，打造“从田间到餐桌”的全程产业化，实现利润最大化。

三是建立与管理者利益挂钩的经营制度。建立完整的法人治理结构，实行企业市场化运作，赋予企业充分的经营自主权，对企业高管进行绩效激励，允许高管持股，鼓励职工入股，使经营者和生产者成为企业真正的主人，充分调动每个人的积极性和创造性。同时，建立严格的事前事中事后监督机制。

（四）创新团场经营机制，促进职工与团场同步增收

团场（城镇）运行维护费用特别是供排水、绿化、供暖、维稳等刚性支出逐年大幅增加的现实，要求团场必须加快改革提高资源配置效率增加盈利能力。这样才能保证维持正常运行需要，否则将会出现入不敷出、无以为继，难免借新债还旧账等现象发生。一是根据实际情况赋予连队经营自主权，培育新型经营主体和服务主体，增加团场收入来源渠道；二是加大政策扶持力度，引导鼓励各种农业合作社发展，帮助解决职工身份问题，使职工合作社能享受农民合作社税收优惠等各项优惠政策，促进职工增收；三是在增收的同时，高度重视降低流通费用，采取由政府提供场地设施、实行税收减免等优惠政策吸引社会化投资，设立便民直销店，减少职工生活支出。形成消费支出的洼地，才可能培育成为吸引人才、招商引资的高地。

（五）重视谋划跨区域重大基础设施建设项目

在电网、通勤机场、铁路、水库干渠等方面超前谋划，根据发展规划和承担的任务，考虑经济账的同时还要考虑政治账、战略账，提前谋划一批重大项目建设布局，加大重大项目前期基础工作，克服项目启动时的诸多困难，考虑现实和未来的重大意义，如阿拉尔—阿克苏支线铁路、阿拉尔支线机场建设、图木舒克市支线机场、前海干渠以及南疆电网联网建设。在重大项目推进上，特别是需要国家审批核准备案的项目，应加强兵团层面协调推进，任务分解到部门，确保项目前期工作尽快完成。

（六）加强新建城镇价格机构和队伍建设，提升价格管理和服务能力

将加强价格工作提上重要议事日程，设市的师要率先强化价格管理职能，提升价格管理能力。特别是涉及民生价格和收费标准、程序以及规范市场价格行为，法律法规都有严格要求和明确规范，同时部分商品和服务价格还牵涉其他主体的切身利益，必须通过法定审批程序制定。

（作者单位：新疆生产建设兵团发展改革委发展规划处）