完善城市规模划分 促进城镇化健康发展

我国城市的特殊性决定了城市规模等级划分的复杂性。目前，我国城市规模等级划分已无法可依，而旧的划分标准已与城市经济社会发展不相适应。因此，本文在梳理城市规模划分标准以及总结我国城市规模发展情况的基础上，阐述中国城市的特殊性和城市规模划分的难点，从城市空间边界和城市人口口径两个维度，逐步厘清对我国城市规模划分的认识以及存在的问题，并提出政策建议。

一、我国城市规模划分标准的演变

（一）第一阶段：新中国成立至19世纪80年代初

新中国成立后，当时的国家建委于1955年将城市划分为大城市、中等城市和小城市，并规定了大、中、小城市的人口规模，由此便确立了城市规模划分标准。到1980年，国家建委又修订了城市规模划分标准，增加了“特大城市”的等级。这两次划分标准虽然规定了不同等级城市对应的人口规模，但是并没有对“城市人口”作出界定，而且标准只是出现在国家建委的报告以及暂行规定中，效力有限。

（二）第二阶段：19世纪80年代初至20世纪初

这段时期，城市规模划分标准逐渐具备了法律效力。1984年，国务院发布的《城市规划条例》又将城市划分为大城市、中等城市、小城市三个等级，对应人口规模没有发生变化。所不同的是，这一次明确了城市人口为“市区和郊区的非农业人口”。

1989年《中华人民共和国城市规划法》颁布，不仅明确了城市是“国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”，而且将《城市规划条例》中对“城市等级”、“人口规模”、“人口界定”的表述原样纳入了《城市规划法》，具有了法律效力。

（三）第三阶段：20世纪初至今

这段时期，城市规模划分一直使用1989年《城市规划法》的标准，直至2008年《中华人民共和国城乡规划法》实施后才被废止。城市规模划分标准被废止后，便再没有明确可依据的划分标准，更没有对“城市人口”进行界定。然而，就在这段时期，城市规模快速发展壮大，城市数量也大量增长，城市规模划分滞后于城市发展实际的矛盾也日益突出。

二、城市快速发展迫切需要制定城市规模划分新标准

改革开放以来，城市发展日新月异。2011年我国城市共657个，其中：城市市辖区人口400万以上的城市达到了14个，甚至还出现了5个1000万以上的城市；建制镇19683个，其中镇区总人口超过10万人的建制镇已达到205个，超过5万人的已达到772个。和1978年相比，2011年200万以上人口的城市增加了35个；100—200万人口的城市增加了63个；50—100万人口的城市增加了79个；20—50万人口的城市增加了70个，而20万以下人口的小城市也增加了217个。可见，城市人口规模的差距在逐渐拉大，然而，大中小城市和小城镇发展的政策没有人口数量依据，从而影响了有关政策的落实。

三、城市规模划分的几个关键点

（一）中国城市的特殊性

1、从行政级别上看，西方的城市是没有等级的，而中国的城市有着严格的行政等级差别

西方城市无论人口是多是少，无论abRe0k+pEzfj88ZTgNOvaMisLOI5CaU1LkMyTvBuPhA=城市规模是大是小，都不存在行政级别的区分。比如，美国的行政层级分联邦、州和地方政府，州以下的政府统称为地方政府，包括县（郡）、市、镇、学区、特区。在美国地方政府中，无论是县（郡）、市、镇、还是学区、特区，不分大小，在法律上一律平等，不存在领导与被领导的关系①。我国建制市的行政级别可大致分为四个层次：直辖市———副省级市———地级市———县级市。等级制度决定了城市可以管理城市，城市有上下级之分，因而也就有了地级市管县级市、县级市管镇的行政隶属关系，层层套叠。

2、从管辖范围上看，西方的城市是只管理城市自身，农村有社区自治，而中国的市带县体制决定了城市的行政管辖范围包含了农村

西方的城市范围就是该城市所管辖的范围，但中国的城市要比西方的城市复杂得多，除了城区外，还管辖着乡镇和村。比如，北京市辖14个区、2个县，有140个街道办事处、144个建制镇、38个建制乡、2773个社区居委会和3941个村民委员会。

（二）城市规模划分的难点

从城市规模划分依据可以看出，划分城市规模的关键在于两个方面：一是确定城市边界，二是界定城市人口。目前关于城市边界和城市人口的界定还存在疑问。

1、城市边界的确定

统计上最常见的概念是市区、市辖区和主城区。

（1）市区和市辖区。“市区”和“市辖区”在行政区划上是同一个概念，空间上也是一个范围。全国大部分的地级及以上城市都有市辖区，但也有地级市是没有设立市辖区的，如广东中山市。以直辖市北京为例，北京市现辖14个区和密云、延庆等2个辖县，那么，其“市辖区”就是指除密云和延庆2个辖县以外的14个区的行政区域。以地级市苏州为例，苏州市现辖沧浪、平江、金阊、吴中、相城、高新、虎丘和工业园区等7个区并代管5个县级市，那么，其“市辖区”就是指除5个代管县级市以外的7个区的行政区域。

（2）主城区。首先，“主城区”不是行政区划的概念。“主城区”常常出现在城市总体规划中，甚至还有的采用“中心城市”、“中心城区”、“市区中心地区”等其他说法，往往是各个城市自己拟定的。比如，《北京市城市总体规划（2004—2020）》中用的是“中心城”的概念，并将范围确定为“东起定福庄，西到石景山，北起清河，南到南苑再加上回龙观与北苑北地区”。

其次，“主城区”是“城区”的重要组成部分，不同于“市辖区”和“市区”。根据2006年统计上划分城乡的规定，“主城区”范围一定是小于或等于“市辖区”的。当“市辖区”管辖的所有村级地域都和城市的公共设施、居住设施完全连接的情况下，“主城区”就等于“市辖区”。如果一些村级地域只是和城市的公共设施、居住设施部分连接的话，那么这些村级地域属于城乡结合区就不能算作“主城区”。

最后，“主城区”不是空间上连片的区域，也没有绝对清晰的边界。据北京市统计局介绍，统计工作中以“区划代码+城乡划分代码”组合来判断“主城区”，凡是对应城乡分类代码为111的即为主城区，为112的即为城乡结合区，主城区和城乡结合区加在一起就是城区。根据北京市城乡划分的情况，除了东城区和西城区全部属于主城区外，朝阳、海淀、石景山和丰台都有一些村和社区所在的地区不是主城区，而其他的八个区又都有一些社区和村属于主城区。

2、“城市人口”的统计口径

众所周知，我国的人口统计有两个口径：一是户籍人口，以公安户籍管理机关的户口登记为依据，又分为非农业人口和农业人口；二是常住人口，是人口普查和抽样调查时采用，指实际经常居住在某地区一定时间（半年以上）的人口，一般又有城镇人口和乡村人口之分。城市人口的统计指标所采用的口径兼而有之，主要有以下几种情况：

（1）市区和近郊区非农业人口。我国的《城市规划法》规定以“市区和近郊区非农业人口”作为城市人口。但是，2008年《城市规划法》废止后，新颁布的《城乡规划法》没有再对城市人口作出规定。在统计上，2000年前的《中国统计年鉴》使用的是“城区非农业人口”，但自2001年开始，便改用“城市市辖区总人口”进行统计。

（2）市辖区总人口。据国家统计局介绍，“市辖区总人口”基本上都是指常住总人口，但还有部分城市仍然用户籍总人口。“常住人口”包括到城市居住半年以上的农村人口以及在城市居住不到半年但离开户口登记地半年以上的农村人口。尽管国家统计局要求今后凡涉及人口的都要尽可能用“常住人口”口径，但是，表2中的“城市人口”口径依然用的城市市区的户籍总人口（据国家统计局介绍）。可见，城市人口口径使用有些混乱。不论是常住总人口，还是户籍总人口，都没有将一些在农村生活的本地农业人口剔除掉，但是常住人口将在城市生活居住的外来流动人口纳入。

四、我国城市规模划分中亟待解决的问题

（一）城市边界划定不清给城市规模划分带来难度

一是城市的行政地域范围与城市实体的地理界线不一致给城市人口的界定造成很大的困扰。城市的行政辖区要远大于城市的实体范围，以市辖区作为城市范围无疑扩大了城市的边界。二是仅以实际建设连接的状态来判定城市忽视了城市人口集聚的重要特征。城市之所以为城市，是因为人口的集聚。如果只有基础设施、公共服务设施的连接，却没有足够的人气，那这个城市也只能是一座空城。

（二）以户籍人口和非农业人口来统计城市人口已经不符合我国城市化，尤其是经济发达城市发展的实际情况

一是新世纪以来大量外来人口进入城市，早已是城市中不可或缺的群体，以户籍人口为口径忽视城市外来人口这一重要的群体。二是“非农业人口”是过去因户籍和粮油管理制度而设的，但如今许多经济发达城市郊区的“农民”在就业、居住和生活等方面均已城市化了，完全具备成为城市人口的条件，但是若以非农业人口统计则这部分人口就不能纳入城市人口。三是目前我国很多地区已经取消了关于非农人口的划分及其统计，今后改用常住人口口径是必然趋势。

（三）按《城市规划法》划分城市等级以及相对应的人口规模区间已经不适应于城市快速发展的现状

在学术研究中，有学者对人口规模重新进行界定，比如将200万以上人口城市定义为超大城市，而100—200万以上人口城市定义为特大城市，其余相同；再如将200万以上人口作为特大城市，100—200万人口作为大城市，50—100万人口作为中等城市，而20—50万人口作为中小城市，20万以下人口仍为小城市。但是，这些标准无法统一也并未得到一致认同。

（四）一批实质上已经是城市的特大镇被忽略了

如果按人口规模为划分依据，一些经济发达、人口早已达到中等城市、大城市标准的镇或者县城，早已符合城市的标准，理应纳入城市等级中去。但是，在统计和研究中，“城市规模”所指的“城市”却都只是“建制市”。

五、完善城市规模划分的政策建议

一是尽快清理城市相关概念，建立城市划分的统一标准。目前行政管理、规划以及统计上对城市范围的规定多而杂，对于正确界定城市人口造成了障碍，因此，亟待将城市的相关概念进行清理。

二是合理确定城市边界。明确以主城区为城市边界。主城区是指本级城市人民政府驻地建成区及其相连的集体建设用地区域。其它与城市主城区距离较远的、建成区和集体建设用地不直接相连的区县政府驻地及部分建制镇镇区，按此标准确定其城市边界。与城市主城区距离较远的、建成区及集体建设用地不直接相连的、主城区常住人口超过5万的区县政府驻地和建制镇，不应纳入主城区统计范畴，并且建议直接设市。

三是合理界定城市规模划分的人口标准，并调整设市标准。明确以城市主城区常住人口为划分城市规模等级的人口标准。推动设市工作的启动，尽快使那些镇区人口达5万人的特大镇纳入城市范围。

四是调整城市规模等级及人口规模数量标准。城市规模应该增加超大城市一级。应将城市主城区常住人口超过1000万的城市划分为超大城市；调整其他城市类别的人口数量标准。建议将400—1000万的城市划为特大城市，100—400万人口的划为大城市，20—100万划为中等城市，5—20万为小城市；将镇区常住人口达到5万人的建制镇划为小城市。

①资料来源：国务院发展研究中心“中国特色城镇化的战略和政策研究”课题组，城乡空间边界划分的国际经验及启示，中国发展观察，2010（7）：54—57

（作者单位：国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心）