认清大势 着力落实 以更大的勇气和智慧深化改革

一、深化改革开放是一项紧迫而艰巨的重大任务

党的十八大之后，我国经济社会发展进入了一个新阶段，站在了新的历史起点上。习近平总书记深刻思考国家、民族的奋斗历史和前途命运，提出了中华民族伟大复兴的“中国梦”。李克强总理从促进经济转型的根本途径出发，要求着力提高经济增长的质量和效益，打造中国经济的“升级版”。可以说，当前我们处在新时期、新阶段，面临着新任务、新要求，推动和深化改革开放显得尤为紧迫而艰巨。

一方面，党中央、国务院对深化改革开放高度重视。党的十八大把改革开放作为坚持和发展中国特色社会主义的必由之路、作为推动党和国家事业发展的强大动力，提出了“两个全面”、“两个加快”的新要求。去年12月31日，习近平总书记主持中央政治局第二次集体学习，专题研究改革问题。5月6日，李克强总理主持召开第7次国务院常务会议，研究部署了今年深化经济体制改革重点工作。上周，国务院正式批转了《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》。与此同时，整个社会和广大民众也热切期盼改革，积极支持并投身于方方面面的改革之中。这些都是我们深化改革开放的有利条件和积极因素。

另一方面，深化改革开放的任务十分紧迫。大家都知道，2008年国际金融危机之后，全球经济进入大调整、大转型之中，我国也正处在经济转轨、社会转型进程中，我们既有难得的机遇，也面临着挑战和风险，需要抓住机遇、应对好挑战，及时化解风险，我们必须继续深化改革开放，加强制度供给，加快释放改革红利，在经济社会发展上再迈上一个新的台阶。

首先，促进经济转型、稳定经济增长迫切要求深化改革开放。改革开放以来，我国经济社会发展取得了巨大成就，举世瞩目。同时也要看到，我们也积累了不少问题，存在不少困难，尤其是发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出。经济社会发展对资源的需求、对环境的开发刚性上升，但资源供给和环境容量又是一种刚性制约，资源和环境的瓶颈制约进一步强化，传统的靠投资拉动、靠资源消耗的发展模式已经难以为继，对此大家都有共识。多年来，我们从要求转变增长方式到要求转变发展方式，但是效果不是特别明显，这固然有发展阶段的原因，但从根本上讲，与改革不到位是密切相关的。只有坚定不移地推进改革，才能破除传统增长模式赖以存在的体制机制和利益结构，才能推动经济发展摆脱原有的路径依赖、转向科学发展的轨道。

其次，保障改善民生、促进社会和谐迫切要求深化改革开放。近些年来，我们在保障民生上做了大量工作，但是解决基本民生问题的任务仍然相当繁重。目前，我国社会利益格局、社会组织形式、社会结构都在发生深刻变化，社会建设和管理面临诸多新的课题，不仅制约经济发展，而且也对社会稳定造成了影响。解决这些矛盾和问题，根本上要靠推进民生导向的社会改革，在基本养老、基本医疗、义务教育等主要方面逐步实现全覆盖。这不仅有利于解决民生问题，而且对促进经济持续健康发展和社会和谐稳定都至关重要。

第三，释放市场主体活力、促进公平公正迫切要求深化改革开放。公正是经济社会创造活力的源泉。只有获得公平竞争、平等发展的机会，市场主体的创造活力才能有效释放，社会主体的发展空间才能有效拓展。今年以来，我国经济增长总体比较平稳，但也存在下行的压力。在这种情况下，为市场主体营造公平竞争、平等发展的环境，比以往任何时候都更加重要。要处理好政府和市场的关系，最大限度减少政府对微观经济的行政干预，通过政府的简政放权来激发市场活力；要营造各种所有制经济公平竞争的环境，特别是要为非公有制经济发展创造良好的市场环境；要深化减贫、教育、就业、创业等方面的改革，在扩大横向流动的同时，增强纵向流动性，切实促进权利公平、机会公平、规则公平。

第四，提升开放水平、参与全球治理也迫切要求深化改革开放。在国际金融危机的影响下，当前世界经济处于缓慢复苏过程中，有三个方面的变化非常值得关注：一是全球能源资源版图在不断变化，二是全球投资贸易格局在不断变化，三是全球治理结构也在发生变化。如何有效应对这些变化，对我们来说是一个重大挑战。我国是全球最大的发展中国家，又是全球第二大经济体，应该积极主动在更高层次参与全球合作竞争。而且，国际社会对我国参与全球治理也有新的期待。这些都在倒逼改革的深化，同时，我们也更需要通过深化改革不断完善开放型经济体系，切实提高国际竞争力和参与全球治理的能力。

再一方面，推进改革开放必须攻坚克难。中央领导同志多次指出，改革已经进入“攻坚期”和“深水区”。我们理解，主要有这样几个标志：一是改革越过了最初的“帕累托改进”阶段。各方面普遍受益和广为接受的改革措施越来越少，达成改革共识的难度进一步加大。二是改革面临着利益固化的现状。改革越来越多地触及深层利益关系，越来越要求对既有利益进行重大而深刻的调整，推进改革的难度进一步加大。三是改革面临着政府部门“自我革命”的难题。从一定意义上看，固化的既得利益往往与政府部门自身的利益相关联，需要部门主动革思想的命、削手中的权、去部门的利，不与市场争权、不与企业争利。这是部门改革最迫切需要解决的问题。四是改革面临着跨越“中等收入陷阱”特殊阶段的挑战。我国已经成为中等偏上收入经济体，各种矛盾和风险凸显。如果搞得不好，就可能重蹈世界上一些中等收入国家经济徘徊不前、社会矛盾尖锐的覆辙。跨越中等收入阶段，最重要的是全面深化改革，通过改革来优化经济结构，加快农村的发展，协调好各种利益关系。五是改革任务发生重大变化。现在的改革已经不单纯是经济改革，而是涉及到经济、政治、文化、社会、生态等各个方面。改革面临的任务都是难啃的“硬骨头”，有一些重大改革才刚刚起步，有一些改革尚未破题，有些方面不仅涉及国内改革，而且涉及国际经济政治关系。上述情况表明，当前改革开放任务的艰巨性、复杂性前所未有。我们要履行好职责，必须以“敢闯”的锐气和“会闯”的睿智，集中力量打好改革攻坚战。

二、准确把握今年改革工作的着力点

贯彻今年的改革《意见》，要按照党中央、国务院的要求，抓紧落实好已经出台的各项改革措施，不失时机地推出一些新的改革举措。重点是围绕推动经济转型、不断改善民生、促进社会公正和激发市场主体活力，大力推进重点领域和关键环节的改革。

（一）围绕推动经济转型深化改革

要以处理好政府和市场的关系为核心，加快推进财税、金融、价格、科技等改革，把改革的红利、内需的潜力、创新的活力叠加起来，为打造中国经济“升级版”提供体制保障。

一是加快财税体制改革。科学合理的财税体制，能够有效引导地方政府和市场主体行为、调整优化国民收入分配格局，对加快转变经济发展方式至关重要。“营改增”是当前财税体制改革的重头戏，去年试点范围已扩大到9个省市和3个计划单列市，改革成效逐步显现。上个月，国务院常务会议决定进一步扩大试点范围，在全国开展交通运输业和部分现代服务业营改增试点，择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入试点范围。试点地区要配合有关部门，精心组织实施，及时发现问题、完善政策；没有开展试点的地区，要做好全面推行的相关准备工作。今年以来，财政收入增速下滑，其中既有经济增速放缓的因素，也有实施结构性减税的因素。各地要着眼于提高财政资金使用效率，积极推进预算制度改革，重点是优化支出结构、更多向民生倾斜，完善预算公开机制，让社会和民众更加有效地监督财政收支。房产税、煤炭资源税也是当前税制改革的重点，房产税改革下一步要扩大试点范围，煤炭资源税从价计征要全面推开或选择部分省份开展试点，相关地区可以结合自身实际需要积极争取试点。

二是加快深化金融体制改革。我国金融改革的任务非常紧迫。要在有效防范金融风险的前提下，积极稳妥推进金融业改革开放和制度创新，健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现代金融体系。重点是稳步推进利率、汇率市场化改革和人民币资本项目可兑换；针对小微企业和“三农”多层次、多样化的融资需求，逐步放宽准入，加快培育发展中小金融机构和民营金融机构；加快推进存款保险制度建设，为利率市场化和完善金融机构体系夯实制度基础；进一步完善多层次资本市场，加快发展场外交易市场，提高直接融资的比重。按照国务院部署，一些地区正在开展金融改革试点试验，有的已取得初步成效。下一步，各地要在民间融资、中小金融机构发展、地方金融监管等方面，积极与有关部门沟通，加大改革探索的力度。

三是不失时机地深化资源性商品价格改革。推进资源性商品价格改革，有利于促进经济结构调整和转型升级，也有利于解决关系群众切身利益的价格热点难点问题，更好地保障和改善民生。今年4月份，全国居民消费价格指数同比上涨2.4%，涨幅相对比较温和。要抓住当前物价水平总体稳定的有利时机，积极稳妥推进资源性商品价格市场化改革，逐步建立起反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的价格形成机制。总的方向是，凡是能通过市场竞争形成的价格，都要由市场发挥基础性作用；暂不具备条件的，也要探索采取模拟市场定价方法，更好地反映市场供求关系。今年，要重点推进天然气、电力等能源产品价格改革。为减少价格改革对居民生活的影响，对居民生活用电、用气、用水、用热，要区分基本和非基本需求，逐步建立兼顾人民群众基本生活需求和资源要素节约利用的阶梯价格制度，基本生活需求价格保持相对稳定，非基本生活需求价格更多反映市场供求关系。居民阶梯电价去年已全面实施，今年在用水、用气等方面也要开始试行阶梯价格制度，国家发展改革委将择机出台指导性文件，各地要结合自身实际积极抓好组织实施工作。推进这项改革，一定要充分与社会和民众进行沟通。

四是加快完善科技创新体制机制。当前，我国科技创新能力、科技体制机制与经济社会发展的要求还不相适应，主要是企业技术创新主体地位没有完全确立，激励机制不完善，科技人员的积极性创造性没有充分发挥等。这几年，北京中关村、武汉东湖和上海张江等国家自主创新示范区，在相关财税激励政策，特别是对科技人员的股权期权及税收制度安排方面，进行了有效探索。今年，要在认真总结完善自主创新示范区试点经验、完善相关制度基础上，再扩大几个试点，让科技创新在更大范围推进。各地特别是基础条件比较好的地区，要积极争取开展相关试点。

（二）围绕不断改善民生深化改革

民生一头连着经济，一头连着民心，既是发展的根本目的，又是发展的有效途径。要围绕与民众利益密切相关的社会保障和收入分配、社会事业、食品药品安全、环境保护、城乡统筹发展等领域，加快推进改革，尽早织就覆盖全民的保障基本民生的“安全网”，补上短板，兜住底线。

一是加快深化社会保障制度改革。今年重点是整合城乡基本医保管理职能，整体推进城乡居民大病保险，做好基础养老金全国统筹方案制定工作。对于城乡居民大病保险，考虑各地经济发展、居民收入和医疗费用水平差异较大，国家层面没有对具体筹资标准做统一规定，各地要结合实际，科学测算，用政府医保和商业保险相结合的办法，尽快实现制度全覆盖，最大程度提高困难群众的医疗保障水平。

二是切实健全食品安全和环境保护监管制度。当前，食品安全、环境保护越来越成为人们关注的焦点，已成为重大的民生问题。今年，要以食品药品安全标准体系、监测体系、生产流通全过程可追溯体系、市场准入制度、召回制度、诚信体系等为重点，建立覆盖生产、流通、消费各环节的最严格的食品药品安全监管制度。上个月，国务院印发了《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，各地要切实抓好落实，加大投入，要向基层倾斜，而且要积极探索花钱买机制。改革环境保护监管制度，迫切需要下大力、出真招、见实效。要认真落实减排工作责任，实施多污染物协同控制，强化多污染源综合治理。要针对环境污染跨区域、跨流域的特点，努力构建区域间环境治理联动和合作机制。

三是积极推进统筹城乡和农业农村改革。统筹城乡发展，需要加快农村产权制度改革，这项改革与城镇化和发展现代农业密切相关。农村产权的确权、登记、颁证等工作，情况比较复杂，理论上要研究清楚，实践上要积极探索，改革过程中要注意切实维护好农民合法权益。另外，还要推进一些基础性制度变革，尤其是要改革土地管理制度，使城乡土地资源、资产、资本有序流动。循序渐进推进征地制度改革，建立科学合理的土地收益分配制度，规范国家、集体、农民的收益分配关系。目前，各地推进土地管理制度改革的热情很高，探索十分活跃，成渝统筹城乡综合配套改革试验区以及其他一些地方的试点已经取得了明显成效，积累了宝贵经验。各地可以在这方面继续深入探索，加强与相关部门的沟通交流，争取试出更多好的经验。

四是持续深化收入分配制度改革。国务院今年2月批转了三部门《关于深化收入分配制度改革的若干意见》。今年的重点是落实好这个意见，并就合理提高劳动报酬、加强国有企业收入分配调控、整顿和规范收入分配秩序等重点问题，制定出台具体的配套意见。各地要结合实际，加大力度完善最低生活保障、大病救助、农村进城务工人员权益保障等制度，兜住特困群体的基本生活，坚守网底不破。

（三）围绕促进社会公正深化改革

公平正义是发展的活力源泉，是社会和谐稳定的基础。要通过改革，构建各类企业平等竞争和民众平等参与、平等发展的制度环境。

一是持续优化公平竞争的市场环境。我国中小企业量大面广，有1000多万家，占企业总数的95%以上，对发展经济、扩大就业、增加税收具有重要作用。推动经济发展，既需要“顶天立地”的具有支柱作用的大企业，也需要“铺天盖地”的富有增长和创新活力的中小企业。要坚持两个“毫不动摇”，保证各类市场主体能够依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。要抓紧清理有碍公平竞争的政策法规，切实解决地方保护主义问题，为各类企业营造公平竞争的市场和制度环境，最大程度激发企业投资创业的积极性。

二是深化投融资体制改革。目前，鼓励引导民间投资发展的实施细则已经比较完备，制度上的障碍在逐步消除，关键是要真正落实好这些细则。今年，重点是推动民间资本切实有效进入金融、能源、铁路、电信等领域，在公平市场准入、扩大开放范围、深化配套改革、加强监督管理等各环节上下功夫。国家发展改革委正在对民间投资“36条”的42个实施细则组织开展第三方评估，同时也请国务院相关部委开展自行评估。评估结果出来以后，我们将把第三方评估和部门自行评估进行综合，找出一些关键性的、大家普遍反映的突出问题，提出相应措施，切实解决实施中的问题和社会所反映的问题。大家也看到，今年的经济增长，消费起着基础性作用，但是投资仍起关键作用。在投资上，现在的财政不可能再像以前那样大量投入，更多地应该创造公平的市场环境和制度环境，促进民间和社会投资。现在民间和社会投资已经占到全社会固定资产投资的六成，如果我们把“玻璃门”、“弹簧门”的问题进一步加以解决，民间和社会投资的力度会更大。这也是今年下半年促进经济增长的一项有力措施，各地要做好这方面工作。要结合铁路政企分开，率先将支线铁路、城际铁路、资源开发性铁路所有权、经营权向社会资本开放。各地要争取在这方面有所作为。

三是健全促进社会纵向流动的保障机制。现在起点不公平的现象，特别是缺乏纵向流动、社会阶层固化等问题非常突出，尤其在教育、就业、社保等领域，这个问题需要格外关注。为促进教育公平，最近国务院常务会议决定，提高重点高校招收农村学生比例，扩大农村贫困地区定向招生专项计划。各地特别是贫困省区的省属高校，也要探索参照实施，使农村和贫困家庭的孩子有更多平等接受教育的机会。今年高校毕业生大数是700万，就业问题非常突出，要加快改革就业招聘制度，尤其要在国有企事业单位实现公开公平公正择优录取人员。各地都要把实现教育、就业、社保公平作为改革工作的重点，更好地激发社会活力。

（四）围绕激发市场主体活力深化改革

转变政府职能是激发市场主体活力的关键。国务院机构改革和职能转变方案已经明确，要以投资项目审批、生产经营活动和资质资格许可为突破口，抓紧清理、取消和下放审批事项。对于条件成熟，市场、企业和地方已有相应准备的事项，要坚决放开，不能犹豫，不能拖延。在5月13日召开的国务院机构职能转变动员电视电话会议上，李克强总理做了重要讲话，要求非常明确，该放的必须放开放到位，该管的必须管住管好，要打好这场攻坚战。对于一些需要放，但市场、企业和地方尚需一段准备时间的事项，要积极创造条件，时机一旦成熟坚决放开。对于一些难度较大、但从长远看需要取消和下放的事项，可考虑先行开展试点，然后再取消和下放。国务院前不久已经宣布取消和下放行政审批等事项133项，国家发展改革委有28项。按照国务院要求，6月底之前还要再进行梳理，做好下一批取消下放工作。

取消和下放审批事项工作要稳准狠，积极稳妥地推进。有两个很重要的原则要明确，取消下放必须权力和责任同步下放、调控和监管同步强化，这样才能走出“一收就死、一放就乱”的怪圈。权力和责任同步下放、调控和监管同步强化，要靠我们的制度设计。下放的话，放给谁？放到哪里？相应应该有什么样的责任？取消和下放之后如何进行调控、如何进行监管？都要有一套制度设计。我们不能原则来、原则去，不能上下一般粗，必须把原则、要求、部署落到实处，细化、实化、具体化。抓落实就是要具体设计载体、抓手、评判标准，通过合适的路径和办法让它落实，实际上就是制度设计。我们通常对制度的理解就是说在嘴上、写在纸上、挂在墙上的一些条条框框，这只是问题的表象。所谓制度设计，更重要的是要建立起保证工作实施的既相互推动、又相互协调的一套体系。我们现在的方向是要从微观走向宏观、从审批走向监管、从项目安排走向制度设计、从单兵作战走向纵横协管，这又是一套原则要求。怎么来落实这些原则要求呢？还是要靠制度设计。简政放权、取消和下放行政审批事项，是一项非常艰苦的工作，需要投入大量精力把它设计好。

对需要继续保留的审批事项，一定要增强公开性和透明度，而且要创新审批制度。现在报一个项目，有的需要二三十个要件，从企业开始到各级发展改革委，投入大量精力。要进一步简化手续，优化程序，把串联变成并联，采取各种办法提高效率。要通过简化手续、优化程序、在线运行、限时办结，把审批变成一种便捷、高效、服务于民的工作。这样发展改革委才能更好地为经济社会发展服务，才能更好地为地方、企业服务。

各地要按照简政放权的要求，结合自身实际，加快转变职能，把企业能自主决定、市场机制能有效调节的事项交给企业和市场，把市场监管、公共服务等该加强的职责进一步加强，更好地激发市场主体的创造活力，增强经济发展的内生动力，为经济转型发展创造一个良好的环境。对政府公共服务，也要创新提供方式，更多实行政府购买服务。转变职能这项改革可以说是政府的一场自我革命，是一项长期而艰巨的任务，需要我们切实解放思想、转变观念、常抓不懈。

三、更加主动扎实地推进改革攻坚

全面深化改革，中央决心很大，社会期望很高，可以说是形势逼人、大势所趋。大家也知道，这次机构改革，社会上对成立专门改革机构的呼声很高，这从另外一个侧面反映当前改革任务之繁重、之紧迫。国务院机构改革和职能转变方案最终决定由发展改革委继续来承担经济体制改革的总体指导和综合协调职能，这既是对发展改革部门的信任，更是给我们提出了新的要求，同时也是对我们的考验。全国发展改革系统一定要进一步增强使命感、责任感，勇挑重担，扎扎实实地把改革向前推进。这里我提三个方面的要求。

第一，更加自觉地转变职能，把改革工作放在更加重要的位置上。长期以来，社会上对我们的印象是“发展管得多、改革管得少”，对我们履行改革职能的工作情况不满意。现在，我们正在开展切实转变职能、转变作风“大调研、大讨论、大转变”学习推进活动，其中“大转变”的一个重要目标，就是要切实加强改革职能。发展改革委既是负责宏观调控的综合经济部门，又是经济体制改革的总体指导和综合协调部门，发展和改革两大职能不可偏废，要同步强化。我们要在转变中加强、在加强中转变，在改什么、怎么改上出实招、求实效，更加积极、主动、扎实、有力地推进改革。做好改革工作，首先，领导要重视。今天各地发展改革委的一把手都到了，我在这里明确地向大家提出要求，一定要把工作的重心更多地转到改革方面来，拿出更多的时间和精力来研究、来谋划、来推进改革工作。其次，力量要加强。要利用机构改革的有利时机，加强改革工作机构和队伍建设，着力建设一支思想作风好、执行能力强、能打硬仗的改革队伍，千万要避免这支队伍思想僵化、知识老化、能力退化。第三，改革工作本身也有一个转变理念和方式的问题。要以更高的站位、更宽的视野，对改革的态势、形势、趋势进行跟踪，敏锐地做出研判，这样才能更好地推进改革。同时还要注意充分发挥专业部门推进改革的积极性和主动性，加强同相关部门的协调配合。对发展改革系统来说，要更多地加强改革的统筹谋划、综合协调和督促检查职能。

第二，更加有效地上下联动，凝聚推进改革的系统合力。发展改革委作为一个系统，应该更好地加强系统的上下联系、联动。首先要组织好改革调研、制定改革方案、交流改革信息，在这方面强化上下联动，发挥全系统推进改革的合力。要充分发挥地方基层和民众的积极性和创造性，鼓励大胆试验、率先突破。地方的改革现在非常活跃，当然要按照现行的法律法规依法行政，但是探索要不断深入。调动地方和民众的积极性主要是鼓励开展改革试点。发展改革委要十分注重对试点经验的梳理总结。凡是可以在面上推广、成熟的经验，可以推广一批；有些试点只适用于部分地区，就因地施策一批；有些试点探索方向是正确的，但做法还不够完善，就要继续深化完善；根据改革的总体安排，需要探索的还可以新设一批。另外，还要建立改革试错和纠偏机制，尽可能减少改革成本。发展改革委要会同有关部门来推动这些工作，对各地的探索要鼓励、要积极支持。我们设了十几个国家综合配套改革试验区，应该每年对综改区做一次年度评估，看看当年的改革取得了什么样的进展、下一年有什么打算、哪些经验可以推广借鉴。

第三，更加主动地克难攻坚，完善统筹协调推进改革的工作机制。改革是全党全社会的共同事业，需要发挥各个部门乃至社会各方面的力量共同推进。党的十八大也要求，完善体制改革协调机制。国务院各部门、地方政府，横向的、纵向的，还包括研究机构、新闻媒体等，都应该纳入到这个协调机制中来。这件事情虽有难度，但必须做、必须做好。国务院要求国家发展改革委牵头，建立联席会议、专题会议等制度，我们也在积极推进。各地发展改革部门也要照此办法，在现有工作基础上，进一步强化这方面的机制建设。具体到今年《意见》的落实，各项改革的牵头部门要对任务落实负总责，提出具体的实施方案，明确时间进度安排和阶段性目标。参与部门要各司其职，积极主动配合。国务院办公厅已经把《意见》列入今年重点督查事项，特别是对有明确时间要求的任务，将按重要时间节点进行督办。我委将按照国务院要求，会同有关部门和地方，积极配合国务院办公厅做好督查工作，及时将改革进展情况和重要问题上报国务院。另外，深化改革离不开良好的舆论环境，要善于加强与媒体的合作，充分发挥各类舆论平台的作用，最大程度凝聚各方共识，更好地形成改革合力。