廉租房制度实施中的骗租问题及其解决

[摘 要]我国廉租房制度的实施一定程度上缓解了城镇最低收入者的住房紧张，改善了城镇最低收入者的住房环境。然而，较之廉租房制度带来的福利，其问题也极为显然。其中，骗租是廉租房制度中较为严重且普遍的问题。以信息为视角，深入剖析骗租问题的原因，探寻信息工具在解决骗租问题中的作用和价值是必要的。应该扩大政府与配租对象之间信息传递渠道，加强政府部门之间信息共享系统建设，完善个人信用制度，从而尽最大可能减少骗租现象，提高我国廉租房制度的实施效果。

[关键词]骗租；信息传递；信息不对称；信息共享；个人信用制度

[中图分类号]F293.3 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2013）40-0032-04

1 问题的提出及本文的目的

20世纪90年代末，中国开始实施廉租房制度。直至目前，中国绝大部分城市已经实施了该制度。这种制度的实施在相当程度上解决了城镇最低收入者的住房困境。然而，廉租房制度实施中的问题也很多。在房源供给上，由于政府的投入资金不够，配套的廉租房供给远不及需求。在廉租房分配过程中，也存在着一些寻租现象，骗租问题非常严重。2007年深圳市曾查出1593户骗取廉租房的住户，而这些住户中绝大部分是公务员；①笔者于2012年7月到江西省某市展开了关于廉租房制度实施情况的社会调研，当问及廉租房实施过程中最严重的问题是什么时，大部分答案是“骗取廉租房的问题太严重了”；2012年三亚市相关部门在某次调查的134户中，有74户骗取廉租住房，骗租比例高达52.2%。②由此，本文拟对廉租房制度实施中的骗租问题展开研究，由于骗租主要涉及信息的问题，因此本文主要以信息为视角，分析骗租问题的原因，并提出解决问题的制度对策，以提高廉租房制度的实施效果。

2 骗租问题产生的原因

全国各地在实施廉租房制度的过程中普遍都存在骗租问题，这在本质上是一个信息问题。在实践中，存在廉租房管理部门与配租对象之间双向的信息不对称，即在制度信息上，配租对象处于信息劣势；在配租对象的身份信息上，管理部门处于信息劣势。

2.1 配租对象的信息劣势

信息存在而不传递与信息不存在导致的结果可能是一样的，但前者会涉及两个问题。第一，公众是否有权获取相关信息？第二，相关信息为什么得不到传递？

廉租房制度的相关信息，是一种涉及公众利益的政府信息，公众有权获取完整、准确的信息。但据笔者2012年7月在江西省某市的调查显示，58.3%的人仅仅听说过廉租房制度，没有人获取到与廉租房制度相关的完整且准确的信息。究其原因，廉租房管理部门与配租对象之间的信息传递渠道过窄。信息传递渠道是信息扩散的方式，其决定着信息在公众中的知晓度以及影响力。而在很多小城镇，政府通过张贴栏公告信息等传统方式传递信息。这种信息传递渠道，很难让信息得到扩散。笔者的调查结果显示，仅16.7%的人是从政府公告上获取关于廉租房制度的相关信息。由此可见，通过政府张贴栏公告这一信息传递渠道获取信息的人数比例很小，原因是廉租房的配租对象——城镇最低收入居民，这一社会群体的生活状态决定着他们关注政府部门张贴栏信息的可能性很低。因此，政府应该针对问题的特殊性，评估这一信息传递渠道在信息传递上的效果。

信息传递渠道过窄不仅影响信息受众度，从而使城镇最低收入者不能行使其权利，同时渠道过窄导致的知情者过少，也不利于廉租房制度的实施接受尽可能多的社会群体的监督。另外，信息传递渠道过窄也影响信息传递的完整性和准确性。在一些小城镇，亲朋好友间的口耳相传以及通过互联网搜索相关信息都导致了信息传递不完整和不准确。在廉租房申请的过程中，申请者没有足够的信息，对于具体的申请程序以及违反申请程序将会面临怎样的处罚都不清楚。所以，申请者在提供信息时，不根据自己的实际情况，而是伪造信息来使其申请表可以通过审核。因为信息不足，申请者无法预测其行为的风险，而人的私利性与机会主义使其作出不正确的决策。这种情况越来越多之时，骗租问题就会随之越来越严重。

2.2 管理部门的信息劣势

我们根据获取信息的难易程度以及获取的信息量来判断交易主体所处的信息地位。在某一特定的关系中，一方很容易获取信息或者掌握大量信息时，那么该方处于信息的优势地位，反之则处于信息的弱势地位。廉租房管理部门在审核廉租房申请者的材料时，处于信息上的弱势地位。我国目前没有完善的个人信息登记制度，绝大多数的个人信息是属于个人隐私，受到宪法等法律的保护。在这种情况下，能够提供完整真实的配租对象的个人信息者只有信息拥有者本人，而信息拥有者之外的人很难判断其所提供信息的真实性，或者需要承受过度的成本。

在廉租房申请过程中，政府部门获取的配租对象的个人信息都是由信息拥有者本人提供，为了排除虚假信息，相关部门需要高成本来判断信息的真实性。这对于人力物力都有限的城镇相关部门来说，是不现实的。所以，现在绝大部分地方部门对于申请者个人信息的审查都流于形式，而非实质审查。由于人具有私利性和机会主义倾向，某种行为可以为自己带来巨大利益而违法成本却很低，在此情形下，人的机会主义倾向就会提升到最大。因此，形式审查使越来越多的申请者选择提供虚假信息这一机会主义行为来为自己获取利益，即骗取廉租房，而形式审查最直接的原因又在于政府相关部门没有足够的配租对象的个人信息。实践中，这种信息不对称越是严重，骗租问题就会越普遍。

3 解决骗租问题的信息工具

由于廉租房制度实施过程中骗租问题的主要原因在于信息传递渠道过窄以致信息不充分和信息严重不对称。因此，信息提供渠道多样化以使信息充分、对称是解决骗租问题的重要路径。

3.1 多种信息传递渠道共同使用

多渠道的信息传递，可以提高信息的传递速度，扩大信息的受众范围，使各个层次的人都能及时获取有利的制度信息。根据群体差异而选择不同的信息传递渠道，一方面可以把信息完整、准确地传递，另一方面可以有针对性地传递信息。廉租房制度的配租对象是城镇最低收入居民，符合条件的这一群体最关注的信息应该是申请廉租住房的具体条件及相关程序。由于这一群体的经济和文化水平较低，其获取信息的能力极其有限，因此除了电视、报纸等信息传递渠道外，还应该运用基层的行政资源对这类群体进行一对一的告知。而对于在申请条件范围之外的其他居民，需要使其了解伪造虚假信息骗取廉租房会带来什么后果。因此，通过电视广播等媒介，对于违法后果进行大力宣传，提高了公众的监督力度，使得潜在的违法者不作出违法的行为，这是一种逆向的信息工具。③

3.1.1 设立信息专员

如何使城镇最低收入者这一群体直接获取到廉租房制度相关信息？笔者认为政府部门应该结合当地的实际情况来选择传递相关信息的最佳方式。目前中国很多中小城市都由居委会来管理某个区域，但是这种管理还不够细化。建议在居委会中再设立信息专员④来传递政府有关信息，这种信息传递方式成本低而且效果好。各种信息都由信息专员上传下达，传递到每家每户。信息专员传递信息的优势在于：第一，传递信息的成本低，信息专员把关于廉租房制度相关信息以文件形式发到每家每户，这很容易操作，并且操作所需要的时间成本和金钱成本很低，这也是在地方政府部门的财政能力范围之内。第二，住户在信息获取量上平等，信息专员所发放的文件信息内容是完全一致的，而且每家每户都能获取到该文件，这保证了所有人在信息获取量上平等。第三，保证信息内容的完整及准确，信息专员作为信息上传下达的枢纽，信息直接来源于廉租房管理部门，保证信息是完整准确的。设立信息专员在于保证廉租房申请者可以获取完整、准确的信息，使其在申请的过程中对于提供虚假信息行为作出风险预测，从而使其放弃机会主义行为。

3.1.2 电视广播媒介

电视广播媒介是当代传递信息的有效渠道。考虑到群体差异，应该选择电视广播作为其他居民获取廉租房相关信息的主要渠道。不符合廉租房申请条件的这一群体要获取关于提供虚假信息申请廉租房将会受到什么法律处罚的信息，这种信息更重要的功能是提示其放弃机会主义行为。

通过电视广播这种渠道来传递信息的另一个优势，可以提高社会的监督力度。监督力度也与掌握信息的人数以及信息量有关系，越多人掌握信息，获取的信息越多，社会监督力量越强。任何制度在实施过程中必须要有监督力量存在，监督力量越强，制度实施的效果就会越好。所以，关于廉租住房制度方面的信息，政府应该采取多种信息的传递渠道，因为多种信息传递渠道可以保证公众获得更多的信息，有越多的人对于廉租住房制度实施进行监督，骗租程度会降低。

3.2 信息对称工具的完善

廉租房制度实施过程中的信息不对称包括政府各个部门之间的信息不对称和政府部门与配租对象之间的信息不对称。实践中，这些信息不对称也是相当严重的，因此需要进一步完善政府部门间的信息共享系统，降低政府部门的执法成本；充分运用个人信用制度，改善政府部门与配租对象之间信息不对称问题，提高廉租房制度的实施效果。

3.2.1 完善政府部门间的信息共享系统

共享配租对象的个人信息是指纵向或者横向政府部门之间，通过电子信息系统，对已经采集的配租对象的个人信息进行合理使用的行为。信息共享系统，是解决政府部门之间信息不对称问题的重要路径。然而，国内还有些政府部门没有采用信息共享系统，有些政府部门虽然采用信息共享系统，却存在一些问题。第一，由于缺乏信息资源标准，共享系统无法自动排除已经录入的信息，造成信息的重复率高，从而降低了信息的准确度。第二，政府部门间的信息共享程度低，所谓“资源私有”，导致很多已经收集的信息都无法共享，造成了政府部门执法成本的浪费。例如，廉租房管理部门在审核配租对象的个人信息时，可能其他部门已经拥有配租对象的部分或者全部个人信息，但由于缺乏完善的信息共享体制或体制运行不力，造成廉租房管理部门无法使用已经采集的个人信息。第三，由于没有专门规定，要求参与信息共享的政府部门及时更新信息，从而造成共享系统信息滞后，不利于政府部门作出最准确的决策。

因此，为了解决信息共享系统中存在的问题，需要进一步完善信息共享系统，降低政府部门的信息成本，有效地排除骗租行为。完善信息共享系统，可从以下几方面着手：

（1）设立信息资源标准。不同部门由于职责不同，在采集个人信息的过程中侧重点也不同，所收集的数据内容不一致。为了提高信息的准确度、避免信息重复录入，在不同部门间需要设立统一的信息资源标准，也即政府部门对于信息的内容描述要统一化。信息资源标准化是实现信息资源共享的有效途径，对信息进行规范化处理，力求做到信息的标准化、规范化、准确性、完整性和一致性，从而提高信息资源的重用性和可维护性，降低维护和使用成本。⑤政府部门采集的信息内容以及数量表面上不一样，但事实上存在大量重复。如果没有统一的信息资源标准，信息内容重复率大大提高，造成信息搜索混乱。共享的信息必然是一种普遍使用的信息，是关于个人的基本信息，对于这些基本信息的每项内容，设立统一的描述标准，当录入同样的描述元素时系统能自动排除。这不仅可以降低重复率，而且在信息搜索时效率也更高。信息资源标准的设立，降低政府部门间的信息成本，提高了信息内容的准确度。

（2）及时更新个人信息。降低政府部门的信息成本，这一前提是政府部门之间共享信息，而共享的信息应该不断地更新。在廉租房制度实施过程中，要保证信息准确，需要及时更新配租对象的个人信息。收入信息是处于动态化的，而收入信息又是廉租房审核过程中最重要的信息。因此，获取申请者最新的收入信息，有助于审核部门作出正确的判断；获取已经入住者最新的收入信息，有助于判断其是否有资格继续使用廉租房。据笔者了解，自廉租房实施以来，入住者条件改善后主动退出廉租房的比例非常小，从另一个角度说，骗租比例很大。有些部门在调查的过程中，会获取到配租对象最新的个人信息，那么获取到最新信息的政府部门就有义务更新信息。例如：民政部门对于其辖区内城镇最低收入家庭的收入信息掌握较完整，因为民政部门的工作内容使其可以比较容易地获取个人的收入信息。廉租房管理部门没能及时获取关于收入的最新信息，绝大部分住户条件已经不符时又不主动申请退出廉租房，继续使用廉租房，这相当于骗租。最新信息可以使政府部门在执法活动中作出最准确的判断，避免错误信息带来不必要的资源浪费。参与信息共享系统的政府部门，获取了配租对象最新信息，都有义务更新配租对象的个人信息。由于某部门掌握了最新信息而没有及时更新，造成其他部门作出错误决策，该部门的责任人员应该受到惩罚。

3.2.2 充分运用个人信用制度

个人信用的基础是有关个人的信息，它是一种克服信息不对称的制度。⑥目前我国有很多领域都已经使用个人信用制度，但是个人信用制度的运用范围有限。笔者认为，廉租房制度实施过程中，骗租问题严重的原因之一是信息不对称，而个人信用制度又是克服信息不对称的有效路径。所以，廉租房管理部门在审核申请者个人信息过程中，运用个人信用制度这一信息机制，可以大大降低骗租比例。

（1）采用个人信用评分结果初步筛选申请者。个人信用评分⑦是个人信用制度中的一个重要环节，是对个人信用风险度进行量化的方法。在进行评分时，信息来自申请者的申请表格，主要有：年龄、性别、婚姻状况、文化程度、住宅情况、职业、参加工作年限、单位性质、职称、收入、借贷历史等情况。⑧这一评分的基础信息都是廉租房审核过程中需要的信息，所以，根据这个评分结果对申请者进行初步筛选是具有客观合理性的。目前我国的廉租房需求量远远高于供给，所以，全国各个地方的申请者数量都高于廉租房数量，当然这个申请者数量包括不符合条件者。在这种情况下，采用个人信用评分结果，可以重点审查个人信用度低的人，这在一定程度上降低了骗租率。因为，个人信用评分能够反映一个人的信用状况，守信用者的得分高，失信用者得分低。在廉租房申请过程中，确定一个分值线，低于这个分值线的人先排除，因为信用得分低的人提交虚假信息的可能性高。排除了信用低分值者，在客观上降低了骗租率。在全国廉租房都供不应求的情况下，采用信用评分结果进行初步的筛选，在降低骗租率的同时提高了廉租房审核部门的工作效率，一举两得。

（2）建立个人信用追踪系统。随着我国联网系统的发展，个人多方面的信息都能在异地查询到，这是一个很大的进步。但是，个人信用制度在我国实施时间不久，全国范围内的个人信用追踪系统⑨还未建立。在上海、深圳等大城市，个人信用制度实施相对好一些，但也没有建立跨省市的个人信用追踪系统。个人信用追踪系统，有利于查询个人在非常住区域或者说在陌生人社会的守信程度，提高不守信用者的违约成本。应飞虎教授曾提到“公共汽车里的小事件”，来说明一个人在熟人社会与在陌生人社会的守信程度可能会有很大差别。⑩所以，一个A城镇居民在A城镇的信用程度与在其他城镇的守信程度可能很不一样，如果A城镇居民申请廉租房，那么其在其他城镇的信用信息对于廉租房审核部门来说非常重要。廉租房管理部门在审核申请者资料的过程中，通过个人信用追踪系统，可以查询个人在其他地区是否有不符合廉租房申请的历史记录，是审核个人信息的辅助性信息工具。因此，建立跨省市的个人信用追踪系统在解决廉租房审核过程中信息不对称问题很有意义，也是很紧迫的。

建立个人信用追踪系统是很复杂的，但可以在某个小城市先试行。个人信用追踪系统建立的具体要求。第一，每个街道办，对其所辖区的人口流动情况进行登记，登记的基本信息包括姓名、性别、户口所在地、工作情况，这有利于追踪查询。第二，各个街道办把人口流动登记信息录入全国统一的信息追踪系统，如果该系统已经有相关个人的信息记录，则在个人信息记录中补充更新，如果该系统还未有相关个人信息的记录，创建一个新的个人信息记录。第三，进行信息登记的街道办，定期抽查关于个人信用情况，对于个人不守信用的行为，及时在个人信用追踪系统更新。定期抽查的功能在于，一方面可以了解到个人最新的信用信息，另一方面对于个人行为有一定的约束，提高个人在陌生人社会的守信度。

（3）建立虚假信息监督举报机制。虚假信息监督举报机制，目的是使廉租房申请者以及使用者提供真实的个人信息。目前的事实是，监督的力量还不够强，其主要原因是监督的动力不足。虚假信息监督机制较之其他的社会监督机制，动力更大。这个监督机制有两大功能，对于提供虚假信息者来说具有惩罚作用，对于监督者来说具有激励作用。笔者设想，廉租房等候者对廉租房使用者进行监督，一旦发现廉租房使用者提供虚假的信息或者在其条件改善之后仍不退出廉租房，该监督举报者可以取得优先入住廉租房的机会。这对于排队等候者来说，更快地使用廉租房是提前实现其利益。我国的廉租房供不应求，廉租房等候者比例很大，而且等候的时间很长，而这个监督机制给等候者提供了一个可以优先入住廉租房的机会，这对于等候者来说是很大的监督动力。这个监督机制的良好运行，不仅可以提高廉租房管理部门对廉租房的管理效率，也可以降低有限资源的浪费，大大提高廉租房的流动性，缩短廉租房等候期间。现在很多地方都是通过摇号的方式，从等候者中确定入住者，这具有运气成分，等候者也很被动。虚假信息监督举报机制则让等候者变被动为主动，为自己创造提前入住廉租房的机会。当然，等候者举报已经入住者提供虚假信息，需要经相关部门查证核实，经查证属实，该等候者才可以优先入住廉租房。

注释：

① 2007年12月11日《第一财经日报》报道了深圳市关于廉租房违规使用的情况，报道时已收回1145套违反使用规定的政策性出租住房，还有448套后期陆续收回。深圳市国土房产局有关人士说，在清退的住户中，承租群体大多数为公务员，还包括一些已经改制的国有企业员工和部分社会人士。

② 2012年9月25日南海网，http：//365jia.cnnews2012-09-29/40D71B05A6749E30.html。

③ 应飞虎，涂永前.公共规制中的信息工具[J].中国社会科学，2010（4）.

④ 这里所指的信息专员是在居委会中专门设置“信息专员”，负责传递包括廉租房信息在内的各种政府信息。

⑤ 陈跃勇，夏火松.跨部门政府信息资源共享标准构建研究[J].理论与探索，2012（12）.

⑥ 应飞虎.信息失灵的制度克服研究[M].北京：法律出版社，2004.

⑦ 信息内容的评分方式与目前通常的评分方式有所差别，廉租房的配租对象是城镇最低收入者，因此，对于廉租房配租对象的文化程度、住宅情况、职业、参加工作年限、单位性质、职称、收入等信息的评分方式，应该是状况越差得分就越高。

⑧ 李曙光：《个人信用评估研究》，中国金融出版社2008年版，第73页。需要说明，对于廉租房申请者各项信息内容的评分方式与目前通常的评分方式有所差别，廉租房的配租对象是城镇最低收入者，因此，对于廉租房配租对象的文化程度、住宅情况、职业、参加工作年限、单位性质、职称、收入等信息的评分方式，应该是状况越差得分就越高。

⑨ 个人信用追踪系统事实上是全国统一的个人信息体系。建立全国性的个人信用追踪系统很有必要，但这是很复杂的，不可能在短时间内做好。但是，可以先在小城市试行，观察效果，效果好，则说明这很具有可行性，可以在全国都建立这样一个系统。而且，这个系统建立之后，对其他很多社会问题的解决上也是很有意义的。

⑩ 应飞虎.信息失灵的制度克服研究[M].北京：法律出版社，2004.

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[10]应飞虎.公共规制中的信息工具[J].中国社会科学， 2010（4）.

[11]李曙光.个人信用评估研究[M].北京：中国金融出版社，2008.

[12]陈跃勇，夏火松.跨部门政府信息资源共享标准构建研究[J].理论与探索，2012（12）.