失地农民就业保障制度研究

谭雅颖

摘 要：近年来，随着我国工业化、城镇化、农业现代化进程的快速推进，一些农民失去土地进入城镇社区，成为城镇居民。然而，失地农民虽然在形式上顺利转为城镇居民，但是在实际就业上则存在诸多困难。就目前来说，解决失地农民的就业保障制度已经成为一些政府部门工作的重点，也是难点。途径如下：提高失地农民的职业素质与技能；完善失地农民的就业权益保护制度；鼓励自主创业；完善失业保险和救助制度；消除制约就业的排斥因素。

关键词：失地农民；就业保障；改革

中图分类号：C91 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）32-0079-02

一、失地农民就业问题现状

“谁征地、谁安置”的就业安置模式一度实现了失地农民的就业，但是由于文化素质、职业素养、个人能力等方面的原因，多数失地农民逐渐处于离岗失业状态。就目前来说，失地农民的就业率低、收入下降等问题已经成为一些政府部门工作的重点，也是难点。

整体而言，失地农民就业率普遍偏低。其中男性失地农民的待业、失业的情况比女性更严重，因为女性更容易在一些技术要求不高、工资待遇起薪低的服务行业选择就业。根据2005年中国就业报告的数据显示：无论是东部沿海经济发达地区，还是中西部经济欠发达的地区，失地农民失业率均高达50%以上。相对而言，经济较为发达的沿海地区，失地农民的就业机会相对多一些，就业率也相对较高。但也有例外情况，即当失地农民能够通过其他渠道获得虽然不高但稳定的经济收入时，譬如通过分红、股份合作、政府救济等，则会影响失地农民对于就业岗位的选择心态，部分失地农民由于就业期望过高而选择待业，从而造成某些经济发达地区的就业率反而更低的情形。

失去土地导致农民的收入渠道改变，收入普遍下降。一直以来，农民家庭收入的主要来源是经营土地所获取的收益，拥有耕地的使用权是农民能够获取稳定收益来源的基本保障。尽管改革开放由务工所带来的经济收入在许多农民的家庭中逐渐增加，土地的经济收益功能有所弱化。但是，从农民失去土地后的收入来看，虽然在征地过程中获得了一次性的经济补偿，较之以前其收入阶段性有所增加。但从长远收益来看，失去了土地意味着农民家庭丧失了主要经济来源和基本保障，从而导致失地农民与城市居民收入差距逐渐拉大，呈现出明显的下降趋势。

二、失地农民就业问题的制度成因分析

城乡分离的“二元制”社会结构是造成失地农民就业难的根本原因。首先，由于征地制度是城乡分离的二元制度的衍生产物，因而地方政府在制定征地补偿制度时没有完全考虑到土地对农民的综合功能与经济价值，不仅给失地农民带来就业方面的压力，也给政府城镇化的后续工作和就业保障的资金运行带来极大的困难。其次，从后续的制度供给上看，失地农民没有获得足够的融入城市的制度支援，城镇居民的医疗保险制度、住房公积金制度和养老保险制度往往难以覆盖失地农民。尤其重要的是，最为关键的就业促进与保障制度亦未能有效地向失地农民覆盖，相关的就业保障法律制度的构建明显滞后。

失地农民就业遭受制度排斥，缺乏有效的保障。由于城乡二元制的排斥性长期存在，使得失地农民在生活条件、就业、医疗等诸多方面处于了弱势境地，完全被排斥在城市社会保障体制之外。在就业保障方面，一是就业的促进与服务机制缺失，失地农民通往城市的就业岗位缺乏有序的引导；二是就业权益缺乏保护，很多正当权益在就业中得不到保障，常常处于弱势地位，遭受不公平的对待；三是失业保障缺位，众多的失地农民并没有被纳入失业保险体系中。

失地农民就业遭受经济排斥。经济层面的社会排斥是指失地农民与城市居民在获取劳动生活资料过程中所遭受的不公正待遇。首先，长期实施的二元户籍制度将城市劳动力市场人为的分割为正式市场和非正式市场，导致严重的就业歧视，失地农民被排斥在他们所生活的城市之外。其次，正是由于劳动力市场的高度分割，导致用人单位严重的侵害失地农民应该享有的基本权利，例如劳动报酬权、休息休假权、社会保险和社会享受权等，屡屡出现同工不同酬等侵权违法现象。

三、改革和完善失地农民就业保障制度的措施和途径

城市化应当实现规模经济，有利于农民富裕，而不是造成大批农民失地失业；城市化应当拉动经济增长，有利于缩小城乡差距，而不是扩大社会不公。理论上，城市化是通过城市的集聚效应来吸引外来人口流入，从而在经济学角度上形成规模经济，从人口学的角度上提高城市化率。但是，由于我国城市化属于政府主导型，因而在制度设计上应当采取政府主导，综合考虑前期征地补偿制度的改进、就业服务、就业保护和就业保险制度建设等多个方面推进当前的失地农民就业制度改革。

提高失地农民的职业素质与技能。农民从最初的教育资源享有上就处于弱势，因而文化素质不高、学习能力较弱。因此，要有针对性、有计划、有步骤的制定和开展适合失地农民特点的职业培训计划。在培训内容上，要紧贴当地企业的用工实际，重点从实用劳动技能入手，实现多工种培训，增加失地农民的就业竞争力。在培训方式和渠道上，要勇于改变目前政府为主体的培训体系，积极鼓励企业和民办教育参与培训，同时充分发挥大专院校、职业教育、技工学校和各职能部门的培训能力，实现多渠道、多形式的农村劳动力就业培训。在培训年龄和时间上，要多层次兼顾不同年龄人群，尽量不要影响失地农民的正常生活工作，最大限度的方便农民培训。在培训的同时，还要重视失地农民在身份上发生转变过程中进行一定的心理辅导，帮助他们实现顺利过度。

完善失地农民就业的权益保护制度。具体来说，主要包括三个方面的内容。一是要打破城乡二元劳动力市场的分割，确立城乡劳动者劳动权平等；二是应明确用工单位责任，提高用工单位与失地农民的劳动合同履行率；三是要落实失地农民的职业安全权益，督促用工单位严格执行工伤保险、医疗保险和最低工资保护等基本法律法规。

增加适合失地农民的就业岗位，鼓励自主创业。大城市周边的小城镇往往是大量失地农民聚集的地方，大力发展一些劳动密集型产业，既可以促进城镇经济发展，又可以起到吸纳失地农民的作用。在城市企业方面，政府应当建立相应制度，对于吸纳较多失地农民就业的劳动密集型企业给予税收优惠和专项补贴制度，并给予相应的政策扶持。在鼓励失地农民自主创业方面，政府部门应该转变工作职能、增强服务意识、加强宣传引导、加大资金支持力度、积极搭建和完善失地农民创业平台，鼓励和引导失地农民在发展“新农村”的大好契机下，不断扩大生产规模，勇于技术革新，完善经营管理，提高经济效益，从而实现“造血”功能，为更多的失地农民提供就业机会。

逐渐完善失地农民的失业保险和救助制度。由于我国的失地农民并未被制度化的纳入到目前我国的失业保险和救助制度体系中。因此，在未来制度建设和完善工作中，如何将失地农民纳入这一体系中是未来失业保险和救助体系建设的一个亟待解决和加强的重点问题。目前，一是加大失业保险改革、实现城乡统筹，改变当前一方是大量的失业保险基金累积，另一方却是农民工无法享受失业保险待遇的非对称现状，逐步实现农民工与城市职工同等缴费同等待遇。二是扩大基金来源，在增强专项基金的保障功能上，可以采取“政府出一点、集体补一点、个人交一点”为主的方式予以筹集。三是建立健全农民社会保障专项基金的监督和管理机制，确保被征地农民的基本生活保障基金安全运营和实现保值增值。

顶层设计，从制度上消除制约失地农民就业的各种排斥因素。制度性的社会排斥不仅会损害失地农民权益，同时也会损害社会公正，最终危及整个社会的稳定、和谐。从根本上说，要从制度上消除制约失地农民的就业排斥因素就是要克服集体排他的倾向，给予失地农民平等参与社会竞争的机会，形成分散的身份群体，缓解社会矛盾。简化农村劳动力在城市务工的各项手续、改善就业环境、放宽失地农民的信贷条件，降低门槛，扶持农民发展经营，并在一定年限内享有与城镇失业人员同等的税费优惠待遇等途径，最终实现整个社会的和谐和公正。

总而言之，只有从征地补偿制度的改进、促进就业服务、增加就业岗位、完善就业保护和保险制度等多个方面推进当前的失地农民就业制度改革，形成长效的就业保障制度，才能有效化解当前的失地农民就业压力。

参考文献：

[1]杨雪.失地农民就业问题研究[J].理论学刊，2006，（1）.

[2]赵爽.失业失地农民市民化的制度障碍与途径—基于就业保障城乡一体化的视角[J].中州学刊，2007，（3）.

[3]陈世伟.反社会排斥，失地农民和谐就业的社会政策选择[J].求实，2007，（3）.

[4]黄祖辉，俞宁.失地农民培训意愿的影响因素分析及其对策研究[J].浙江大学学报：人文社会科学版，2007，（5）.

[5]曾庆红，关于国内形势和构建社会主义和谐社会[N].学习时报，2005-03-09.

[6]刘宝亮.征地莫断了农民生路[N].中国经济导报，2004-02-27.

（责任编辑：许广东）