城市基础设施建设项目投融资模式研究

林超英　孙毓川（等）

[提要] 我国城市基础设施建设多年来一直采用以国家财政资金为主导的方式，但随着经济的高速发展，单单依靠财政拨款很难满足公众对基础设施不断增加的需要。本文通过对PPP模式的分析，探讨在城市基础设施建设中如果采用PPP融资模式，应着重解决特许经营权价值和风险管理等方面的问题。

关键词：PPP模式；公共基础设施建设；特许经营权价值

本文为河北省社会科学发展研究课题（201303167）“后金融危机时代城市基础设施投融资模式创新研究”支持项目

中图分类号：F83 文献标识码：A

原标题：城市基础设施建设项目投融资模式研究——基于PPP模式分析视角

收录日期：2013年10月7日

一、引言

按项目区分理论，公共基础设施项目可以分为经营性项目、非经营性项目和准经营性项目。一般认为，经营性项目如热电、天然气的生产和输送、铁路货运和客运、非管道水网络、公寓污水处理、废弃物收集等因其具有收费机制和资金流入，并有可预期的利润，完全可以通过吸收社会投资、通过市场化运作方式来完成项目建设；对于非经营性项目如城市道路、管道排污和处理等由于既没有收费机制又没有资金流入，属于市场失效而政府有效项目，只能由代表公众利益的政府来进行投资；对于准经营性项目如输电、配电、路基和车站、城市公共汽车、城市有轨交通、供水城区管理网络等虽有收费机制和资金流入，也有潜在利润，但由于政策和收费价格没有到位等原因，通过向使用者收费只能弥补一部分工程建设的投入成本，而其余部分则需由财政补助。这类项目介于经营性项目和非经营性项目之间，其投资、建设、运营和管理可以由政府资本和民间资本合作完成，即宜采用PPP模式进行。当然这种项目区分也不是一成不变的，在技术进步和政策驱动下，三者之间可以相互转化。如果政府制定特殊政策或提高价格，准经营性项目可以转化为经营性项目；敞开式的道路和桥梁，一旦制定了收费机制，即由非经营性项目转化为经营性项目；而经营性项目一旦取消收费又会变成非经营性项目和准经营性项目。

二、PPP模式的特点及其运作

PPP模式最早出现在英国，从其产生便受到世界各国的青睐，尤其在美国得到了广泛的应用，成为各国政府建设城市基础设施的主要方式。

（一）PPP模式层级划分。PPP模式是英文Public-Private Partnerships的简写，中文直译为“公私合伙制”，简言之是指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系来提供公共产品或服务的一种方式。国内学者王灏（2005）通过参考世界银行、联合国培训研究院、欧盟委员会、加拿大PPP国家委员会PPP分类方法，结合国内目前应用现状，提出了PPP三层级结构分类方式，见图1。（图1）他认为PPP主要包括外包类、特许经营类和私有化类三种方式，其中特许经营类包括TOT（Transfer-Operate-Transfer）、BOT（Build-Operate-Transfer）和其他类三种。但从本质上看，特许经营的这三种分类都是通过非公共机构融资或经营公共基础设施来实现政府的公共职能，它们的基本目标和所遵循的基本原则是一致的。因此，联合国国际贸易法委员会秘书长在他的《关于“私人融资基础结构项目法律指南的各章草案”的报告》中建议，用“私人融资基础设施项目”（即Privatized Infrastructure projects）称呼该领域的工作，而不再用目前的“建设一运营一移交”（即BOT）的词汇，并试图从国际法的高度统一规制包括BOT模式的私人融资基础结构的行为。

（二）典型的PPP模式组织形式。PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。

PPP模式典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司SPC（Special Purpose Company）签订特许合同（特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。这种模式的一个最显著的特点就是政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。PPP模式是一个完整的项目融资概念，但并不是对项目融资的彻底更改，而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。（图2）

三、我国城市基础设施采用PPP模式关键技术问题的处理

在PPP模式下政府通过给予私营企业长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营，作为一种以特许经营为基础的融资模式，特许经营权价值、各种风险的分担问题以及私营企业融资问题是该模式成功运行的关键。

（一）特许经营权价值。PPP特许经营，是政府或政府部门设立的专门负责PPP的机构与投资者签订的，授权项目公司在一定期限内（特许期内）建设及经营政府专属的基础设施并获得合理的收益，特许期满后将项目无偿移交给政府的契约文件或合同。特许权方式主要应用在道路交通和市政公用设施建设中，它与服务合同的区别是：在服务合同中直接使用者（社会公众）不需要付费，而是由政府直接付费给私人企业主；而在特许权项目中，消费者本身要支付有关费用，如水费、供热、供气费、过路费等，因此项目的特许经营期限、每一年的净现金流量和投资收益率是影响特许经营权价值的重要因素。

在项目的成长期，政府将其投资所形成的资产无偿或以象征性的价格租赁给PPP项目公司，为PPP项目公司实现正常投资收益提供保障；在项目的成熟期，为回收部分政府投资，同时避免PPP项目公司产生超额利润，将通过调整租金的形式，政府投资公司参与收益的分配；在项目特许期结束后，PPP项目公司无偿将全部资产移交给政府或续签经营合同。项目公司依靠一定时间的经营权来获取收益，以补偿项目建设投资、运营费用、维护费用，并获取相应的利润回报。经营权的时限区段长短的界定直接关系到国家与项目公司的利益分配。如果特许期过长，则国家利益受损；如果特许期过短，则影响项目公司利益，进而导致PPP方式失败。项目的投资成本额度与项目的特许期有着较为密切的关系。一般来说，项目投资成本越大，用于回收投资的时间也越长，因此特许期也会相应长些。投资方作为投资者，其最终目标是实现利润最大化，因此，从投资方角度考虑，特许期应保证以下两点：首先保证在正常情况下投资者能归还银行贷款和利息，收回股本投资和达到最低投资收益率；其次要争取实现与其所承担风险相适应的投资回报最大化。

除了项目的特许经营期限这一影响特许经营权价值的重要因素外，净现金流量和投资收益率的作用也不可忽视，在利用净现值法评估特许经营权价值时，投资收益率是一个非常重要的参数，投资收益率是将资产的未来现金净流量折算成现值的比率。投资收益率由资金的时间价值决定的，它本质上是一种投资报酬率。在不同的行业，投资者所承担的风险不同，则要求的投资收益率也不同。投资收益率必须谨慎确定，投资收益率的微小差异，会引起项目净现值很大的差别。

（二）风险合理分担。PPP模式运作项目涉及的投资巨大，特许期比较长，通常为25～30年，因此项目风险也相对较大，不确定因素较多。从宏观的角度看，可以将PPP模式的风险分为三类，即商业风险、非商业风险和不可抗力风险。商业风险包括项目的设计和技术风险，项目建设期内可能产生的延误、工程预算超支、施工质量没有达到标准等施工风险，人员风险，环境风险，运营期间的运营成本超支、现金流不足，以及未来的收益风险等等；非商业风险主要包括政治、规则和政策风险、金融风险等；不可抗力风险主要指项目的参与方不能遇见且无法克服、避免的时间给项目造成损害或毁灭的风险，如自然灾害等。在PPP模式运作过程中，根据项目全寿命期内不确定事件发生的原因，可以进一步将基础设施项目可能面临的风险细分为技术风险、施工风险、运营风险、收益风险、金融风险、不可抗力风险、政治风险、环境风险、人员风险、项目失败的风险等十个方面。在明确风险之后，还要根据PPP的具体合约形式对合作各方面临的风险进行识别与评价，再根据风险的相对大小与项目合作各方的风险承担能力以及承担意愿，进行决策以及有效的风险分配。在此基础上建立基于合作各方的风险评价指标体系并用层次分析法（AHP）和模糊评价法建立了风险评价模型，客观量化PPP项目风险，为各方的决策以及风险管理提供可靠的参考。

（三）私营企业融资问题。政府通过引导私人企业参与PPP模式的根本，就是通过利用私人企业的资金优势投入到市政基础设施建设中，缓解政府的财政收入紧缺，同时改变基础设施的政府垄断经营，替代为竞争性的经营机制，提高基础设施的效率和服务。但是，对于私营企业来说，基础设施在建设、运营和维护中，需要注入大量的资金，且存在较长的资金回收时间，私人企业无法在建设中不断地投入现存资金，这就要求其进行融资。然而，现有的融资市场尚未完善，融资体系存在缺陷，私人企业的融资问题成为制约大量有实力的企业参与到PPP项目中的瓶颈。因此，政府在未来对于如何拓宽融资渠道仍需要继续探索和研究。

四、PPP模式下政府的协调与监管

在英国，政府商务办公室的Private Finance Unit（其前身为Treasury Task force）为国家PPP的政策单位，负责制定整体PPP项目实施策及策略、研究制定PPP项目实施及合同管理作业程序、制定电子商务标准，发展相关软件以提供协助地方政府具体实施、提供地方政府PPP项目实施策略、技巧等协助及训练并定期检查各部门的实施过程、技巧及能力并公开各界参考。我们可以借鉴西方国家先进的经验，在政府的主导下成立跨部门的协调推动小组，由省发改委、财政、交通、建设等涉及基础设施项目审批与执行的主管部门、联合参与。而与之对应的市各级部门成立相应的推动小组，负责辖区内基础设施PPP项目的政策制定、实施要点的研究以及协助所辖部门推动PPP项目的实施。此外，由于PPP是一种新的引进外资和民间资本的方式，有相当一部分基础设施建设项目的决策者和专业人员不了解这个方法，因此需要适当发展一些专业的PPP投资咨询机构，帮助政府管理决策人员了解PPP应用于基础设施建设项目的工作程序、运作方式、项目评估、风险评价和控制、可行性论证、招标文件编写、PPP谈判要点等知识，少走弯路。

主要参考文献：

[1]吕江，孙淑云.准公共产品与非营利组织刍议[J].经济问题，2007.2.

[2]曹聪.基于PPP融资模式的公路工程项目风险识别研究[J].重庆三峡学院学报，2013.3.

[3]王灏.加快PPP模式的研究与应用，推动轨道交通市场化进程[J].宏观经济研究，2004.1.

[4]陈柳钦.公共基础设施PPP融资模式问题探讨[J].甘肃行政学院学报，2008.6.