利率市场化攻坚战已经打响，建立存款保险制度刻不容缓

范建军

(国务院发展研究中心 办公厅，北京 100010)

一、央行6月政策重点是利率市场化

2012年6月7日央行发布“下调存贷款基准利率和调整利率浮动区间”的政策公告:(1)将一年期存贷款基准利率同时下调0.25个百分点，其他各档存贷款基准利率及个人住房公积金存贷款利率相应调整。(2)调整存贷款利率的浮动区间:将金融机构存款利率浮动区间的上限调整为基准利率的1.1倍;将金融机构贷款利率浮动区间的下限调整为基准利率的0.8倍。降息后各档存、贷款利率变动情况见表1。如果仔细揣摩公告的内容会发现，将“降息”和“扩大存贷款利率浮动区间”合并在一个政策方案中同时推出，不仅可实现刺激经济和推进利率市场化改革两项政策目标，而且还能有效对冲“降息”和“扩大存贷款利率浮动区间”两项政策各自独立推出所必然带来的负面影响。

首先，两项政策同时推出，可大幅缓解单独出台“扩大存贷款利率浮动区间”政策可能对银行业造成的巨大冲击。

由于中国老百姓对存款利率高度敏感，银行之间很小的存款利差就可能导致“存款大搬家”。由此可推断，央行将存款利率的浮动上限放松至基准利率的1.1倍，绝大多数银行会按照1.1倍的浮动上限向存款人支付利息，否则，存款客户很可能流失到其他利率给付更高的银行。另外，早在2004年，央行就宣布放开商业贷款利率的浮动上限(民间借贷利率不得超过基准利率的4倍)，并将浮动下限设定为基准利率的0.9倍。根据一季度央行货币政策执行报告所披露的数据，3月份贷款加权平均利率为7.61%，远高于6.56%的贷款基准利率。其中，执行上浮利率的贷款占比70.43%，执行下浮贷款利率的贷款占比仅为4.62%。由于贷款加权平均利率远高于基准利率，因此可认为目前贷款利率已基本实现了市场定价，下调贷款利率浮动下限不会对贷款利率的区间分布造成太大影响。

根据上文的分析，如果央行单独出台“扩大存贷款利率浮动区间”这项政策，那么各档存款的实际执行利率很可能会全面上浮至基准利率的1.1倍(其中1年期存款利率最多可上浮35个基点)，即使贷款利率重心不因贷款利率浮动区间下限的下调而下降(实际可能会微幅下降)，银行的利差空间也会因存款利率的全面上浮而大幅缩小，这将给银行业造成巨大冲击，其年度利润可能会因此减小3000亿元左右(甚至更多)。现在同时推出两项政策，存款利率的上浮高度相比前者会大幅降低(其中1年期存款利率最多上浮7.5个基点)，这意味着银行业的利差空间不会被过度压缩，因此对银行业造成的冲击有限(预计此次政策调整可能导致银行业利润下降600亿元左右)。

表1 降息后各档存、贷款利率变动情况 %

其次，两项政策同时出台，不仅有利于刺激投资，而且可避免单独出台“降息”政策可能对消费造成的伤害。

两项政策同时推出后，各档次贷款利率浮动区间的重心将整体下移，企业和个人贷款的利息成本会因此降低(尽管降幅不会太大)，从而有利于刺激投资。另外，两项政策同时推出后，除活期存款外，其他各档次存款的实际执行利率最终都可能高于降息前的利率。因此，此次看似对称的降息操作，实质是非对称降息操作:政策推出后，居民的利息收入不会因基准利率的下调而减少，反而可能因存款实际执行利率的上升而增加，长期看，推出的政策有利于扩大居民消费。①根据美国经济学家库兹涅茨的“长期消费函数”理论，居民的边际消费倾向从长期看并不随着收入的增长而降低，因此，居民收入相对于政府和国有企业收入提高，长期看将导致居民消费比重的提升。

由于之前公布的4、5月份经济数据显示，我国经济增速可能已下滑至8%以下的偏冷区域，因此多数人认为此次央行出台“降息和调整利率浮动区间”政策的重心是“降息”，即通过下调利率，尽快扭转经济快速下滑的趋势。但笔者认为，从政策效果看，“推进利率市场化”才是此次政策调整的主要着力点。①严格讲，央行此次发布的“降息”政策，以及过去央行所发布的所有以存、贷款基准利率为调控对象的“升降息”政策，都不能归类为严格意义上的货币政策，而只能归类到存、贷款利率(价格)管制政策的范畴。因为存、贷款基准利率就其本身而言是利率管制调控工具，而非货币政策调控工具。从货币银行学角度看，货币政策调控工具中的利率工具，只能是和基础货币供求密切相关的银行间市场同业拆借利率(多数市场经济国家采用银行间市场隔夜拆借利率作为货币政策的基准利率工具)，因为这个利率变量的大小可直接决定银行体系的信贷扩张能力(信贷资金的可获得性)，从而间接决定实体经济中货币供应量的规模和增速。存、贷款基准利率的大小虽然对资金的价格进而对投资和消费有一定影响力，但是它们却与银行体系的信贷扩张能力无关。对于实体经济而言，资金的可获得性远比资金的价格重要得多——尤其是在资金价格仍受到严格管制的社会。如果说央行过去以存、贷款基准利率为调整对象的“升降息”操作是针对“利率管制政策”而进行的政策调整的话，那么此次央行出台的“降息”和“利率浮动区间调整”政策就应该被区分为“利率管制政策”和“利率市场化政策”。

二、我国利率市场化改革的具体思路及进展情况

根据央行的公开表述，可将我国利率市场化的路线图归纳为:(1)先放开货币市场利率和债券市场利率，再逐步推进存贷款利率的市场化。(2)存、贷款利率市场化按照先外币、后本币;先贷款、后存款;先长期、大额，后短期、小额的顺序逐步展开。(3)逐步建立以Shibor(上海银行间同业拆放利率)为核心的利率定价体系:先将市场化产品定价与Shibor挂钩，再将存、贷款利率定价与Shibor挂钩，进而为最终实现货币政策从数量调控转向价格调控奠定基础。在市场化产品定价与Shibor挂钩方面:先将Shibor与短期市场化产品定价挂钩，再与中长期市场化产品定价挂钩;先与短期融资券利率挂钩，再与贴现利率挂钩;先与金融债券利率挂钩，再与企业债券利率挂钩。在存、贷款利率与Shibor挂钩方面:先简化存、贷款利率档次，再将放开的存、贷款利率与Shibor挂钩。②建立以Shibor为核心的利率定价体系的近期目标:以完善市场化产品的利率形成机制为重点推进利率市场化改革;在完善短期融资券和金融债券等市场化利率产品定价机制的基础上，改革贴现、企业债券利率形成机制，建立以Shibor为基准的市场化定价机制，并以此为基础推进其他方面的利率市场化改革。建立以Shibor为核心的利率定价体系的远期目标:在培育Shibor基准利率的同时，探索建立中央银行货币政策调控的目标利率和利率调控框架;逐步将Shibor基准利率确定为像美国联邦基金利率那样的价格调控目标利率，最终实现货币政策的价格调控。

我国自1996年启动利率市场化改革至今，政府先后放开了银行间同业拆借利率，银行间债券、国债和政策性金融债发行利率;先后放开境内外币贷款、大额外币存款、小额外币1年期以上存款及小额外币1年期以下存款下限利率;放开人民币长期大额协议存款利率;逐步扩大人民币贷款利率的浮动区间，包括逐步放开人民币商业贷款利率浮动上限，并将浮动下限扩大为基准利率的0.8倍，将城乡信用社贷款利率浮动上限利率扩大至基准利率的2.3倍，将个人住房商业贷款利率浮动下限扩大至基准利率的0.7倍;放开人民币存款利率下限，将人民币存款利率浮动上限扩大至基准利率的1.1倍;贴现利率基本实现市场化定价;建立再贷款浮息制度;建立8档Shibor利率报价体系;实现以Shibor为基准利率在银行间债券市场发行浮息金融债券和固定利率企业债券等。

三、利率市场化攻坚战已经打响，银行企业竞争压力将逐渐加大

存款利率市场化几乎是所有国家利率市场化改革中最困难的环节。美国自1970年开始启动存款利率市场化改革，但直到1986年，美国政府才彻底废除针对存款利率实施管制的Q条款。③1933年，美国国会通过《格拉斯－斯蒂格尔法》(又称《1933年美国商业银行法》，其中的第Q条款规定:禁止商业银行和储蓄机构对活期存款支付利息，并对储蓄存款和定期存款规定利率上限。日本自1979年开始启动利率市场化改革，但直到1994年10月，日本才最终实现存款利率完全市场化。

我国存款利率市场化改革起始于1999年。1999年央行开始尝试放开中资商业银行法人和中资保险公司法人之间的人民币长期大额协议存款利率;2000年，放开外币大额存款利率;2002年，将人民币长期大额协议存款试点人扩大至全国社保基金理事会和部分省级社保经办机构;2003年，将邮政储蓄局纳入人民币协议存款的试点人范围，并放开小额外币存款利率下限;2004年，放开人民币存款利率下限，并完全放开1年期以上小额外币存款利率上限。这次央行首次放松存款利率浮动上限，对于我国利率市场化改革而言，无疑是一个具有里程碑意义的重大事件，因为它触碰到了我国利率市场化改革中最困难的部分——本币存款利率上限的市场化问题，标志着我国利率市场化改革的攻坚战已经打响。

(一)存款利率市场化将大幅压缩商业银行的利润空间

2011年，中国工商银行、中国建设银行、中国银行和中国农业银行四大国有控股银行总资产的全球排名分别为第5、第12、第13、第15名，但税后利润却依次位列全球前4名。通过对比中国四大国有控股银行与全球其他大银行的财务数据可发现，中国银行业的盈利能力高主要有以下几个方面的原因(见表2):(1)平均利差高。2011年，全球总资产排名前30名的大银行的平均利差为1.78%，而我国四大国有控股银行的平均利差为2.57%。(2)存款规模大。2011年，工行、建行、农行客户存款余额分别位居全球银行前三甲，而中国银行的客户存款余额也排在日本三菱东京UFJ银行之后列第5。(3)营业收入中净利息收入占比高。2011年，农行、工行、建行、中行利息收入占比分别位列全球前30名大银行的第1位、第3位、第4位和第5位。

表2 2011年全球总资产前30名银行财务数据比较 亿美元

续表

由于我国贷款利率基本上由市场供求决定，同时考虑到目前利息收入在我国银行业主营业务收入中的平均占比超过66.2%(不包括债券投资利息收益)，因此存款利率成为决定银行业利差、银行业利息收入进而银行业利润水平的最关键的变量。今后我国存款利率改革的方向是不断提高浮动上限，因此随着存款利率市场化改革的推进，我国银行存贷款利差会逐步缩小，利润空间会被大幅压缩。

(二)存款利率市场化将对商业银行的定价能力以及对市场风险、流动性风险的管理能力提出更高要求

首先，存款利率逐渐放开后，为维持一定的利差空间，银行企业需进一步拓展贷款客户的范围(尤其要大力发展高风险小额贷款客户)，优化贷款结构，完善贷款产品设计，增强对资产业务的定价能力。其次，存款利率放开后，负债业务竞争将日趋激烈，因此需要银行企业不断完善负债产品设计，增强对负债产品的定价能力。第三，存款利率逐渐放开后，利率波动幅度会加大，因此需要银行企业进一步增强对市场风险的管理能力。第四，金融产品利率逐渐放开后，融资竞争将加剧，银行企业资产和负债的期限匹配会日益重要，因此需要银行企业不断增强对流动性风险的管理能力。

(三)存款利率市场化将改变商业银行的盈利模式

存款利率浮动上限逐渐放开后，息差收入会被逐渐压缩，这将逼迫银行企业通过进一步拓展非传统表内业务、表外经纪业务以及提高服务的差异化程度来增强盈利能力。①目前全球排名靠前的大银行，利息收入平均占总收入的比重在40%～50%左右，而我国商业银行利息收入平均占总收入的75%以上。从这个意义上讲，存款利率市场化将改变商业银行的盈利模式和竞争策略。

四、建立显性存款保险制度是实现利率市场化的前提条件

(一)银行体系的脆弱性及相应的制度创新

在市场经济条件下，银行体系是极为脆弱的。概括起来讲，银行体系的脆弱性主要体现在以下四个方面:(1)银行企业是依靠经营风险盈利的高负债企业。银行的主营业务包括表内资产业务和表内负债业务，资产和负债利差是其主要收入来源，因此，银行是依靠经营风险盈利的企业;银行企业的资产负债率往往超过90%，而且是“硬负债、软资产”，较小的资产损失，就可能导致银行资不抵债，因此银行企业时刻面临着生存危机。(2)银行风险具有很强的外部性。由于现代银行体系是由数量众多、相互间存在复杂债权债务关系的银行企业通过中央银行这个交易结算平台连接起来的有机整体，因此单个银行的风险暴露很容易被放大和扩散到整个银行体系。(3)现代支付体系具有内在的不稳定性。其原因是人们的支付行为会因季节、突发事件、社会环境的改变而发生剧烈变化，如果支付体系无法实现货币的弹性供给，那么一旦实体经济对货币的需求产生较大波动，很容易导致商业银行因流动性枯竭而陷入困境。(4)银行和存款人订立的存款合约具有极不稳定的特性:一方面，合约规定存款人可随时到银行提现;另一方面，一旦存款人对银行的信心产生微小的波动，就可能导致存款合约的终结(存款人提现)。①存款合约之所以不稳定，主要是因为在提现问题上存款人面临着一项特殊约束——顺序服务约束。由于存款人权利均等，因此他们到银行提现须按先来后到的顺序排队。如果银行出现支付困难，那么排在队尾的人就有可能取不回存款。因此，任何有关银行的负面传闻，都可能导致存款人争先恐后地去银行排队取款。正是因为此，在西方银行业发展早期，挤提现象非常普遍，而且局部的挤提行为很容易蔓延到整个银行体系，形成全面的金融恐慌。

在银行业的发展过程中，为改善银行体系的脆弱性，以美国为首的西方国家先后进行了多项重大制度创新:(1)为防止以高负债为特征的银行企业因过度冒险而破产，同时也为了有效降低银行风险的外部性，世界各国几乎都建立了以巴塞尔资本充足性监管协议为核心的金融监管制度;(2)为防止银行企业在负债业务上过度冒险，西方国家在其银行业发展早期普遍实行了对存款利率进行上限管理的政策;(3)针对支付体系不稳定的问题，美国于1913年创立了现代中央银行制度(美联储)，并赋予它商业银行的“最后贷款人”角色，从而彻底解决了支付体系的不稳定问题;(4)针对因存款合约不稳定而频繁爆发的银行挤提问题，1933年美国通过《格拉斯－斯蒂格尔法案》，创立存款保险制度，各国自此告别了频发银行挤提的历史。

(二)存款保险制度的作用

所谓存款保险制度，就是通过向银行企业收取保费，建立存款保险基金，并事先规定一个能涵盖大多数储户的赔付上限，承诺在银行破产清算时，由存款保险机构对限额及限额以下存款全额赔付，对超过限额的存款按限额赔付。存款保险制度的作用可总结为两个方面:(1)通过改善存款合约的信息结构来增加其稳定性，从而有效防范银行挤提现象的发生和银行风险的外溢和扩散。由于事先被告知，即使银行破产清算，中小存款人的存款也能得到全额赔付，因此他们在听到有关银行的负面传闻后就不会立即赶去排队取款，挤提也就不会发生了。(2)保护中小存款人利益。建立存款保险制度的主要目是杜绝银行挤提现象发生，阻止银行风险的外溢和扩散，但它客观上也起到了保护广大中小存款人利益的作用。

需要指出的是，首先，存款保险制度只是一种“事后”的补救措施，其本身并不能杜绝银行企业的破产。尽管如此，在银行监管、破产处置等方面，存款保险机构同样可发挥重要作用。其次，虽然我们可把存款保险制度看成是针对中小存款人而设计的一套救助机制，但绝不能将它看成是针对问题银行而设计的救助机制，否则将助长银行企业在风险管理方面的“道德风险”，最终背离建立存款保险制度的初衷。

(三)利率市场化使国内银行破产倒闭成为可能

尽管我国银行业目前盈利状况良好，各项监管指标也都有明显改善，但这很大程度上是建立在政府对存款利率上限实施管制以及银行业内部竞争不充分的基础之上的。随着利率市场化改革的推进以及银行业对内对外开放程度的提高，存贷款的利差空间将被逐渐压缩，各类风险管理成本、业务开发成本，以及为提升竞争力而增加的人力资本投入都会大幅提高，企业利润有快速下滑的趋势。虽然现在预言个别商业银行会因此陷入严重亏损甚至濒临破产的境地还为时过早，但只要我国银行业的市场化改革继续向前推进，这一天终究会到来。

(四)建立显性存款保险制度是实现利率市场化的前提条件

我国虽然没有建立显性的存款保险制度，但政府一直实行隐性的存款保险制度，否则，我国必定会频繁爆发银行挤提和金融恐慌。隐性存款保险制度甚至还覆盖到证券、信托等各个非银行金融领域。两级政府对国有银行和城市商业银行的注资行为，央行利用再贷款对资不抵债的农村合作基金会、信托公司、证券公司的自然人负债进行“兜底”的行为，都可看成是政府针对居民存款所做的隐性保险。隐性保险制度的最大缺点是它可能引发严重的道德风险问题:如果政府对银行、信托、证券等提供隐性保险，那么这些金融机构不仅会丧失管控风险的内在动力，而且会在高回报动机驱使下过度冒险。长此以往，金融系统将累积非常高的系统性风险。

2004年，国务院在决定动用450亿美元外汇储备对四大国有银行进行注资时曾明确表示，这将是“最后的晚餐”。且不论上述表态能否最终兑现，但至少表明管理层有尽快终结隐性存款保险制度的强烈愿望。根据上文的分析，随着存款利率市场化改革不断向前推进，竞争力差的银行企业终将面临优胜劣汰的严峻考验。如果显性的存款保险制度建设不及时跟进，那么在不久的将来，个别银行企业因竞争失败或过度冒险而面临破产清算，管理层可能只有一种选择:继续对濒临破产的银行进行救助(即继续借助隐性存款保险制度来维护银行体系的安全)，理由是政府不可能听任风险肆意外溢和大面积扩散。果真如此，中国银行业改革将回到原点。考虑到建立显性存款保险制度将会是一个漫长而复杂的过程，因此我们应该从现在起就未雨绸缪，提前为顺利推进利率市场化改革构建必备的制度基础。