谁该为油品质量升级买单？

■ 李文增

（天津市经济发展研究所金融发展研究中心，天津300202）

(作者为天津市经济发展研究所金融发展研究中心主任、研究员)

根据有关方面测算，如果油品与新车同时从国三标准提升到国四标准，可减少尾气污染50%左右。据了解，除北京、上海等少数城市外，大部分地区仍使用对空气污染度较大的国三标准汽柴油，汽油含硫标准是欧洲、日本标准的15倍，美国标准的5倍，柴油含硫标准则是欧日标准的30余倍。有关专家指出，按照环保部门的规划要求，国内油品质量需要升级到国四标准，但目前大部分汽油仍使用国三标准，柴油升级更是缓慢，甚至有不少地区仍在使用国二标准的柴油。

面对雾霾天气的困扰，我国开始加快了油品质量升级的步伐。日前召开的国务院常务会议明确了我国油品质量升级的时间表，并指出要按照合理补偿成本、优质优价和污染者付费的原则合理确定成品油价格，基本明确了油品质量升级成本要由政府、企业和消费者三方“买单”。但三方各自应如何承担，引发了舆论的热烈关注，也亟待研究解决。

1 雾霾天气引发关注油品质量

严重的雾霾天气迫使我国油品质量升级行动提速。国务院为此于2月6日举行了常务会议，决定：

（一）在已发布第四阶段车用汽油标准（硫含量不大于50ppm）的基础上，由国家质检总局、国家标准委尽快发布第四阶段车用柴油标准（硫含量不大于50ppm），过渡期至2014年底；2013年6月底前发布第五阶段车用柴油标准（硫含量不大于10ppm），2013年底前发布第五阶段车用汽油标准（硫含量不大于10ppm），过渡期均至2017年底。

（二）加快国内炼油企业升级改造，确保按照汽、柴油标准升级实施时间如期供应合格油品。中石油、中石化、中海油要首先如期完成改造任务。加快汽车发动机相关技术研发与应用。

（三）按照合理补偿成本、优质优价和污染者付费的原则合理确定成品油价格，并完善对困难群体和公益性行业补贴政策。

（四）加强油品质量监管，加大处罚力度。加强行业自律，企业要向社会公开产品质量承诺。

按理说，三方“买单”的原则明确，道理清晰，但是国务院的要求只是一个原则性的，三方承担比例如何细化，消费者要买多大的“单”？国企应如何承担社会责任？政府应该如何搞好宏观调控？如何补偿成本才算合理？在油品质量升级后是否应该使油品涨价？如何有效控制成品油价格的大幅上涨，进而可能引发的成本推进型通货膨胀之爆发，是社会各界共同关注的关键问题。

2 油品成本上升该由谁买单

据测算，我国三大油企升级国IV汽柴油的成本投入保守估计超过500亿元，每升油成本可能增加0.12元至0.15元。但关于油品升级的成本该由谁买单观点不一。

2.1 观点之一，不应一升级就涨价

油品升级意味着炼油工艺和炼油设备的更新换代，这将是一笔不菲的开销，但并不意味着除了涨价就别无解决办法。如IT产品的升级频率恐怕要比油品大得多，但IT产品升级反而摊薄了成本，价格也随之下降。尽管两者并不具备完全的可比性，但这至少说明，升级与涨价之间并不构成绝对的因果关系。

对企业而言，由于引入了新工艺、新技术、新设备，油品升级理应成为优化管理、控制成本的机遇，而非简单的加大投入。产品的升级完善，本该是自身发展的主动诉求，将企业利润投入到技术研发与产品升级中，更是企业生存发展的要求。从这个角度来看，如果企业赚取的高额利润不用于油品升级这一主业，还准备用到哪里呢？

2.2 观点之二，主要成本由消费者承担

汽柴油标准提高后，每吨增加的成本约为160元至200元。炼油企业的产品质量有所提高，成本也因此上升，其售价当然可以适当提高，这是符合市场经济规律的。

从汽车使用者的角度来说，石化企业提高脱硫装置建成投产后，油品质量会明显提升，进而也会相应延长汽车的使用寿命。更何况汽车排放的废气本来就造成了空气污染，其使用者应该承担相应的治污成本；而国IV汽柴油会减少对空气的污染，其得益者也将是车主。因此相应产生的成本主要应由消费者承担，还能提高消费者的公民意识，对社会、对国家都是非常有利的。

2.3 观点之三，国企应承担主要社会责任

油品升级有利于保护环境，相关企业都应当积极参与。作为国有企业，三大油企具有营利法人和公益法人的双重特点，理应承担更多的社会责任。因此，当营利性和公益性发生冲突时，企业应以国计民生为重，让利于民，提供令群众满意的产品和优质的服务。

三大油企享受着国家相关补贴和政策优惠，其发展和壮大得益于国家和人民。面对环境保护的社会问题和油价上涨的民生问题，三大油企理应主动承担油品升级带来的成本增加，这是国企的使命和责任所在。特别是“两桶油”，尽管中石化和中石油2012年前三季度净利润分别下降超过30%和15%，但“两桶油”去年前三季度净利润仍超过1200亿元，预计2012年全年“两桶油”合计利润在1600亿元以上。技术改造一劳永逸，计入成本并逐年分摊，企业方面完全能够消化大部分的升级压力，并对大气污染治理与促进环境保护承担社会责任。因此可以从中抽出一部分用作弥补油品升级的开支。因此，他们不能“店大欺客”、“叫苦哭穷”，把设备投入的成本转嫁到消费者身上。

2.4 观点之四，用特别收益金买单

以国家税收为着眼点，让石油特别收益金为油品升级买单，可以减少消费者的经济负担。按照国务院《关于开征石油特别收益金的决定》和《石油特别收益金征收管理办法》规定，石油特别收益金一部分返还给企业，用作成品油市场化定价尚未全部到位的成本。这意味着，用特别收益金来作油品升级的资本金，符合国家公共政策。

中石油和中石化此前的年报显示，两大石油巨头每年都赚得盆满钵满。2011年两大油企合计日赚达8亿元之巨。其每年特别收益金就达1400亿元，同比几乎翻番。明确让特别收益金承担油品升级成本，不仅能让油品与汽车标准同步升级，也有利于节能减排，更能减少消费者的怨言。

2.5 观点之五，政府须用好调控手段

成品油升级带来价格上涨，更为环境保护带来利好。其中，政府应发挥关键性的调控作用，可以使用以下调控手段。

一是油品价格不能想涨就涨，必须接受外部监督，将账本摊出来，增加了多少成本，哪些部分由消费者承担，要讲清楚，必要时政府应启动听证会等程序，以增加其透明度。解决这一问题，根源在于油品生产企业成本核算能否真正公开透明，让老百姓“买单”买得心里有数。这要求价格调整建立在公开的成本监审基础上，推动生产企业真正能够通过提高经营效益赢得比较收益。在这个过程中，引入第三方监督，实属必要。另一方面，也要建立和完善相应的油品质量监管体系，让消费者“优价”确实能够买到“优质”。

二是可以给予专项补助。由于我国油品的硫含量远超发达国家，国家可以使用环境保护和节能减排的调节基金或资金给予补助。

三是可以适当减税。减税是国家调控重要产品价格以应对“市场失灵”时最重要的手段，目前我国汽柴油零售价中近一半是税费，减税也是在分担成本和履行政府责任。

四是使用国家平准基金。一般来讲，国家平准基金是应付重要公共产品价格波动的，成品油价格关系到千家万户，企业出于环保动机的成本上升，符合基金使用条件。

近些年来，政府财税收入也连年高速增长，其中部分收入直接来自消费者购油支付的税金。治理大气污染与促进环境保护，更是政府不可推卸的职责。

3 几点建议

按照日前召开的国务院常务会议制定的基本原则并结合社会舆论所提出的一些有参考价值的意见和建议，拟定油品质量提高后的政府、企业和消费者三方“买单”之具体政策措施。

3.1 应建立公开透明的监督制度

一是建立政府补偿的公开透明制度。环境问题具有公共属性，政府合理补偿成本有一定道理。但财政收入怎么花，每个纳税人都有权知道。特别是涉及油品成本补偿，用哪些收入来补偿，以及采用何种补偿方式、补偿多少、补偿在哪个环节，甚至特别收益金的发放和使用有关部门都必须充分论证，使过程透明、程序合法。

二是建立消费者承担的公开透明制度。我国是发展中国家，汽车消费仍是少部分人群，消费油品对资源、环境造成影响，理应承担一定成本，优质优价、谁污染谁付费的原则属于公平，但消费者究竟应该承担多少，明确自己承担的成本部分和比例，是需要政府有关部门讲明白的问题。

三是建立油品生产企业成本核算的公开透明制度。这要求价格调整建立在公开的成本监审基础上，要让买者心里有数。在这个过程中，可引入第三方监督。另一方面，也要建立和完善相应的油品质量监管体系，让消费者“优价”确实能够买到“优质”。即便是本着“谁使用谁付费”的原则，也必须要接受外部监督：公开油品质量升级的成本，让消费者才能认可油价上涨的合理性，才能促进油品质量升级后的油品价格变动不对市场造成大的震荡。

3.2 应解决政府所扮演的角色问题

近年来，中国加快成品油价格形成机制改革，但在油价高涨的时代，一方面，消费者不理解的声音始终存在，另一方面，国有大型油企承担社会责任却不被认同的抱怨时有发生。

企业和消费者之间的隔阂，根源在于两者间没有建立对称的信息通道。

根据此次确定的油品质量升级时间表，第五阶段车用柴油标准和车用汽油标准过渡期都将是2017年底。如何让过渡期不成为空白期，让质量升级到位，也需要政府层面做更多努力。

这次雾霾天气暴露出中国油品质量升级的问题，即在油品向国四标准过渡期中，企业对油品质量的升级缺乏动力，过渡期往往成了空白期。也就是说，虽然我国已确定2013年底汽油国四标准，但截至目前，除北京实行国五标准，上海和江苏、浙江、广东等十多个省市实行了国四标准外，其他地区仍实行国三标准。而柴油因其下游影响面更广，国四标准更是迟迟没有推出。

究其根源，环保没有纳入对地方政府的考核，即使当地油品生产企业有了生产更高标准油品的能力，地方政府又何来动力加快推进油品质量的升级？因此，政府在公共产品供应和价格形成中应扮演好环境保护重要监督人和维护者的重要角色至关重要。

3.3 应建立企业为主，政府财政和消费者为辅的买单制度

在国外，油品升级成本一般由国家税收、生产者和消费者三方面共同承担。但在我国，过去一般由油企和消费者承担，其中消费者更是主要的承担者。前几年，北京、上海等地实施成品油标准国四升级时，成品油价格出现普涨。据测算，涨价大约覆盖了油品升级成本的70%至80%，另外30%左右的成本则由炼油企业自己承担。这显然是不合理的。因为我国的油企赚取的高额利润，应主动用于提升产品品质；我国消费者在油品质量升级之前，就承担着相比世界许多国家都高的油价，买到的油品质量却远低于这些国家的油品质量。在这种情况下，我国石油企业升级油品质量，实际上只是补上过去对于消费者的欠债而已。有关方面在确定油品质量升级后的成品油价格上，不能对此视而不见，将油品质量升级增加的成本主要加到消费者头上，并由此而损害到民生。

3.4 全面实施油品升级的产业政策

近期东方油气网上发表一种观点认为，鉴于我国区域经济发展不平衡，以及炼厂布局有差异等因素，油品升级可在长三角、珠三角、环渤海等地区率先推进，待时机成熟后，进一步推广。笔者认为，这一观点是不妥的，因为，环境污染是流动的，不分行政或经济区划的，如果仅长三角、珠三角、环渤海地区率先实施油品升级的国家标准，其他地区不实施，继续实施低标准的油品，那么不仅该地区，而且在自然风力作用下，其污染最终会扩散影响到这三个地区。因此建议，国内不分地区全面实施油品升级的产业政策。

3.5 全面实施油品升级的差别信贷政策

全面实施油品升级的产业政策后，面对落后地区或先进地区的落后油品生产企业生产的国三标准油品，采取国家标准信贷利率上浮的信贷政策措施，而对生产国四和国五油品的企业采取国家政策性银行赋予的优惠利率信贷政策措施，以利率杠杆鞭策一些地区的落后企业和鼓励先进企业加快淘汰国三油品，并加快国四、国五油品生产的发展。

3.6 全面实施油品升级的差别税率政策

全面实施油品升级的产业政策后，对油品生产企业可实施差别税率政策措施，即对落后地区或先进地区的落后油品生产企业生产国三标准油品，采取较高税率的政策措施，而对国四和国五油品少征税，以税率杠杆推动一些地区的落后企业自己算账，加快推动国三油品被市场淘汰。

不仅如此，政府有关部门还应出台鼓励跨区域、跨所有制的企业兼并政策，促进先进企业重组兼并落后企业，以进一步加快石化企业油品结构调整和升级的步伐。

应该指出的是，我国消费了世界一半的煤炭，煤炭的污染问题比油品更加严重，煤炭污染的治理任务相当大，但提高油品质量是解决我国环境问题的一项重要内容，它将为我国治理煤炭污染乃至整个环境污染，探索出一条有益的发展道路。