中国县级财政困难形成机制分析与案例研究

一、研究背景

自1994年分税制改革以来，分税制改革、农村税费改革、发展民生政策等政策出台的同时，我国也出现了数轮县级财政困难现象。县级财政困难若持续得不到解决，将会引起诸多社会经济问题，严重时甚至引发国家财政危机、经济危机：一是县级财政困难可能引发国家经济危机，政府债务不断膨胀不仅会给县级政府带来大额利息支出负担，若政府违约逾期偿还债务，还会使银行不良资产增长，一旦出现金融波动银行资金链断裂，就会引起金融危机，严重时甚至引发国家经济危机。二是县级财政困难使地区间发展差距不断扩大，一方面，由于县级财政困难，县级政府难以承担地方公共产品的生产和提供，导致地方发展基础薄弱，发展速度落后于其他公共产品丰富充足的地区。另一方面，由于地方经济规模小、发展速度慢，导致地方政府税收收入的税基小、收入来源少，地方政府收入不足而进一步加剧县级财政困难。以上两方面相互作用、互相影响，使县级政府最终进入财政困难－地区发展落后的恶性循环。三是县级财政困难是我国财政体制改革当中必须理顺的问题。县级财政困难是在我国财政体制改革过程当中出现且不断加剧的。同时，县级财政困难问题得到解决也是我国公共财政改革取得成功的标志之一。四是对财政困难形成各原因及其影响程度的定量研究还有待发展。目前我国学者对县级政府财政困难形成的原因已经进行了大量的研究和分析，但多停留在理论、定性研究阶段，缺少对各形成原因的定量分析。

二、文献综述

对我国1994年财政体制改革以来，县级财政困难成因的研究在不时期显示不同的特征：一是1998年建设公共财政开始之前，主要集中于我国经济运行当中存在的问题对县级财政困难的影响；二是1999年以来，对县级财政困难成因的研究主要集中于财政体制、制度因素的影响。以上两阶段由于公共财政改革、政府职能转换，研究视角也显现出不同的特征。

（一）1998年之前对县级财政困难成因的研究

我国提出建设公共财政改革之前，政府职能重点是经济建设、促进经济增长职能。在当时的时代背景下，我国的经济发展也存在诸多不科学的方面：如经济增长方式以粗放型增长为主；政府职能还有很多计划经济特征保留。所以，这一阶段对县级财政困难成因的研究提出的观点与政府职能、经济增长方式等方面有关。如杜文娟（1995）指出由于政府过多包管第三产业，且管理模式转变不大是财政困难的主要原因。朱柏铭，郑备军（1998）则认为粗放型经济增长方式是造成财政困难的关键性原因。

这一阶段对县级财政困难成因的研究更多从外部因素寻找使政府收入、支出不对称的原因，而缺少从财政学、财政体制、政府机构设置等视角的研究。

（二）1999年以来对县级财政困难成因的研究

自1998年提出建设公共财政以来，我国学者从社会转型、公共财政、政府职能、财政体制等视角对县级财政困难的成因进行了研究。

第一，指出我国县级财政困难的现状应当引起重视。对我国县级财政困难的现状，大量学者（周建元，2005），用不同的指标进行了分析说明，其结果均指向我国县级财政困难情况较严重，应当引起重视，否则会引发国家政治、经济、社会的负面结果。

第二，从公共财政体系下政府职能视角研究，认为县级财政困难来源于政府职能的缺位与越位并存。由于政府职能越位，会产生大额不必要支出；由于政府缺位，使公共产品得不到提供，这也是财政困难的体现（王福重，1999，2000）。另外，中国虽然正在构建公共财政体系, 但各级政府在本质上仍未彻底成为公共服务机构, 而是政治实体和经济实体的合体, 政府职能仍带有计划经济时代的痕迹（田发，周琛影，2007）。

第三，县级财政困难是国家经济社会结构转型过程当中矛盾的反映（毛翠英，田志刚，汪中代，2004），县级财政困难的存在与国家政府机构层级设置、国家财政体制安排、各类要素市场制度建设滞后有关（贾康，白景明，2002）。

第四，县级财政困难来源于分税制财政体制的不合理。财政收支分权在我国县级财政解困中的作用具有明显的不对称性，财政收入分权水平提高有助于更好地实现县级财政解困，增强县级财政自给能力；财政支出分权水平提高则会显著加剧县级财政困难程度（贾俊雪，郭庆旺，宁静，2011）。县乡财政困难主要表现是财政收支矛盾突出（谭建立，2006）。另外，杨之刚（2005）认为，由于分税制设置的县级政府缺少稳定、主体收入来源，使县级政府陷入财政困难的境况之中。

第五，指出县级财政困难与城乡二元结构有着密切联系。二元结构导致县乡经济发展落后，严重削弱县乡财政基础（马海涛，2004）。县乡财政困难是作为财政的自身属性所产生的,是所处的基层地位所决定的（胡容邦，2002）。县乡财政收入能力不足的原因分析主要是经济发展基础薄弱, 工业化水平低下, 农业所占比重高（赵全厚，高进水，2009）。

第六，从其他角度对县级财政困难成因的研究。除以上财政、体制、分税制等视角的研究，还有一些学者用交易费用来分析县级财政困难的产生（胡华，张锦洪，2005）。

三、财政联邦主义及其在中国的特异性

（一）财政联邦主义主要观点

财政联邦主义产生并发展于联邦主义的国家形式下，是对联邦制国家中产生的具体财政问题进行分析的一组观点。在联邦制国家中，联邦成员拥有一部分独立的权力，同时将一部分权力交给联邦政府，联邦政府的权力来源于联邦成员的权力让与。在这样的情况下，联邦成员的财政从宪法上独立于中央政府和中央财政，联邦成员拥有独立的税收权和举债权。财政联邦主义并非局限于美国、加拿大等联邦制国家，在英国、法国、俄罗斯等非联邦制国家的财政改革当中也被引入。目前，财政联邦主义已脱离其特殊政治体制而受到普遍重视。

财政联邦主义的核心是中央和地方的关系，其本质是财政分权。财政联邦主义认为，为了实现公共产品的供给效率和分配公正性，在中央政府和地方政府之间一定程度的分权是必要的，这种分权应以分税的形式予以固定，让地方政府享有一定的独立权力，这样有利于政府部门弥补市场的缺陷。在此基础上，财政联邦主义根据公共产品的特征，对不同类型公共产品应该由政府或市场提供予以划分，从而确定政府的公共职能，从而产生公共财政观。

根据财政联邦主义观点，全国性公共物品应由中央政府提供，而地方性公共物品则应由地方政府提供。例如，国防、外交等全国性公共产品应由中央政府提供；省内高速公路、城乡社区建设等地方性公共产品应由省级政府提供。相应地，中央政府和地方政府各自享有独立的征税权以弥补公共物品提供的成本。然而，地方公共产品当中有部分是受益期涉及多个财政年度的资本性物品（如公路、社区建设、基础设施建设等），这类公共产品不仅生产和提供会延伸至多个财政年度，受益期也会延伸至多个财政年度。如果将这类公共产品的提供成本集中在一个财政年度内以税收弥补，这是不公平也无效率的。如果通过举借债务的方式，将债务期限与公共产品期限相匹配，在未来若干年内通过征税偿还债务本金和利息的方法，则可以解决公共产品受益人和成本承担人的匹配问题。所以，地方政府发行债务弥补资本性公共物品收支缺口，并在未来以税收来偿还的方式是合理且必要的。

然而，地方政府除了发行债务弥补资本性公共物品收支缺口的同时，还有可能会扩大经常性支出而出现经常性收支缺口，并以发行地方政府债务来偿还。地方政府以发行债务来偿还经常性收支缺口的倾向是普遍存在的。如果地方政府将债务收入用于弥补经常性收支缺口不仅有损于未来纳税人的利益，同时还易导致地方财政危机。所以，大多数国家都禁止地方政府将债务融资用于弥补经常性收支缺口。

（二）财政联邦主义在中国的特异性

中国自1994年开始进行分税制财政体制改革，1998年正式提出建设公共财政体制。以上引入财政联邦主义的财政改革在我国推行的二十多年来，已经取得显著成效，但由于我国国情的特殊性，目前我国财政制度还存在部分不完善、不健全的地方，使财政联邦主义在我国的具体运用及实践与其他国家相比还存在一些特异性：

第一，我国各级政府间的事权划分不明晰，存在政府间事权下移的现象。

按财政分权思想，国家中央政府和地方政府间应该有相对稳定且明确的事权和支出责任划分；与之相应地，中央政府和地方政府也有相对稳定且明确的收入来源划分。目前在德国、美国、加拿大等联邦制国家，以及英国、法国、日本等单一制国家，以上政府间的支出和收入责任均以宪法、联邦基本法、地方政府法等较高级别的法律形式加以确定。在成熟市场经济国家，基础教育、公共卫生、公共安全多是由中央、地方政府共同承担，但承担责任大小在国家间划分有差别；社会保障多由中央政府承担。

1993年末，国务院出台《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定于1994年1月1日起实行分税制。根据中央政府与地方政府间的事权划分，中央政府主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转、调整国民经济结构、协调地区发展、宏观调控等支出责任。地方政府主要承担本地区政权机关运转、本地区经济、事业发展所需支出。目前，我国中央、地方政府承担的具体事权划分见表1。

表1 我国中央与地方之间的支出责任划分

我国政府间事权划分不明晰，具体存在几个问题：一是事权划分没有专门法律予以界定。1993年的《关于实行分税制财政管理体制的决定》是由国务院颁布的行政性规定，缺少法律权威性及严肃性，且其对各级政府事权范围界定不够具体详尽，为政府间事权划分不明晰留下了余地。二是中央与地方政府间支出责任有重复，会出现中央与地方互相推诿，最终结果是部分利益优厚的事务多级政府争相支出、部分无利可图的事务则无人过问，即中国“缺位”与“越位”问题突出。三是中央财政将部分中央事权下放，使地方财政支出责任过重。地方政府既需要承担本级支出责任，又要为上级责任支出，财政困难程度严峻。四是由于我国政治制度、财政制度等方面的特殊性，中央政府常有政府性支出要求，但却缺少资金补助，上级政府的政策性支出要求需要由下级政府自行筹资，进一步加剧了地方政府财政困难程度。为缓解财政困难现象，地方政府只能借助于举借债务或拖欠款项应付。

第二，我国地方政府没有独立征税权，缺少独立收入来源。

根据分税制财权、事权对应的原则，目前国际上实行分税制的美国、德国、日本等国家，都有专门法律对各级政府应享有的税收种类、各自的征税权力进行了明文规定：中央税收主要有具有再分配性质的税种、流动性较强的税种、税基分布不均衡的税种、波动性较强的税种、税负易转嫁型税种。地方税收主要有以上税种之外的其他税种，同时部分国家的地方政府享有独立征税权。

按照分税制原则，我国也根据财政、事权的关系对各级政府财政收入来源进行了划分：中央税有维护国家权益、实施宏观调控所需税种；地方税有适合地方征管的税种；中央与地方共享税有同经济发展直接相关的主要税种。

与其他成熟市场经济国家相比，我国地方政府收入来源有几个特点：一是收入种类多，但多是小税种，税收收入少、征管难度大。目前我国地方税收种类虽然多，但多是小型税种，这些税种税基小、税率低，且税收征管困难，不仅不能使地方政府财政收入稳定、均衡的增长，其税收征管成本还会从另一方面增加地方政府支出。二是地方与中央共享税中，中央分享比例高，地方分享比例低。我国中央和地方共享税中，税收额较大的增值税由中央分享75%；资源税中税收额较大的海洋石油资源税为中央收入。共享税中较大部分由中央分享。三是地方没有独立征税权，财政收入对上级财政依赖程度高。成熟市场经济国家，州（省）以及地方政府享有不同程度的独立征税权，以便其弥补财力，提供地方公共产品。但是，我国地方政府不仅没有独立征税权，还不能在预算中列赤字、不能举借地方政府债务，地方政府的独立性收入较低，其财政收支缺口主要依赖上级财政补助，对上级财政依赖程度高。四是近年来中央政府减税政策使地方政府税收收入进一步减少。我国自2006年农村税费改革、取消农业税，2008年实行内外资企业所得税统一按25%税率征收，2009年推行增值税改革等政策措施都在一定程度上使地方财政收入减少。

表2 市场经济国家政府收入划分

表3 市场经济国家政府收入划分

第三，我国政府间财政转移支付体系还有待完善。

成熟市场经济国家建立转移支付制度多有以下几个特点：一是明确设定均等化目标，多把均等化目标定位于地方政府财政收支能力均等或公共服务能力均等。二是拨款形式丰富，有均衡性转移支付（equalization fiscal transfers）、专项转移支付（specific fiscal transfers）、分类转移支付（block grants）。三是设置转移支付均等化资金的专门管理机构。四是有专门法律对转移支付制度进行规定。五是远行化资金规模庞大，均等化效果显著,目前大部分国家的均等化转移支付占转移支付比重达50%以上，各国实行均等化转移支付后人均收入差距有明显缩小。

但是，与其他国家相比，我国政府间转移支付体系还存在以下问题有待完善：一是转移支付制度缺少法律支撑。二是均等化转移支付占整个财政转移支付的比重小，不能达到均等化要求。例如，我国中央对地方一般性转移支付金额为11,320亿元，占转移支付总额的比重为48%；专项转移支付为12,359亿元，占转移支付总额的比重为52%。三是税收返还、专项转移支付等项目的转移支付有拉大地区间发展差距之嫌。由于税收返还是以地方上缴税收为基数，在一定比例上进行返还，其返还结果是上缴税收越多的地区得到的税收返还越多。另外，专项转移支付要求地区进行资金配套，这不仅不能使落后地区财力困难问题有所缓解，反而还会使其困难程度加剧。四是转移支付金额测算方法不尽合理，不利于地区平衡。目前我国转移支付分配测算方法还未完全根据以地区间发展差距为标准，按照因素法进行测算，还需要对转移支付测算方法进行改进。

第四，我国地区间人口流动性较差，不利于“以脚投票”机制发挥作用。

虽然近年来我国在人口户籍制度方面有所松动，但由于医疗制度、养老制度等方面的限制，人口在地区间自由流动还未能完全实现，不利于人口从公共服务提供较差的地区流向公共服务较好的地区，刺激地区间政府竞争。

四、A省县级财政困难情况

（一）县乡财政困难考核指标

考核县乡财政困难程度，应从财政收支缺口、财政收入增长、财政收入规模等方面进行考查。所以，本文根据以上三个方面，选择财政自给率、财政收入增长弹性系数、财政总收入占GDP的比重三个指标对A省县乡财政困难情况进行实证研究，以期分析A省县级财政困难情况。

指标1：财政自给率

财政自给率衡量地方一般预算收入与支出的匹配程度。财政自给率大于100%，则地方财政一般预算收入大于支出，地方财力能力较强。当财政自给率等于100%，则地方财政一般预算实现收支平衡。财政自给率小于100%，则地方财政一般预算收入小于支出，地方财政需要用其他手段弥补一般预算收支缺口，财政能力较弱，有陷入财政困难的可能。

指标2：财政总收入占GDP的比重

财政总收入占GDP的比重能衡量地方财政规模，考查地方财政在地方经济中筹集资金的能力。目前西方成熟市场经济国家财政总收入占GDP的比重一般在45%以上，使国家不仅能够提供优质的公共服务，也给国家财政提供了较强的宏观调控能力。考查地方政府财政总收入占GDP的比重，可考察地方政府在当地经济中所占份额，考核地方政府整体经济实力。

指标3：财政收入增长弹性系数

在税收政策和纳税环境稳定的情况下财政收入增长弹性系数大于1，说明财政收入增长快于GDP增长，对增加财政收入有利；财政收入增长弹性系数小于1，说明财政收入增长慢于GDP增长，对于涵养税源有利。

（二）A省县级财政困难历史演变——基于时间数据的考查

根据财政自给率、财政收入占GDP的比重、财政收入增长弹性系数三个指标，对1998年至2010年间云南省县级财政困难程度进行考核，结果显示，A省县级财政困难程度自1998年以来不断加剧（如图1所示）。

第一，财政自给率指标值不断下降，自1998年至2010年从约50%下降到30%，即A省县级地方一般预算支出中约70%来源于地方一般预算之外的其他支出。这部分支出不仅缺少预算监督，更显示出A省县级财政对预算外资金的依赖程度较高，其财政困难程度逐年加剧。

第二，财政收入占GDP的比重均不足15%。1998年以来，A省财政收入占GDP的比重虽稍有上升，但比重总体偏低，不仅低于我国2010年财政收入占GDP比重值20.71，更是远低于发达国家水平。A省财政收入聚集公共资金的能力有限，不仅限制其提供公共服务的能力，更使A省县级财政陷入财政困难境地。

图1 A省县级财政困难历史演变

第三，财政收入增长弹性系数波动较大，财政收入增长情况不稳定。1998年到2010年间，A省财政收入增长弹性系数在0.20至2之间波动，其波动幅度较大。说明每年财政收入增长与GDP增长之间没有稳定的关系，财政收入还缺少以经济发展为稳定增长基础的增长来源。

（三）A省县级财政困难现状——基于2010年截面数据的考查

2010年，A省129个县中大部分县区处于财政困难状况中，各县财政规模较小、筹集资金能力较弱，但是大部分县区财政收入增长情况优于地方经济增长情况。

第一，A省大部分县区财政自给率不足30%，低于全省平均水平，处于财政困难状态。2010年A省县区合计财政自给率为30%，其中有94个县（市、区）财政自给率指标值小于（或等于30%），占全省县（市、区）总数的72.87%；有22个县（市、区）财政自给率指标值介于30%和50%之间；大于50%的仅有13个县（市、区）。

第二，A省各县（市、区）财政收入占GDP比重较低，财政筹集资金能力较弱。2010年A省有102个县（市、区）财政收入占GDP比重均低于全国平均水平，财政规模较小，财政能力较弱。

第三，2010年A省县（市、区）财政收入增长弹性普遍大于1，财政收入增长情况较好。2010年，A省有106个县（市、区）财政收入增长弹性大于1。但是，鉴于该省2009年县（市、区）财政收入增长弹性普遍小于1的情况，2010年增长弹性大于1有一部分来源于2009年基数较小的原因，所以应该谨慎对待2010年财政收入增长弹性指标值较好的结果。

（四）A省县级财政困难情况小结

根据1998年至2010年对A省三个财政困难情况考核指标的时间数据、截面数据考查，A省县级财政困难基本情况是：

第一，自我国公共财政建设以来，A省县级财政困难程度逐年加剧，不断严重。

第二，A省县级财政困难虽是普遍情况，但也存在个别县（市、区）财政情况良好，财政困难程度两极分化已经出现，且差距呈不断扩大趋势。

第三，A省财政收入与经济增长之间缺少稳定的相互关系。A省财政收入与地方经济增长之间还缺少稳定的对应关系，A省每年保持较高的经济增长速度，但财政收入增长弹性年度间、地区间波动较大。

五、结论及政策建议

我国基层政府尤其是县级政府财政困难问题虽然存在已久，但该问题却并未得到解决，反而还呈现出不断严重的情况。县级政府财政困难不仅会影响地方公共服务的生产和提供，更会影响地方社会经济的发展。由于几者间存在相互影响的关系，县级财政困难、公共产品的生产和提供、地方经济发展只要有一方面出现负面因素，将有可能使地方经济陷入增长的恶性循环，拉大地方间发展差距。另外，县级财政困难也是地方政府债务产生的直接原因之一，若不能有效解决县级财政困难，不仅会使地方政府陷入巨额债务，严重时甚至会引发地方财政危机甚至经济危机，从而危及国家经济安全。所以，应该对县级财政困难问题加以重视，积极寻求县级财政困难的解决方法。

第一，不断推进国家财政体制改革，包括分税制建设、转移支付制度改革，使地方政府财权与事权实现真正对称。首先，继续推进分税制改革，划清各级政府承担的事权以及应享有的财权，使事权与财政相对应。其次，改革转移支付制度，重新构建转移支付体系，加大均衡性转移支付所占的比重，重新研究转移支付分配方法，根据地方公共服务水平或地方政府财政能力，按因素法进行测算。

第二，加快国家经济发展，扩大地方政府收入来源，从根本上缓解地方政府财政困难。地方财政收入唯一真正来源是地方经济,只有在地方经济保持一定速度增长的前提下,地方政府税收收入才能保持增长,地方财政才有能力为地方公共事业发展提供财力保障。同时，地方政府举借大量政府债务也是为促进地方经济增长。这是一个双向影响的过程。所以，要缓解地方政府财政压力，解决地方财政困难问题，真正有效的方法只能是加快国家经济发展，从而扩大地方政府收入来源。

第三，建立地方财政收入与地区经济发展间稳定的相互促进机制，使地方经济发展能够有效促进地方政府财政收入增长。根据对A省的实证研究，A省财政收入与地方经济增长之间还缺少稳定的对应关系，A省每年保持较高的经济的增长速度，但财政收入增长弹性年度间、地区间波动较大。所以，应建立地方财政收入与经济增长间的稳定相互促进机制，使地方经济的增长不仅能提高群众生活水平，还能使地方政府财政收入有所增长，从而更好地提供公共产品和服务。

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