奥巴马政府对华贸易政策回顾与走向分析

冯 远(副研究员) 张继行

2012年11月，奥巴马成功连任美国总统，为保持其对华贸易政策的连续性，巩固第一任期对华贸易政策成果，兑现其振兴经济和促进就业的承诺，必然在对华贸易政策上继续大做文章。

一、奥巴马第一任期内中美贸易关系回顾

(一)美国对华贸易逆差仍在扩大，不断施压人民币升值

中国是美国最大的贸易逆差来源国，自20世纪70年代以来，除1973年有过短暂的顺差外，美国对华贸易一直处于逆差，而且逆差额基本处于不断扩大的状态。从表1可以看出，虽然中美双方的统计有较大差异，但是无论是中方数据还是美方数据，均显示美中贸易逆差数额较大;图1显示，根据美方数据，来自中国的逆差已经占据了美国逆差额的接近一半。奥巴马上台以来一直致力于促进出口，减少进口，作为美国最大的贸易逆差国，中国是其改善贸易不平衡状况的首要目标。

贸易逆差不断扩大的直接后果就是美国不断施压人民币升值。2010年3月15日，30名美国国会议员联名致信美国财政部长盖特纳和美国商务部长骆家辉，呼吁对中国进口商品征收反补贴关税，并敦促白宫在4月份发布的半年汇率报告中将中国列为“汇率操纵国”，要求美国商务部对中国商品实施反补贴制裁。奥巴马在美国进出口银行的年会上也表示，中国需要实行更加市场化的汇率政策才能对全球再平衡作出必要的贡献。

(二)美国对华实施赤裸裸的贸易保护政策

1.对华发起大量贸易救济调查，削弱中国出口企业的竞争力

2009年以来，美国对华发起大量的贸易救济调查。2009年9月11日，奥巴马决定对我国输美所有小轿车和轻型卡车轮胎产品实施为期3年的惩罚性关税，涉案金额达22亿美元，此举掀起了美国对华采取贸易救济措施和贸易保护行为的高潮;2009年11月5日，美国对从中国进口的油井管征收29.94%～99.14%的反倾销税，涉案金额达27亿美元;2012年11月7日，美国国际贸易委员会以6票对0票的结果作出肯定性终裁，认定从中国进口的晶体硅光伏电池及组件实质性损害了美国相关产业，对进口自中国的此类产品征收反补贴和反倾销关税;2012年9月和10月，美国先后否决了三一重工关联公司在美国的风电投资和阻止华为公司与中兴公司进入美国系统设备领域。美国贸易保护主义浪潮愈演愈烈。

2.以知识产权保护为由，遏制中国高新技术产品的出口

在知识经济时代，美国等发达国家在高科技产业具有巨大的优势，因此美国政府一直以来都很强调对知识产权的严格保护，注重维护本国在高科技领域的技术优势和经济利益，确保本国的贸易利益。奥巴马上台以来，针对中国知识产权保护不力和违反知识产权保护的贸易行为采取了各种措施。2010年11月和2011年5月，美国国际贸易委员会发布了两份关于中国知识产权和自主创新政策的报告。报告指出，在美国查获的违反知识产权保护的产品中，来自中国的违规产品无论是价值还是数量都出现了极大的增长，所占价值份额和数量份额在2010年均已超过50%。

该报告估算，中国违反知识产权保护的行为在2009年总计给美国公司带来了482亿美元的损失，其中366亿美元是销售损失，116亿美元是版权和许可费用损失;美国公司为此在2009年要付出48亿美元用来对抗中国的知识产权违法行为以保护自己的权益。美方认为如果中国加强知识产权保护和执法，那么将会给美国公司增加10%～20%的销售收入、10% ～20%的版权和许可证费用、2%～5%的就业，其中这些就业可以转化为922588个新的美国工作岗位，虽然其中一些岗位是由美国经济部门间的工作转换得来的。该报告还指责中国政府通过自主创新政策给予企业的税收激励、补贴、优惠贷款，造成了中国对美国的“不公平贸易行为”。

可以看出，美国政府认为中国对于知识产权保护和执法不力给美国经济、企业和工人带来了巨大的负面影响，通过敦促和迫使中国政府加强知识产权保护和执法力度可以促进美国企业利润增加，促进美国对华货物和服务出口，增加就业。因此，美国政府极度重视纠正中国所谓“不公平”的知识产权行为，加强对中国知识产权的执法。

(三)以牺牲部分经济和贸易利益为代价，抑制中国经济的崛起

根据比较成本理论，美国应大力生产并出口本国具有比较成本优势的产品，而进口本国不具备比较成本优势的产品。因此，美国应大量出口本国具有比较优势的高新技术产品，进口本国不具有优势的劳动和资源密集型产品。但是，2010年美国对华高科技产品和技术出口只占其全部对华货物出口的23.4%。多年以来，美国一直对中国实行歧视性的出口管制政策，配合美国的国家战略目标和对外政策目标，在高新技术产品、军事武器和技术等方面限制对华出口。《美国出口管理条例》将出口目的国分为A－E五类，管制程度依次增强，中国被列入D组，可见美国对向中国出口的管制极其严厉。

奥巴马上台之后为增加出口，启动了修改美国出口管制政策程序，在一定程度上促进了之前管制项目特别是高技术产品的出口，但是其对华出口管制至今却没有明显的改善。特别是在2010年12月美国政府颁布的战略贸易许可例外授权法案中规定，在向164个国家和地区出口一些受控产品时提供不必办理出口许可证的特权，但是中国不在这164个国家和地区之列。

表1 中美统计的2005—2011年双边贸易差额 单位:亿美元

图1 2009年美国贸易逆差构成

由图2可以看出，在中美高科技产品贸易中，美国对华出口一直处于较低的水平且增长幅度较小，而中国对美国高科技产品出口却一直处于增长态势，而且对美出口数额较大，美国在高科技产品方面的对华贸易逆差也逐年拉大。

美国对华出口管制政策并非单纯的经济或贸易政策，也与其对华整体战略息息相关。从经济贸易角度，美国奉行“战略性贸易政策”。“战略性贸易政策”的“进口保护”理论认为对本国具有战略性意义的产业进行保护有助于提高其在国际市场上的竞争力。依照这一理论，美国为了保持其高科技产品和军事产品在国际上的领先地位，对这些关键技术和产品进行出口管制。从战略角度，美国为了抑制中国的崛起，保持其世界唯一超级大国的地位，以维护国家安全的名义，限制对华高科技产品特别是军工产品的出口，不惜以牺牲部分经济和贸易利益为代价来遏制中国。然而，美国在高科技产品贸易方面的对华严格管制恰恰又是美国对华贸易逆差的重要原因之一。在奥巴马政府大力促进出口的政策背景下，依然保持对华出口严格管制，这不得不说是一种自相矛盾的行为。

(四)中美战略和经济对话推动中美经贸交流不断加深

2009年4月的伦敦G20峰会期间，中国国家主席胡锦涛和美国总统奥巴马首次会面便确定了两国未来高层对话的机制——建立“中美战略和经济对话” (见表2)，并申明将继续通过高级别的中美商贸联委会机制 (见表3)推动在经贸领域的互利合作，可见双方对中美经贸合作与交流都极其重视。事实上，自2009年以来，中美战略和经济对话以及中美商贸联委会在推动中美贸易发展与协调经贸冲突方面作出了很大贡献，双方讨论的议题涉及经济贸易的各个方面，对于双方增进互信、减少摩擦作出了重要贡献。

二、奥巴马连任后美国对华贸易政策走向

(一)强化所谓“规则”约束，宣扬“公平贸易”

作为民主党人，奥巴马代表下层中产阶级、劳工等群体的利益，坚持民主党主流的“公平贸易”理念。奥巴马及其内阁成员在各种场合强调，美国贸易政策的关键与重点在于为美国产品打开外国市场;同时强调贸易协定应该强制要求工作条件和环境标准，并表示他将通过WTO强化贸易协定，主张在WTO框架下采取行动，阻止并制裁他国的“不公平”贸易行为。在奥巴马第一任期内，美国以中国违反WTO协议为由，提起多项诉讼，并针对中国输美产品发起几十项贸易救济调查，其对华贸易政策具有明显的贸易保护主义倾向。2012年年初，奥巴马政府更是成立跨部门的贸易稽查中心，针对中国等国家的“不公平贸易行为”展开调查并采取措施。

奥巴马在其连任竞选演说中表示，将让所有贸易伙伴，特别是中国，遵守国际贸易规则，并利用WTO机制来确保中国遵守“规则”。由此可以预见，在奥巴马政府的下一任期内，美国将会继续维持并加强对中国贸易执法的力度。

(二)加大力度促进出口，继续施压人民币升值

图2 2003—2010年美国对华高科技进出口及逆差变化趋势图主要成果

表2 前四轮“中美战略与经济对话”主要成果

表3 第二十届至第二十二届中美商贸联委会共识内容

奥巴马贸易政策的一个重要方面是促进出口，2009年至2012年，美国贸易政策一直空前积极地致力于鼓励出口，限制进口，通过贸易谈判等各种途径打开国外市场。自2009年开始，美国总统贸易议程的目标便一直与就业相关:2009年将目标定为为美国家庭创造贸易工作，2010年为美国劳工家庭创造贸易工作，2011年为将贸易的好处带给美国家庭和企业，2012年为发展贸易以支持美国的工作。奥巴马利用贸易政策实现国内经济与就业目标的目的明显，为了实现这些目标，奥巴马政府采取了一系列行动。在2010年的国情咨文中，奥巴马正式提出了未来五年使出口翻番并创造200万个工作岗位的目标，进而在美国进出口银行年会上，奥巴马又宣布成立“国家出口倡议” (National Export Initiative)，为出口倍增目标的实现服务。中国作为美国最大的贸易逆差来源国，必然成为其改善出口状况的首要目标。

在奥巴马政府看来，人民币汇率低估是导致美国对华贸易逆差的主要原因，奥巴马在其连任竞选演说中也明确表示，将继续向中国政府制造压力，促使人民币升值。可以预计在奥巴马政府的下一任期内，人民币汇率问题仍然是其对华贸易政策的重点目标。

(三)推行“重返亚太”战略，同中国抢占市场

2009年11月，奥巴马在关于亚洲政策的演讲中指出，美国可以在亚太地区出口更多的产品，在向亚太地区出口的过程中也可以为美国国内创造就业机会。作为美国重返亚太行动的重要组成部分，美国2009年宣布将加入并推动《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》(TPP)并在2010年12月同韩国正式就《美韩自由贸易协定》达成一致，美国在经贸领域重返亚洲的步伐不断加快。在奥巴马竞选连任的演讲中，他明确指出美国在亚太地区有了很大程度的发展，并且将会继续和亚太地区的国家进行合作，与中国以外的国家组建贸易关系，以便向中国施加一些压力。连任之后，奥巴马政府必然会继续加快重返亚洲的步伐，增强美国在亚太经贸领域的影响力。

(四)施行“再工业化”战略，中国企业和产品进入美国市场的难度增加

奥巴马上台以来一直致力于将制造业的机会带回美国，创造新的就业机会。因此美国施行了包括发展先进制造业和争取制造业回归在内的“再工业化”战略，前者致力于通过支持高科技等先进制造业的发展推动美国制造业水平的整体提升，后者期望通过为从海外转向国内的制造企业提供税收减免等方式来鼓励企业回到国内投资，带动就业增加和经济繁荣。在这种政策背景下，美国会加大力度保护本国战略性产业和制造业，中国企业在美国进行投资的难度将会增大，“走出去”战略的实施将会遭遇各种阻力。而且随着美国制造业的复苏，美国市场对中国产品特别是制造业产品的需求也有可能会逐步缩减。

三、促进中美经贸发展政策建议

(一)充分发挥中美战略和经济对话等机制，维护中国正当权益

现阶段各国之间的贸易纷争已经不仅仅局限于经济领域，更多情况下是政治博弈在贸易领域的体现，国家力量才是贸易双方真正的后盾。当前，我国的经济实力日益增强，国际地位不断提高，已经成为世界上举足轻重的政治、经济力量。因此，政府在外交活动及“中美战略和经济对话”，以及中美商贸联委会等双边交流中应旗帜鲜明地阐明我方立场和权益，如反对美国的贸易保护行径，敦促美方尽快放开对华高科技产品出口管制并承认中国市场经济地位等，向美方施加多重压力。与此同时，我国政府还应在WTO规则谈判和贸易摩擦谈判中，利用WTO规则挫败美国贸易保护主义的种种预案，维护我国出口企业的合法经济利益。

(二)建立“四体联动”机制，应对中美贸易摩擦

虽然我国加入WTO已经11年多时间，但是我国在贸易摩擦预警及应对方面的法律、制度建设仍很不成熟，缺乏系统和行之有效的体制，政府、驻外机构、行业协会以及企业不能很好地配合协作。因此，强化“四体联动”机制，形成预警、应诉、反制的成熟应对体系尤为重要。首先，政府各驻外机构要做好贸易预警工作，为国内应对争取到充足的应对准备时间;其次，由于很多企业应对贸易摩擦的经验仍然不足，面对贸易摩擦容易手足无措，这就要求政府鼓励企业积极应诉，加强对企业的应诉能力和水平的培训;再次，各企业协会应做好纽带工作，协助政府组织企业积极应诉，尽可能组织行业和企业进行有规模、有组织的应诉活动，避免各自为战;最后，鼓励企业间成立有组织、有规模的应对贸易摩擦的统一联合组织，使应对贸易摩擦的工作高度统一，提高效率。

(三)继续完善人民币汇率形成机制，通过多种方式减轻人民币升值压力

美国对华贸易逆差不是由人民币汇率低估造成的，过多指责人民币汇率问题不但无助于两国经贸关系的稳定健康发展，而且有可能加剧两国间的贸易摩擦。中国方面，应坚定不移地坚持“自主、可控、渐进”原则，灵活调控人民币升值节奏，完善人民币汇率形成机制。

为减轻人民币升值的压力，应敦促美国方面首先认识到自身的问题，放开对华高新技术产品出口，以有效减少美国对华贸易逆差。与此同时，我国可以针对我国经济发展的需要，加大从美国进口战略性储备物资及部分美国允许出口且我国尚不能自主生产的高科技产品，增加从美进口，减少贸易逆差，从而减轻人民币升值的压力。

(四)针对美国“重返亚太”和“再工业化”的新战略，实行进出口战略的再调整

以TPP为契机，奥巴马政府不断加强在亚太地区的区域经济合作，与多个亚太国家进行自由贸易谈判。其真正目的是扩大美国在这一地区的政治和经济影响力，主导亚太区域经济一体化的进程，甚至于不断挤压中国在这一地区的市场空间和削弱中国的影响力。而其“再工业化”战略则会大力促进美国本土制造业的复兴，从而会导致美国减少对中国产品特别是制造业产品的需求，也会加大中国企业在美投资的难度。

为应对美国“重返亚太”和“再工业化”的新战略，我国应当重新考虑进行进出口战略的再调整，实行新的进出口市场多元化发展战略，在稳步发展欧盟、非洲和新兴经济体市场的同时，重点加大对亚太市场的开发力度，加快同亚太特别是东亚国家和地区的自由贸易谈判。现阶段亚洲的一体化程度较低，应加快同周边国家的自由贸易谈判，优先发展双边贸易关系，加强同韩国的贸易合作关系，推动中国—东盟自由贸易区的发展。