中非经贸合作区建设模式与可持续发展问题研究

张 菲 副研究员

一、中非经贸合作区的建立背景和推动因素

中非传统友好关系是中国对外关系的重要基石。中非经贸合作区的建立发展是经济全球化浪潮下中国与非洲国家互相依存、互利共赢，进一步提升经贸合作关系，作出共同战略选择的结果。与此同时，中非经贸合作区的建立也有中国与非洲国家各自不同的背景和需求。

(一)中国在非洲建立经贸合作区的背景和动因

1.把中国建立开发区的成功经验复制到非洲国家

长期以来，中非经贸合作以贸易和对非援助为主。中国在非洲建立经贸合作区的构想，最早可以追溯到1995年10月中共中央召开的改革援外工作会议上，会议提出了要把中国改革开放的成功经验运用于对受援国的援助，在受援国建立经济开发区。1998年10月，中国应埃及方面的要求，中埃共同建立的苏伊士特区项目正式启动 (后来的苏伊士经贸合作区就是在此基础上建立的)。

2.创新对外投资合作方式，促进中国企业“走出去”

2007年中共十七大提出了创新对外投资和合作方式，支持我国企业开展国际化经营等指导思想。这为中非经贸合作园区的建设提供了指导方针。从宏观上看，建立和发展中非经贸合作园区是在顺应全球一体化和区域化的大趋势，实现我国利用“两种资源，两个市场”和“走出去”的战略。从微观上说，我国在非洲设立经贸合作区具有现实的推动因素和多重意义。第一，合作区为中国企业搭建平台，使其聚集形成海外产业链，增强国际竞争力和“走出去”的成功率。第二，许多非洲国家产品进入欧美市场无配额限制或免征关税，这种特殊的出口优势，有利于解决我国的贸易摩擦问题。第三，配合我国产业结构调整，转移部分国内过剩产能，消化过多外汇储备。第四，中国参与非洲建设、推动非洲发展的重要步骤。

3.中国商务部通过招标遴选，设立在非经贸合作区

从政策上落实中非经贸合作区构想的是中国商务部。2006年3月中国商务部发布《境外中国经济贸易合作区的基本要求和申办程序》。2006年11月中非合作论坛北京峰会上，胡锦涛主席提出“今后3年内在非洲国家建立3～5个境外经济贸易合作区。”经过2006年和2007年两次招标遴选，商务部批准在非洲设立7个经贸合作区，分别为:尼日利亚莱基自贸区、尼日利亚广东经贸合作区、赞比亚中国经贸合作区、毛里求斯晋非经贸合作区(原称:毛里求斯天利经贸合作区)、埃塞俄比亚东方工业园、埃及苏伊士经贸合作区、阿尔及利亚中国江铃经济贸易合作区。

(二)非洲国家建立中非经贸合作区的背景与需求

1.借鉴中国经验，加快非洲工业化和经济发展的需要

创建中非经贸合作区的最初构想是非洲国家提出来的。长期以来，非洲处于落后和边缘化的位置，非洲国家希望借鉴中国经济特区的发展经验，推动非洲经济的腾飞。1994年埃及总统穆巴拉克访问中国时，看到中国改革开放所取得的巨大成就，他提出:希望中国帮助埃及建立一个经济开发区。2000—2008年间，非洲经济取得了较好的发展。非洲国家年均GDP增长率在5%以上，有些国家增幅更高。2008年第十次非盟首脑会议的主题是“非洲工业化”，表明非洲国家领导人推进非洲工业化进程的迫切愿望。

2.拉升中国对非洲投资，并带来较多经济利益和外溢效应

非洲国家非常依赖外来资金，以维持其日常运行和最低限度的发展。外国直接投资严重不足是非洲国家在全球化浪潮中更加边缘化的主要原因之一。根据2010年世界银行统计，非洲国家尤其是撒哈拉以南非洲国家绝大多数为低收入国家。联合国贸发会议统计数据表明:受国际金融危机的影响，2008年或2009年非洲国家吸收的FDI大幅下降，此后又有所增加。中非经贸合作区所在的赞比亚、埃及、尼日利亚、埃塞俄比亚、毛里求斯等五国FDI流入的走势也符合此特点 (详见表1)。五国中，吸引外资较多的为埃及和尼日利亚，但是受国内政局动荡的影响，2011年埃及吸收的外资剧烈下降。

非洲国家发展的根本出路在于工业化。中非经贸合作区的建立不但直接拉升了中国对非洲国家的投资，而且是非洲工业化的重大机遇，对非洲国家有着实实在在的经济利益和外溢效应。这主要表现在:第一，经贸合作区设立后，中方的招商引资，可以大大缓解非洲国家工业化普遍遇到的资金不足和技术落后问题。第二，可以带来较为先进的管理经验和产品的销售渠道。第三，增加了非洲国家的就业量和税收。第四，经贸合作区能够集中发挥非洲国家数量有限的熟练技工和管理人才的能力，并为其培训一批工业化的人才和技术力量，为非洲经济的腾飞做好准备。这也是非洲国家主动提出建立中非经贸合作区的重要原因。

二、中非经贸合作区的发展概况和运营模式

中非经贸合作区有几种不同的称谓，例如:非洲特区、产业园区、经贸园区、工业园区、开发区等等。实际上，中国企业在非洲经营经贸园区已有十多年时间，2006—2007年商务部把通过招标遴选的境外经贸园区统一称为“境外经济贸易合作区”。截至2012年6月，中国在埃及、埃塞俄比亚、毛里求斯、尼日利亚、赞比亚等非洲国家已经建成或正在建设的六个中非经贸合作区，基本上覆盖到了非洲大陆的东西南北四个区域。

表1 2000—2011年中非经贸合作区东道国吸收FDI(流量)情况表 金额单位:百万美

(一)中非经贸合作区的发展概况

1.赞比亚中国经贸合作区:谦比西和卢萨卡两区组合而成

该区由中国有色矿业集团运营，筹建于2003年，于2007年2月正式揭牌，是中国首个以经贸合作区名义在非洲设立的工业园区，也称为赞比亚中国有色工业园。该园区由两个分区组成，一个是谦比西铜矿区，另一个是卢萨卡区。谦比西工业园规划面积为11.58平方公里，以铜钴开采冶炼为主，拟向电解和加工方向发展，目前已有17家企业入驻。卢萨卡区面积为5.7平方公里，以建材、加工制造等为主，因为离机场和坦赞铁路较近，所以规划将其建成一个辐射非洲的物流中心、科技中心并开发房地产。截至2012年，合作区基础设施投资累计超过1.4亿美元，已有21家企业入驻，吸引投资近12亿美元，实际完成投资超过10亿美元，为当地创造了1.2万个就业机会，被誉为中国“发展最好”的境外合作区。

2.尼日利亚莱基自贸区:现代化的综合新城

莱基自贸区位于西非第一大国尼日利亚经济中心拉各斯州东南部的莱基半岛，面积30平方公里，2007年批准为境外经贸合作区。主要投资者为中非莱基投资有限公司，其余股东还包括中铁建、南京江宁、拉各斯州政府等。该区发展前景很好，优势显著:第一，地理位置优越，离港口、机场都很近。第二，市场前景广阔。尼日利亚人口1.67亿，为非洲第一的人口大国，非洲最大的原油出口国，工业品90%依靠进口，2010年和2011年GDP增长率分别为7.85%、7.4%。第三，政策非常优惠，自贸区税收全免，进出口没有限额。截至2012年年底，莱基自贸区基础设施累计完成投资约8800万美元;新注册企业10家，新签投资协议4家，入驻企业达26家，实际投资额累计7600万美元。产业覆盖石油、仓储、机械及汽车制造、家具建材等。该区的发展定位已经由最初的“出口加工区”，重新定位成一个集生产制造、商品物流、金融服务、房地产等为一体的“综合新城”。

3.埃塞俄比亚东方工业园:境外加工贸易基地和工商贸综合区

该合作区位于埃塞俄比亚奥罗米州，境内投资主体是江苏永元投资有限公司，2007年11月通过了商务部第二次境外经贸合作区招标。目前园区规划面积5平方公里，首期开发建设2平方公里，基础设施投资4600万美元。该园区的显著特点就是投资企业自带项目入园，即江苏其元集团 (江苏永元大股东)和中非基金共同投资的东方水泥项目。合作区是埃塞俄比亚“持续性发展及脱贫计划(SDPRP)的一部分，埃塞俄比亚政府给予一系列政策优惠。目前园区协议入驻企业近20家，协议投资额约1.38亿美元，8家企业已投产运营。该合作区的初步定位是以冶金、建材和机电及其他埃塞俄比亚市场需求的外向型制造加工业为主，最终发展成一个多行业、多功能的工商贸综合区。东方工业园将作为我国产业转移的优良载体，承担境外加工贸易基地的作用，成为中国企业进入非洲、中东和欧洲市场的重要跳板。

4.埃及苏伊士经贸合作区:行业龙头企业引领的几个产业园

该合作区位于埃及政府规划的苏伊士经贸特区，离苏伊士运河40公里，地处亚非欧的交界处，规划面积7平方公里，2007年11月获商务部批准。2008年泰达控股与中非发展基金合作成立中非泰达投资股份有限公司，持有埃及泰达75%股份，成为合作区的境内投资主体。

苏伊士经贸合作区发挥了显著的平台作用和集群效应。合作区产业定位以纺织服装、日用轻工、冶金冶炼为主，目前基本上形成了以各自龙头企业为首的几个园区:“石油装备产业园”、“高低压电器产业园”、 “纺织服装产业园”、“新型建材产业园”。苏伊士经贸合作区与其他合作区显著不同的地方是，其境内运营商天津泰达公司本身在中国经营天津开发区，运营经验丰富。

截至2012年年底，占地1.34平方公里的一期工程已经完工，累计投资近7000万美元，建成8万平方米的标准厂房，4万平方米的综合配套服务区等公共设施，吸引了江苏牧羊集团等45家国内大企业入驻，吸引投资额近6亿美元，为当地提供2万多人的就业机会。另外，合作区还配套12家企业，像银行、保险、清关公司等等。未来将完成6平方公里拓展区的建设。

5.尼日利亚广东经贸合作区:加工、贸易、研发、会展为一体的自贸区

尼日利亚广东经贸合作区2006年8月获商务部批准，由广东新广国际集团中非投资有限公司负责建设和管理，于2007年7月启动。合作区位于尼日利亚西南部奥贡州伊格贝萨地区，现在启动面积为2.2平方公里，远期规划100平方公里，定位以轻工、建材、原材料加工为主体，集加工、贸易、研发、会展于一体的自由贸易区。合作区以“工业园”为依托，即将设立“仓储物流园”、 “高科技农业示范园”、“牧业园”、“小商品贸易园”，招商将立足珠三角，面向境内外中资企业以及印度等国家有意向企业。截至2012年年底，合作区基础设施建设累计投资近2500万美元，入驻企业30家，已经投产企业有6家。

6.毛里求斯晋非经贸合作区:以加工、物流、旅游、房地产等为支柱

毛里求斯晋非经贸合作区原来称作毛里求斯天利经贸合作区，位于毛里求斯首都路易港东北部，2006年9月获商务部批准，2009年9月开始启动。合作区面积约2.1平方公里。合作区的主要投资者和开发商为山西晋非投资有限公司。晋非经贸合作区一期工程定于2012年完工，第二期工程将于2016年完工。预计总投资额达7.5亿美元。合作区确定了以加工、物流、旅游、教育、房地产等为支柱产业的总体发展规划，2012年9月招商推介工作已全面启动，目前2家企业签订了入园投资协议。

(二)中非经贸合作区运营模式

1.发展模式

从上述六个中非经贸合作区的发展模式来看，基本遵循了:“政府支持、企业主体、设施先行、招商引资、规划定位”这二十字方针，即在双边政府支持下，以中国国内大企业为经营开发主体，在具备一定的基础设施和软件服务的基础上，吸引国内外企业入驻，并形成一定的产业集群和发展定位。其中“政府支持”主要包括双边的中央政府和地方政府。中国商务部通过招标遴选出实力雄厚的企业作为开拓非洲市场的先锋中非发展基金和国家开发银行对赴合作区投资的企业给予财政金融上的支持，合作区主体运营商所在地方政府——天津、广东、山西、张家港等大力支持其招商引资工作。另外，非洲国家政府对合作区给予一系列政策优惠，例如:税收减免、许可证一站式服务、资金、利润等可以自由汇出等。“企业主体”是指中非经贸合作区的开发运营商以中国国内大型国有企业为主，例如:广东新广国际集团、中国有色矿业集团、山西晋非投资有限公司 (由太钢集团、山西焦煤集团、山西天利实业集团有限公司三家企业组建)、中非莱基投资有限公司 (由中国铁建股份有限公司、中国土木工程集团有限公司、中非发展基金有限公司和南京江宁经济技术开发总公司四家单位发起);另外两个运营商——埃塞俄比亚东方工业园区的江苏永元投资有限公司是一家民营企业，苏伊士经贸合作区的中非泰达在国内本身就是专门经营开发区的企业。“设施先行”是指合作区启动后，首先保证供水、供电、道路、通信、排水、厂房、办公楼等基础设施完备，以便入驻企业尽快投产。从“招商引资”看，合作区目前主要面对“走出去”的中国企业，特别是中小企业，合作区的平台优势和政策优惠可以降低中资企业单打独斗的风险。“规划定位”是指合作区一般在成立之初都会有一定的发展规划和产业定位，也不排除合作区在运营和建设中不断地调整规划或重新定位其发展目标。

表2 中非经贸合作区发展情况比较

2.功能模式

从功能模式看，六个中非经贸合作区基本上可以分为三大类:第一类是资源开发型，如赞比亚中国经贸合作区的谦比西矿区，就是依托当地的矿藏，形成了从开采、冶炼到深加工的产业链条。第二类是加工贸易型，如苏伊士经贸合作区依托埃及低廉的生产要素成本、有利的地理交通位置、宽松和优厚的对外贸易条件，使得合作区企业可以非常便利地与欧亚非国家开展经贸活动。第三类是多功能型 (综合型)，从合作区发展定位来看，尼日利亚莱基自贸区、尼日利亚广东经贸合作区、埃塞俄比亚东方工业园、毛里求斯晋非经贸合作区均倾向于建设成为集加工、贸易、物流、房地产等为一体的多功能、多行业的综合园区。

3.盈利模式

从盈利模式和资金运行来看，由于合作区的建设不是短期内一蹴而就的事情，而是一个漫长的过程，从筹划启动到一期建设的基本完成，大致需要10～15年左右:其中第1年至第5年是最困难的时期，需要大量启动资金完成基础设施;第6年至第15年左右达到盈亏平衡，也是发展定位的不断完善调整时期;大约15年以后进入正常运营盈利时期。合作区基本上采取了“边投资，边建设，边招商，边运营”的滚动式经营。资金投入上，一方面是主体企业首先投入部分资金进行基础设施建设，然后逐步招商引资;另一方面是中国政府在中非经贸合作区通过审核授权后，给予开发商2亿～3亿元人民币的财政支持和不超过20亿元人民币的中长期贷款。这决定了在合作区运营初期基本上是不赚钱，甚至还需要不断注入资金，只有当合作区发展定位清晰、招商引资顺利、投资平台作用凸显、产业集群发展基本成形，合作区的运行建设才算步入正轨，合作区的盈利收获期才能到来。

可以说，目前中非经贸合作区基本上靠卖房地产和矿产资源盈利，卖房地产是最主要的盈利模式。截至2012年9月，晋非合作区尚在招商中;尼日利亚广东经贸合作区有6家企业投产，埃塞俄比亚东方工业园有8家企业投产。真正开始盈利的赞比亚中国经贸合作区主要依靠谦比西园区的矿产开采加工盈利;埃及苏伊士经贸合作区依靠出售出租前期开发的1平方公里内的厂房、公寓、仓库、写字楼等房地产盈利;莱基自贸区也是依靠出让开发后升值的土地盈利，未来将靠商场、电影城等服务设施盈利。

三、中非经贸合作园区凸显的问题和可持续发展建议

中非经贸合作区的建立和发展是我国企业创新对外投资方式、开展国际化经营的重要探索。中非经贸合作区的土地使用年限大多为99年，合作区建设是个漫长而复杂的过程。尽管有双边政府的支持，但是合作区建设主要是企业行为，要把中国开发区、特区的成功经验“复制”到国情迥异的非洲国家，不啻为一个艰巨任务。经过几年的探索，中非经贸合作区呈现出一些积极效应和成功经验，但是也凸显了复杂的问题和风险，影响到合作区建设的良性循环和可持续发展，对此必须高度重视，加以解决。

影响合作区可持续发展的主要问题及对策建议主要有以下五点:

第一，合作区前期建设时间较长，资金需求量大，但是政府在资金支持上一刀切，仅2亿 ～3亿元人民币，可谓杯水车薪。赞比亚中国经贸合作区、莱基自贸区等都存在资金投入不够，以及后续发展需要继续投放资金的问题。建议政府加大对合作区前期建设资金的支持力度，另外合作区的运营商也要融资多元化，不但要从中国国家开发银行、中非发展基金，还要努力从世界银行、非洲开发银行等获得金融合作和支持。

第二，合作区规划不够合理、定位不够准确，不完全符合东道国的发展战略，需要重新规划或者调整规划，并因此影响了招商引资。合作区的开发主体中，除了苏伊士经贸合作区的开发商中非泰达和莱基自贸区的运营商之一南京江宁经济技术开发总公司曾经在国内有过运作管理开发区的经验之外，其他运营商皆为企业，缺乏合作区的规划经验和人才。目前，六个开发区的规划定位几乎都“大而全”，趋向于多行业、多功能、综合型，部分合作区招商情况远逊于预期目标。在合作区发展的起步阶段，合理规划与准确定位十分重要;合作区建成以后，要可持续性发展，就必须有自己的主导产业和优势产业。开发商应该尽快配齐富有开发区建设和管理经验的人才，对合作区的战略位置、资源供应、主导产业、市场覆盖、利益获得、政策优惠等方面加以综合分析，因地制宜，科学规划，准确定位，发展别具特色，适应东道国国情，符合东道国利益和需求的经贸合作园区。

第三，合作区的内部管理和外部协调存在问题，特别是优惠政策难以落实。一方面，合作区的开发商对于如何管理、如何招商、如何创牌、如何与东道国协调等等都没有经验;另一方面，合作区的开发商如果由几家股东联合组成，则存在一定协调难度，更重要的是合作区开发商以企业的身份与东道国政府部门，如海关、税收、商务、金融、工会、安保、移民局等打交道，由于众所周知的非洲国家腐败、行政效率低下、部门间的掣肘等原因，导致协调难度较大，优惠政策难以落实。

为避免事后被动，建议合作区运营和投资前，要准确解读当地的法律，尽量争取非洲国家的政策优惠，保证“特区特办”，落到实处。此外，管理层最好由一个国家组成，利于协调。为落实优惠政策，扎实推进合作区发展，有必要对合作区的建设发展模式加以改动，使其变为一个牢固的三层构架:一是双边政府层面，要有合作区建设的备忘录或者协议;二是地方政府层面，即中国不同省份对接非洲国家不同的地方;三是合作区层面，中非合作区的管理层和运营人才一定要具有开发区或者工业园等实践经验。

第四，合作区的盈利问题。盈利能力是合作区可持续发展的核心问题。当前，中非六个合作区盈利基本有两种模式:一种是赞比亚模式，以卖资源支撑;另一种是苏伊士模式，以出租开发好的土地为主。这两种模式都是有限度和条件的，是难以持续的。例如:截至2012年12月底，苏伊士经贸合作区厂房出租率达91.14%，白领公寓出租率达80.30%，蓝领公寓全部出租，仓库全部出租，办公室出租率达82.18%。开发商即将卖完1平方公里启动区，凸显出可持续发展的“瓶颈”。因为苏伊士经贸合作的开发和建设，拉高了其周边地价，再想从周边买到新地很困难。建议开发商要专注于做合作区的软硬件配套服务，特别是软件服务，促进入驻企业盈利，不断探索和构造新的盈利模式。

第五，合作区的投资风险问题。合作区是一项全新事物，投资周期长，非洲国家情况复杂，近年来局势不太稳定，因此投资风险较高。中国商务部境外经贸合作区办公室先后于2010年8月17日和2011年4月12日，分别发布了《关于加强境外经济贸易合作区风险防范工作有关问题的通知》和《合作区风险防控和安全防范的政策依据和基本要求》两个文件。为了降低投资风险，合作区及入驻企业应注意以下几点:其一，要对东道国的政治、经济、法律等国别营商风险进行前瞻性研究，并制定预警方案或突发事件应急预案。其二，要重视本土化取向和跨国经营中的文化融合问题，在盈利的同时，要重视社会责任，惠及当地政府和民众，以免成为当地资源民族主义、环保主义或极端主义势力的侵害对象。其三，合作区在发展中要遵循“利益均沾，风险共担”的原则，尽可能做到股权多元化、企业国际化、利益多元化。一方面，入驻企业纯粹是中国企业是不安全的，要引入美国、新加坡、印度、法国等多国企业，增强园区的国际性;另一方面，支持国企更要支持民企入驻合作区，既可以发挥民企运作灵活的优势，同时也降低了非洲国家对中国国企投资的戒备。

综上所述，各具特色的中非经贸合作区的发展，既可以发挥产业集聚效应，辐射和带动不同资源禀赋的非洲国家及地区的经济发展，同时也为中国提供了能源、矿产、制造业等各行业的加工基地、物流基地等。在确定我国战略利益前提下，合作区发展应该尽量做到利益多元化和国际化，消除国际社会对中国投资非洲的质疑。合作区的基础设施投资和招商引资完成后，更要重视管理、协调和盈利，重视风险的预警与防范，推动合作区可持续性发展。