大气治理行进在理想与现实之间

杨小明

杨小明 环境保护部环境与经济政策研究中心高级工程师

9月12日国务院公布的《大气污染防治行动计划》（简称《行动计划》）剑指PM2.5，被称为史上最严厉的大气治理行动计划。但是，伴随着《行动计划》的出台，疑虑之声也不绝于耳：《行动计划》是否真能解决中国多年来的大气污染问题？在地方财政收入的影响下，地方政府会积极配合还是消极对待？现行的环保手段能否扼住PM2.5的咽喉？这一系列的疑问摆在了《行动计划》面前，也摆在了未来的行动者面前。

“稳增长”和“调结构”的平衡

从《行动计划》的内容来看，其从污染减排、调整产业、能源结构等十个方面都提出了明确的行动目标，且措施严厉。例如，在调结构中提出要淘汰炼铁1500万吨、炼钢1500万吨、水泥1亿吨、平板玻璃2000万重量箱，在能源结构上要控制煤炭消费总量等。但也因此有人担心，在目前经济增长速度放缓（2013年第一季度GDP增速为7.7%，第二季度为7.5%）的背景下，《行动计划》可能对“稳增长”产生一定的负面影响。

李克强总理曾表示，当经济运行保持在合理区间时，主推调结构、促改革；当经济运行逼近下限时，要以稳增长、控风险为主，同时兼顾调结构、促改革。

目前经济增速虽然下滑，但仍处在合理的区间内，产能扩张受限意味着大量低效率企业可能被逼向破产，这对于经济结构调整而言是好的信号。旧的低效率的生产模式无法持续，新生力量才会诞生，市场中那些优质企业才会涌现出来。

其次，从淘汰过剩产能的角度看，我国粗钢冶炼、水泥、平板玻璃等多个行业的产量已经超过全球产量的50%，由于各地的无序竞争，争上项目，这些产能严重过剩的行业仍有强烈的增长趋势，如果不及时控制其非理性的产量增速，在未来多变的国际市场形势下，这对稳定经济增长的目标将造成潜在威胁。大气行动计划中提出的调结构不仅是针对大气污染，同时也与国家重大发展规划相衔接，通过行动计划还推动了“十二五”落后产能淘汰的速度，实现减污和调结构的双赢。

以长远发展因素考核地方政府

在国家大气行动计划出台后，各地也纷纷出台了各自的大气行动计划或贯彻落实大气行动计划的实施方案，其中北京市出台了《北京市2013—2017年清洁空气行动计划》，河北省出台了《河北省大气污染防治行动计划实施方案》等。但地方政府将在多大程度上推动防治大气污染方案的实施呢？

有人认为，地方政府短期经济利益与国家的长远利益之间的矛盾是当前严重的环境问题的重要原因：地方政府注重短期的经济利益，而中央政府注重产业转型、环境保护等长远利益。

法律规定地方政府对辖区内环境质量负责，但同时地方政府还必须保持较高的经济增长和财政收入，以完成提高基础设施建设水平、保障就业、促进民生等任务。

地方政府追求短期经济利益，其根源可以追溯到我国的税制体系。在我国的财税体系中，中央拿走了税收中的大部分，地方的固定收入只有土地使用税、耕地占用税及共享税中增值税的25%，企业所得税的40%以及资源税等。

这样的税收分成比例决定了地方政府往往更倾向于土地财政，通过基础设施建设投资带动对产能的需求和拉动就业。此外，过分强调GDP的政绩考核机制也使环境保护等一系列见效慢的工作不受重视。

虽然促进产业转型也是地方政府的任务之一，但由于其转型红利的显现有一定周期性，促进转型升级的程度难以纳入到政绩考核体系之中，这也就导致产业转型难以真正得到推动。因此必须要在“营改增”试点以及下一步税制改革中，完善中央地方财权事权匹配的税制体系，同时将产业转型升级、环境保护效果等一系列涉及长远发展的因素纳入到官员考核体系中，从财政体制和组织机制两方面入手，正确引导地方政府的整体行为。

对企业赏罚分明

《行动计划》提出了一系列振奋人心的目标，然而这些措施能否有效实施，各界还处于观望状态。如何杜绝在企业界常见的“上有政策、下有对策”的现象，是行动计划成功与否的关键之一。从目前我国的环境治理体系来看，法制偏软偏弱，规定宽泛、不具体，政策措施行政化色彩重，社会监督参与不足等问题普遍存在。

环保政策要摆脱目前的尴尬境地，必须在以下几个方面取得重大突破：一是将行动计划任务以法律形式固定下来，严格明确污染者必须承担污染治理全部费用的责任，并认定企业经营者及产权拥有者的环境责任是一种终身责任。推动环保“两高”司法解释关于环境污染罪的追究和惩罚，推进行政执法与刑事司法的高效衔接，加大对污染行为的惩罚力度。

二是用一系列促进环境保护的经济政策，合理引导企业的环境行为，推进各项环境优惠政策的落实，如脱硫、脱硝、除尘电价优惠；加大对污染治理运营的税收优惠力度；推进绿色信贷，将企业的环境行为纳入银行征信系统，切断污染企业的资金来源渠道。

三是强化地方政府的环境责任，确保环境政策的有效实施，建立行动计划实施情况的信息公开制度，建全公众获取企业环境信息的法律渠道，地方人大、政协要定期听取地方行动计划完成情况，并提出推进建议。

四是要保障人民群众对大气行动计划相关工作的监督权力。一方面促进地方政府目标的切实完成，另一方面鼓励群众对环境违法进行举报，加大公益诉讼主体的范围。在现代社会中，媒体特别是互联网的作用十分巨大，如果能改变单一的政府主导模式，构建政府部门和企业、社区公众、环境NGO、环境专家和媒体在大气行动计划实施过程中的合作伙伴关系，大气污染防治工作恐怕能取得事半功倍的效果。