论法院重大敏感案件的风险评估与处置

□ 朱 昆

（国家法官学院， 北京 101100）

党的在十八大报告中提出要“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”，要“增强忧患意识、风险意识、责任意识”，以便“有效防范各种潜在风险，努力促进经济社会发展，努力保持社会和谐稳定”。这不仅是对法院已经建立的重大敏感案件风险评估工作的肯定， 也是对法院进一步做好新形势下的重大敏感案件风险评估与处置提出的更高要求。近年来，伴随着司法体制工作机制改革的深入发展和司法服务环境的日益复杂化， 各地法院一直积极探索重大敏感案件的风险评估与处置机制， 并尝试出台了一些有关重大敏感案件风险评估与处置办法。如青海省高级法院在2010年4月发布的《关于对重大事项进行社会稳定风险评估的意见》中提出，要积极研究、具体组织实施重大敏感案件的评估工作，努力预防和减少因重大司法决策，重大敏感案件审判、 执行不当造成非正常涉诉信访和群体性事件，切实维护社会稳定。2010年初，由广东省佛山市中院立案庭制定的《重大敏感案件立案排查暂行办法》，把重大敏感案件细分为三类：一是涉及国家安全、民族宗教和涉外、涉港、澳、台等具有较大政治影响的案件；二是影响社会稳定的案件，如已引起群体性上访或者可能引发群体性上访的案件、 重复上访且矛盾突出的信访案件、大型企业破产案件、非法集资案件等；三是影响外界对法院评价的案件，如人大、政协代表关注的案件、已经引起舆论关注、恶意炒作或者有可能被炒作的案件等。而海南省洋浦开发区法院制定的《重大敏感案件风险评估防控分级管理办法》， 根据案件性质、紧急状况、行为方式、形成规模、激烈程度、发展趋势以及可能造成的社会危害与影响等因素， 将案件风险程度划分为三个等级， 并确立了分工负责、 分级管理、全程协同的原则。这些办法不仅是对各地重大敏感案件认定与处置工作中取得的成就和经验的适时总结， 也为最高人民法院制定重大敏感案件风险评估机制提供了基础性材料。为此，2011年2月，最高人民法院在《关于新形势下进一步加强人民法院基层基础建设的若干意见》（以下简称《意见》）中，明确要求各级法院建立重大敏感案件风险评估机制。①2011年2月，最高人民法院为完善重大敏感案件的发现、反馈、分析和解决机制，实现法律效果和社会效果的统一，最大限度地做到案结事了而发布 《关于新形势下进一步加强人民法院基层基础建设的若干意见》，要求各级法院建立重大敏感案件风险评估机制。《意见》指出，法院重大敏感案件一般是指与社会稳定密切联系、 法律适用难度较大，如果处置不好会影响社会稳定的案件。按照《意见》的划分方法，敏感案件从总体上主要分为两大类：一类是与社会稳定密切相关的案件；另一类是法律适用存在一定难度的案件。［1］

而据专项调研， 在司法实践中常见的敏感案件一般可分为以下几类： ⑴法院在现行体制内很难处理的案件。如涉及计划生育、拆迁、执行不能等涉及国家政策、 地方政府的案件， 法院处置稍有不当便会引发闹访、群访、缠讼甚至群体性事件。［2］⑵涉及社会公序良俗或公众行为规范的案件， 如备受争议的 “南京彭宇案”等。这类案件属于在一审前后已经引起社会广泛关注，二审时因没能引起重视而在司法公开、审判结果、领导表态等方面处理失当，导致社会各界高度关注度、引发全国性舆论风暴的案件。⑶一审判决确有瑕疵，虽案结事了，但经不起审查而引发舆情的案件，如“临时性强奸案”等。⑷因司法作风引发全国舆论高度关注的案件等。从司法实践的角度出发，认真总结已经发生的重大敏感案件处置经验，在专项调研的基础上，拟对如何做好法院重大敏感案件风险评估与处置工作提出一些建议。

一、立案阶段法官的案件风险评估意识与处置

要想及时发现与妥善处置好重大敏感案件， 法院干警要坚持“意识是关键、预案是前提、执行是保证、化解是目的”的办案原则，树立以“预防为主、标本兼治”的防范思路，通过“谁办案谁负责”的责任承担方式强调案件承办法官的案件风险意识和责任意识， 以实现“及时发现、预案准确、执行得当、成功化解”的目标。从司法实践来看，对案件承办法官们来说，依法办案是第一要旨， 而对于依法判决后所产生的社会效果通常考虑不周。 有时在引起全国性舆论事件后， 会被定性为“机械执法、盲目判案”，甚至被追责。所以，加强法官的案件风险意识，努力做到案结事了、息讼罢访。

在及时发现与妥善处置重大敏感案件方面， 立案是关键。立案庭法官（含信访接待）对敏感案件要有强烈的责任心与使命感，要树立高度的案件风险意识，积极担负起对重大敏感案件的及时发现与主动预防职责，努力从源头上进行控制与化解。立案庭法官要及时总结那些曾经让法院很“受伤”的重大敏感案件的处置经验与教训，通过主动加强与当事人之间的沟通交流，认真查看诉讼材料，努力从多方面了解案情，建立起相互理解与信任关系的同时， 对案件做出适当的风险评估。对于凭直观感觉可能属于重大敏感性质的案件，承办法官要及时向领导汇报。 因立案庭法官没有案件风险意识、 没能把好案件入口关而让法院陷入被动局面的案例很多。如北京“副教授超生罚款案”，可以称得上是“接到诉状没评估、身陷两难惹麻烦”典型案例。该案中，虽然一、二审法院均驳回了原告的诉讼请求，但因为已经启动了司法程序， 当事人在网络上的行为艺术秀以及把起诉状、 上诉状与法庭审理时双方答辩词以及评论发布在网络上， 给法院甚至相关部门造成了很大的负面舆论，降低了司法权威。在这起案件的立案过程中， 如果立案庭法官稍有敏感案件风险评估意识或法院建立起重大敏感案件风险评估机制， 就极有可能及时发现该案属于重大敏感案件，及早拟定处理预案。如果这样做的话，该案可能会得到另一种处理结果。比如，承办法官在立案前主动找到被告了解情况，陈述厉害关系后促成双方庭外和解， 可能比受理案件后驳回原告的诉讼请求取得的效果要好。

法院内部缺乏协调和沟通。在法院目前实行“立、审分离，审、执分离”制度的情况下，诉讼各阶段要及时加强案件流转过程中的协调和沟通， 如果上一个阶段的法官不认真填写《敏感案件风险评估表》，没有让《风险评估表》随着卷宗同步流转，潜在的风险因素经过酝酿与发酵，便有可能激发重大敏感案件发生，给司法权威及公信力带来极大的伤害。如“2007年黑龙江某农垦法院血案”，由于审判阶段的承办法官没有及时发现被害人家属的悲痛与绝望情绪而进行劝导、 执行法官没有充分考虑到被告人的实际情况导致判决书得不到执行、 立案庭法官在信访接待时没能发现被害人家属的偏激与极端心理，最后造成了6死3伤的悲惨结局，假如在审理时、在执行时、在信访接待时……承办案件法官有一些敏感案件风险意识，认真负责并有所防范，就会避免出现谁也不愿意看到的结果。

随着社会经济的发展，人们法治意识的提高，诉讼费用的降低以及法院采取的一系列司法便民措施，大量社会矛盾涌入法院。这种情况下，立案庭法官要树立高度的敏感案件风险评估意识，在坚持“为大局服务、为人民司法”的同时，严把立案关，坚持能动司法，发现相关部门的不妥当行为要及时采用司法建议或促成庭外和解的方式结案， 法院是公平与正义的最后一道防线，但并不是最有力、最能解决问题的防线。

二、审判阶段法官的案件风险评估意识与处置

在案件审判阶段， 案件承办法官同样要树立高度的重大敏感案件风险评估意识， 充分利用法律专业知识和办案技能， 通过阅卷或听取庭审时双方当事人的陈述，及时发现立案庭法官没能发现的重大敏感案件。另外，由于敏感案件具有动态性、可转化性的特点，容易受一些莫名其妙的刺激与各种社会因素的影响，甚至会因法官“盲目执法、机械执法”及一些司法作风等方面的原因而由普通案件转化成重大敏感案件。 如一度引起社会舆论广泛争议的“保姆遭拖欠工钱偷手机获刑10年案”，便是因承办法官缺乏案件风险评估意识而造成的全国性舆论事件。 在遇到敏感案件而又把握不准的情况下，法院可以借助官方网络平台，通过虚拟化处理， 或直接透露给媒体甚至开庭时邀请媒体记者旁听而将相关案件公之于众后， 对引发的社会舆论进行分析，如“山东医生救助伤者因药费致死案”。①2011年2月14日《城市信报》在以《医生救治被撞老人费用无着落将其放郊外致死》为题的新闻中，因涉及“好人没好报”的敏感话题，被包括凤凰网在内的几家网站转发引起评论，在凤凰网评论最热的前4个跟贴，两个是抱怨制度，两个是批评病人家属，再后面就是对医生的同情与支持。甚至某网站以“你认为医生王平是否应该受到惩罚？”为题进行民意专题调查。其他还有在实体、 程序或司法作风上确有瑕疵的案件，如“糊涂法官判葫芦案”、②《广州日报》2009年7月14日题为《安徽曝“葫芦案”法院不知作案时间判定强奸案》的报道，作案时间不清楚、认定罪名莫须有、定性量刑无厘头，一起案件的审理竟然出现很多“常识性”错误。“2月30日开庭案”、③据《扬子晚报》2011年3月1日以《“2月30日开庭”并不是喜剧》为题报导， 云南省罗平县一村民收到一张县法院马街中心法庭出具的传票，注明的开庭时间竟然为：2011年2月30日9时。“‘莫须有’法条判案”④据《潇湘晨报》2010年4月1日报导，湖南省宁乡县法院在一起民事纠纷中，《民法通则》只有156条，法官竟援引159条判案。根本没有所谓的“第159条”。另据《西安晚报》2009年4月11日，以《法院依照莫须有法律条文判案》 标题报导，“《最高人民法院关于贯彻执行＜中华人民共和国继承法＞若干问题的意见》只有六十四条，但法院的判决书上却写着‘依据第一百七十七条’判决”等等。等，这些案件在网络公开后引起舆论哗然。

在审判阶段， 承办法官如果具有案件风险评估意识，通过在审核诉讼材料、交换证据、法庭审理过程中与当事人的接触，就有可能从诉讼材料的蛛丝马迹、当事人的言谈举止等方面及时评估案件风险度。 在司法实践中，法官在案件审理阶段应当注意案件固有风险，如诉讼结果超出了当事人或公众的心理预期， 而法官在判决书中或判后答疑阶段又没能做好释法明理工作，在“上诉不如上访、上访不如上网”的大环境中，原本普通的案件便有可能引发一场全国性舆论风波。如2011年1月北京延庆法院审理一起刑事案件，庭审后便把该案公诸于众，据百度搜索统计，不到30个小时该案被转发近万次，在新闻后面的评论及跟贴中，不约而同地非议“公诉方求判无期”，认为检察院在制造“冤假错案”；要么就事论事指责银行强势，要么把本案判无期与官员轻判相比较。所有跟贴均认为判无期过重。这些网民评论为法院借鉴式吸纳民意提供了条件， 为判决达到法律效果与社会效果的统一奠定了基础。

三、执行阶段法官的案件风险评估意识与处置

执行一直是法院的老大难问题。对强制执行案件，承办法官也要有高度案件风险意识， 要能够从被执行人的各种细微表现中进行风险评估， 以便及时发现在执行过程中可能被激化的隐患并尽早解决。 及时制定出应对预案，建立依靠当地党委、政府的力量，协调公安、信访等相关职能部门共同参与的执行联动机制，如重庆九龙坡区法院2007年执行“‘最牛钉子户’吴萍拆迁案”，便是借助当地政府力量解决案件执行难的典型案例。该案当事人吴萍擅长与记者沟通，其丈夫曾获得全国散打比赛的亚军。在处理该案时，虽然法院在组织听证会后曾3次下发强制执行通知书，但被执行人吴萍仍坚持说：“这很不公平，不管法院怎么说，我们会继续坚持到底，维护自己的合法权益。”在从全国赶去的拆迁户以及全世界记者组成的两路“大军”的支持下，法院因案件风险度太高而陷于执行不能的困境。 在这种情况下，法院及时转化执行策略，最后促成双方“庭外和解”，成功化解了这起重大敏感案件的执行问题。

总之，在一审各阶段，所有案件承办法官都要具有重大敏感案件风险评估意识， 一旦感觉案件存在高风险因素便要及时向领导汇报， 综合考虑各种因素进行案件风险评估，再根据风险等级及时制定应对预案，在办理及内部流转过程中进行综合防控、内紧外松，努力从源头上进行矛盾化解。在现阶段，需要对诉讼各阶段承办法官进行重大敏感案件风险评估意识教育， 促使其注意多方收集与案件风险评估相关的各种信息，在办案过程中，认真将可能的案件风险登记在《案件风险评估表》中，并在拟定风险级别后做出应对预案，实现《案件风险评估表》 随卷宗在诉讼各阶段同步流转。在司法实践中，对于被评定为高风险等级的案件，普遍被各庭室案件承办法官认为是“烫手山芋”而不愿接手的现象，需要由法院领导进行内部协调与沟通，或将敏感案件指定给业务能力较强、 敏感案件处置经验较为丰富的庭室处理。

四、重大敏感案件处理中的“两为”意识

法院在办案理案件时要始终坚持“为大局服务、为人民司法”。为大局服务的司法观要求法官不能只有法律思维而没有大局意识。 承办法官在案件审理时要主动考虑国家大政方针、公众利益以及社会舆论等问题。如果一味“机械执法、盲目判案”，便有可能使一个简单的法律问题被激化而转为一个普遍存在的社会问题，进而影响社会的安定， 甚至可能会导致法律问题社会化、国内问题国际化。如深圳16岁男孩与13岁女孩恋爱同居被判强奸案。①据《南方都市报》2012年7月18日报导，深圳市罗湖区法院审判一起强奸案，一名案发时年仅16岁的男孩与13岁女孩恋爱同居，在双方家长都未追究的情况下，男孩被公诉机关提起公诉，一审被判强奸罪，处有期徒刑1年3个月。法院现在所面临的挑战不是无法可依，而是在依法办案的同时需要考虑“情、理、法”的问题，在司法公正已经引起公众的普遍关注的情况下，法院在依法判案、明辨是非的同时，还要做到灵活运用法律， 在自由裁量权范围内化解纠纷， 并获得公众的认可，使判决结果达到两个效果的统一。法院在维护当事人合法权利的同时，还要注意修补破损的社会关系，为公众树立起行动的准则与道德标杆， 要通过司法裁判积极参与创新社会管理， 这决定案件承办法官在审理刑事案件时，不能仅按照法条“机械”地刑事处罚，如广东许霆案； 在依法裁决民商事案件时还要考虑是否能够执行的问题， 要求法官认真做好判决后的辩法析理工作，以便当事人“胜败皆明”，主动执行法院判决，实现案结事了、罢访息诉。对法官的绩效考核不能只看案件数量还要看判决质量， 看能否能够通过司法途径化解掉当事人之间的矛盾。为人民司法，要求法官在审理案件时要充分考虑当事人对判决的认可度， 不能简单地把案件看作需要一条法律规定便可以解决的纠纷，还要看到案件背后那些渴求司法公正的潜在社会矛盾，如北京法院把截访人员判刑事件。②2012年12月2日，一篇“北京首次判决外地截访人员非法拘禁罪”的报道在网上引起热议，甚至有媒体以《强烈关注“截访人员获非法拘禁罪”引热议》的标题进综合评论。虽然北京法院在当天下午便回应说“案件尚未宣判，消息不实”，进行及时澄清，但这则假新闻却已经引起公众对法院最终判决的高度关注。 在广泛关注的背后却反映出人们对“截访”与“黑监狱”现象的痛恨与不满。依法判案后的法官，不能仅从法律人的角度去获得内心确信，还要能够以普通人的视角， 观察判决是否能被当事人及社会公众所接受。

另外，在司法实践中，司法建议已经成为法院化解敏感案件的一个重要的具体举措。 如2009年一度闹得沸沸扬扬的“上海钓鱼执法案”，③上海“钓鱼执法案”，2007年发生的“上海周洋诉不服罚款起诉执法总队案” ，由于法院一审判决书对主要证据定性为“系传来证据，不予采信”，将原告没有收钱事实确认为，“有收钱的动机，只是未拿到钱而已，故而不影响事情的定性”为由判原告败诉，二审法院维持原判。后因原告周洋在网络上发贴让“相关部门”备感压力，作为两审胜诉的被告却担心事情闹大而最后退还罚款。这让上海一、二审法院的司法权威荡然无存，其实本案在一审过程中应该发出司法建议，促使执法总队依法行政，便不会在两年后再次因“钓鱼执法”而让“车主断指自证清白”，从而引发一场全国性舆论的事件。便是一个负面典型。对于在办案过程中经案件风险评估后被认定为重大敏感案件，通过正常诉讼途径难以解决，法院可以积极采取司法建议的形式， 提醒并督促有关部门认识到工作中的不妥或应当完善之处， 努力促成双方当事人达成庭外和解，争取创造出“一条司法建议提高一个行业的管理水平”的办案效果，争取在源头上化解社会矛盾。

从司法实践上来看，在当前社会转型期，许多与民生息息相关的社会矛盾以案件的形式涌入法院， 使法院“案多人少”的矛盾越来越突出，法院是否能够妥善处置重大敏感案件， 直接影响到法院的司法权威与司法公信力。基于此，最高人民法院要求各级法院建立重大敏感案件的风险评估制度， 目的是督促各级法院建立案件风险意识和责任意识，在立案、审理和执行各诉讼阶段要注意进行风险评估，以便及时发现敏感案件，积极制定应对预案， 通过发出司法建议或查清案件事实后依法果断处置，最终实现案结事了，息讼罢访。通过创新审判管理，努力从源头上化解社会矛盾。

［1］建立重大敏感案件风险评估机制［N］.光明日报，2011－02－20（3）.

［2］http：／ ／news.163.com；http：／ ／news.qq.com.