基于无缝隙政府的社会管理创新：以东莞为例

□ 朱晓红

（东莞理工学院，广东 东莞 523808）

20世纪90年代以来，政府和其他公共组织经历了一场静悄悄的公共管理革命。［1］（p1）这场变革为政府再造提供了一种面向未来的公共机构自我改革的模式，不仅在一定程度上改进了地方政府的微观运行方式，而且对整个社会结构与治理变迁以及绩效的改善也产生了积极的影响。以顾客导向、竞争导向与结果导向为目标打造美国学者拉塞尔·M·林登所主张的 “无缝隙政府”，进行跨部门的整合与制度创新，改进公共服务体制，已成为社会管理创新的一大趋势。本文借鉴林登的“无缝隙政府”理念，结合东莞社会管理创新的实践，对东莞未来的社会管理创新趋势进行探讨。

一、无缝隙政府理念：社会管理创新的新视角

20世纪70年代末以来，西方各国政府陆续开展了新公共管理运动，以实现政府治理方式的根本变革。美国学者拉塞尔·M·林登提出了“无缝隙政府”模式以实现对传统公共部门的重建。林登认为：“‘无缝隙组织’是指可以用流动的、灵活的、完整的、透明的、连贯的等词语来形容的组织形态……无缝隙组织以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务，并且，无缝隙组织的一切都是‘整体的、全盘的’，它是一个完整统一的整体，无论是对职员还是对最终用户而言，它传递的都是持续一致的信息。”［2］（p4）由此揭示了无缝隙政府是以顾客为导向、以结果为导向、以竞争为导向的一种组织变革。这种面向顾客、服务公众的组织变革，以满足顾客无缝隙需求为导向，以无缝隙的方式为顾客提供方便、快速、简捷的服务，强调效果、预算与绩效并重。这对打破各部门之间的界限，真正实现部门间的无缝隙对接，提升政府的回应性与公共服务效率，具有积极的促进作用。

无缝隙政府以满足顾客无缝隙需要为目标的组织变革为探索社会管理创新提供了重要的分析视角。近年来，民生问题已成为大多数社会成员最关切的社会问题，当前，社会管理创新的提出表明我国治理改革由优先发展经济的经济治理开始转向以改善民生、减少社会不平等、彰显社会公正为重点的社会治理的变革。这一变革的核心正是通过建构以权利为导向的社会政策体系，完善公共资源配置公平的社会政策，构建政府与民间组织、公共部门与私人部门之间的合作伙伴关系，推进公共服务供给模式的多元化，为社会公众提供优质、高效的公共产品和公共服务。从无缝隙政府理念来看，以顾客为导向，努力提升公共服务的价值；以竞争为导向，引进公共服务的市场竞争机制；以扁平化的组织结构形成以结果为导向的管理体制，建立一个以民众幸福为导向的现代社会治理模式，增进民众福祉，正是社会管理创新的内涵和意义所在。

无缝隙政府理念为社会管理多元主体合作治理模式开创了新的思维。在林登看来，“强调为顾客提供服务的速度”［3］（p9）是无缝隙组织的一个重要特征，而政府要满足社会公众的个性化需求，就必须改革传统官僚制的科层制供给模式，建立政府与企业、政府与社会组织的合作供给模式。为此，林登特别提出要“发展政府机构与顾客及供应商之间的同盟关系”。［4］（p7）而社会管理体制改革的方向就是要发挥政府的主导作用，培育并形成社会组织的参与机制，同时，发挥企业在社会管理创新中的作用，扩大社区公共事务的供给主体范围，提高公共物品的供给效率，促进社会不同群体间的协调和对话，实现社会管理从一元管理到政府与社会组织、私人部门等多元治理的转变。就此而言，无缝隙组织所呼唤的多元社会治理模式为开创社会管理创新提供了一种新的思维。

二、东莞基于无缝隙政府理念的社会管理创新实践

如何在国家与社会之间寻找到恰当的平衡管理模式，赋予政府与社会关系的新内涵是我国社会管理体制改革探索的方向。2011年，建设幸福城市成为各地政府的施政导向，东莞在“十二五”规划发展总体要求中明确提出了“加快转型升级，建设幸福东莞”的战略目标，实行以改善民生与保障福利为核心的社会管理体制改革。无缝隙政府理论为东莞社会管理创新提供了新思路，从无缝隙政府视角看，东莞社会管理创新的实践表现为以下几方面：

⒈以信息共享促进部门无缝隙衔接。无缝隙政府理论是以流动的、高效性的、有弹性的、参与度高的组织结构来改造原有的官僚体系，强调政府打破传统的部门界线和功能分割的局面，整合政府所有部门、人员和其他资源，以单一的界面为公众提供优质、高效的信息和服务，使政府职能由管理功能向服务功能转变。在这一过程中，以信息的共时性传递实现信息资源共享，形成跨部门的网络化协同办公，向公众提供无缝隙、方便、快捷的服务，以一体化无缝式方式来追求零顾客成本，成为社会管理创新的一个重要途径。目前，东莞利用信息技术着力打造“数字社区”，以“电子政务、信息兴业、数字民生、网络文化”四大主题融合近百种移动信息化应用，建立政府投资、企业运行、居民应用的社区管理信息系统网、社区办公系统网、社区服务呼叫热线等社区服务信息化平台，推进东莞的数字化民生工程建设。信息技术使政府信息和行政透明化，弱化了官僚体制对信息的控制；同时，使政务信息的传递途径更加直接、快速，使政府结构趋于扁平，增强了政府与公众的信息沟通，有助于建立常效的、政府与社会多元合作的公共行动网络。但利用信息共享促进社会管理创新，不单是技术问题，而是需要对现有的组织和管理制度进行思考并加以改造。

⒉以优化业务流程促进无缝隙审批。无缝隙政府理论是对现存层级节制的官僚机构的弊端所进行的反思，它寻求以顾客和结果为导向的一整套新的思维方式和组织原则，对政府组织进行重新设计，而“重新设计必须深入到组织机构的核心，角色、考核方式、结构、价值观和技能都要进行根本性的改变”，［5］（p119－131）关键在于优化业务流程。东莞从自身实际出发，聚焦流动人口管理、社区管理、治安管理等领域，以信息技术为依托，统筹整合区域资源，在厚街和黄江两个镇试点社区政务服务中心一站式服务。“社区政务服务中心”作为镇街政府（办事处）的办事机构，承办了政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口、计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业、维稳综治等工作，以及其他由镇政府确定需要进入社区的工作事项。通过优化业务流程，既解决了镇政府和居委会之间关于提供社区公共服务的委托——受托关系含糊不清的问题，也减少了管理层次，降低了管理成本。这对进一步打破部门间的壁垒，促进资源整合，提高各部门间协同配合工作能力，具有重要意义。同时，这也是政府完善基层社会服务管理机制、推进社区参与式治理的一个创新实践，推动了政府的赋权与角色的转变，能够促使政府、社会、企业在社区建设这一平台中发挥合力。这也在某种程度上实现了林登所认为的 “以满足顾客无缝隙需要为目标的一种组织变革”。［6］（p8）无缝隙组织模式是打破传统的官僚制行政模式，提高政府服务质量的有效手段，但就跨部门办理项目而言，由于其牵涉到部门权力和部门利益的调整与规范，因而在跨部门办理项目的流程整合与规范方面还存在很多问题。虽然关于社区服务中心的运作模式及其推广还需要考虑社区就业服务、咨询培训、专业服务、社区医疗、社区教育等相关需求，但不可否认，这种职能的相互交叉配合是无缝隙政府理论在东莞社会管理创新实践中的有效实现形式。

⒊以扁平化改革促进社区服务无缝隙对接。无缝隙政府以结果为导向，强调结果与产出、预算与绩效并重，以路易斯·亨利·沙利文所阐述的“使职能永远处于流动状态”［7］（p70）这一基本的结构性原则，消除职能壁垒，为顾客提供高质量的公共服务，提高政府回应能力与政府效率。当然，这一组织变革的进一步推进，关键还在于能否筑起林登所认为的政府内部的 “柏林墙”。［8］（p5）目前，东莞按照“1＋x”模式推进的“联并升级扁平化改革”，正是政府从权力政府向责任政府的转变。这一改革将原由镇承担的政策制定、规划协调、行政审批和行政许可、行政执法、行政监督等职能上移到区，将基层社会管理和直接对群众服务等职能转移到社区或综合政务服务中心设在社区的便民服务点，或通过政府购买服务等方式转移给社区自治组织承担。这种社区参与行动不仅在纵向上整合了政府的管理职能，在横向上整合了政府部门间的管理工作，同时有机整合了党组织领导、居委会民主自治、政府社会管理和公共服务职能，让社会管理和公共服务在社区层面有了一个扁平化的组织和实体的平台。这也是使无缝隙政府所主张的顾客导向这一制度设计能否产生实效的关键。

三、无缝隙政府视角下进行社会管理创新的路径

无缝隙政府以一种整体全盘的方式进行政府组织的再造，这是“由原来的生产者导向的社会朝顾客导向的社会转变的反应”。［9］（p14）无缝隙政府的理念为推动社会管理创新提出了特殊的挑战：如何以顾客为导向，以结果为导向，以竞争为导向，以无缝隙方式为顾客提供无缝隙产品和服务。这也是东莞未来社会管理创新必须面对的重要议题。

⒈以公众需求为导向，努力提升公共产品和公共服务的价值。公共产品和公共服务的价值主要体现在是否满足顾客的个性化需求上，因此，在现代社会公共服务表现出越来越复杂、公众需求越来越多元的现实面前，必须寻求一种复合的公共服务供给模式，以解决复杂的公共服务需求问题。就东莞经济社会发展的实际情况而言，未来的社会管理创新，一方面，需要从制定与完善社会保障政策、就业政策、住房政策等社会政策入手，实现公民在就业、教育、医疗、居住和社会保障等方面的权利均等化，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会秩序；另一方面，需要按照政府治理结构转型与公共服务市场化发展趋势的要求，以公众需求为导向，在市、镇两级社区建设工作领导小组的指导下，按照属地管理、就地服务的原则，推进政府公共服务进社区活动，积极整合社会资源，大力发展多元化社区服务，积极探索公共服务多元供给模式。

⒉以市场竞争为导向，探索公共服务市场化供给模式。20世纪80年代以来，在西方新公共管理运动中，公共服务民营化的兴起导致了政府管理模式的转换，公共选择理论和准市场模式在全球取得了 “近乎霸权的地位”。［10］（p6）这一由新公共管理运动引发的政府治理方式的重要变革之一便是合同制治理的兴起与应用。而以竞争为导向，引进公共服务市场竞争机制以提高公共服务的质量、效率和效能，已经成为高绩效、无缝隙政府的共同特征。在我国，随着公共服务市场化改革的深入推进，合同制治理已经成为地方政府面对居民日益增长的公共服务需求与政府资源配置能力相对不足的矛盾时的改革策略。目前，东莞已经出台了《东莞市政府购买社会工作服务实施办法（试行）》和《〈东莞市政府购买社会工作服务考核评估实施办法 （试行）〉》，实行政府购买社工服务，但合同制供给在实践中会由于市场有限的竞争存在突出的“供给方缺陷”和“需求方缺陷”［11］（p25）而导致的逆向选择与道德风险等问题，产生机会主义行为。对此，需要政府从治理模式转型的战略高度推进合同制供给制度的完善，同时，需要关注公民作为权利主体在制度设计中的作用。

⒊以结果为导向，完善绩效评价体系。以无缝隙政府理论进行政府再造的基本原则是 “着眼于结果和责任弹性”［12］（p234）创建一个“围绕结果的组织”，［13］（p233）即通过全面质量管理、绩效管理、自我管理团队提高公共服务提供的效率、效能与效益，通过实施政府绩效评估和结果法案，向“高绩效模式”转变。［14］（p23）社会管理创新就是要建立与完善以结果为导向的政府绩效管理体系，以“绩效管理思维”引领社会管理创新，发挥政府绩效对社会管理创新的导向作用。目前，东莞已经推行财政支出绩效评价办法，实行社会工作人才绩效考核评估制度，在政府主导、通过有限的量化指标为主要评判机制的基础上，将民主测评与民意测验纳入考核体系之中，将社会协同的力度和民众参与的程度引进政府绩效管理过程中，形成了包括绩效计划与指标体系、绩效管理过程控制、绩效考核与评价以及政府绩效结果应用等一系列过程的绩效管理体系。但由于目前的绩效评估还是在传统的科层制的组织体系和管理方式下进行的，因此，绩效评估作为社会管理创新的一种工具，其作用的有效发挥还取决于政府管理扁平化模式与机制的建构。

总之，社会管理创新寻求的是一种政府主导、社会协同和公民参与的多元主体协作管理模式。就目前东莞正在进行的社会管理创新实践而言，无缝隙政府强调顾客导向、竞争导向和结果导向的理念无疑为社会管理创新开创了一种新的思路，同时，也开拓了一种为公众无缝隙提供公共产品与服务的方式。

［1－4］［6－9］［12－13］（美）拉塞尔·M·林登.无缝隙政府：公共部门再造指南［M］.中国人民大学出版社，2002.

［5］Eugene A Hall，James Rosenthal，Judy Wade.How to Make Reengineering Really Work ［J］.Harvard Business Review，November－December 1993.119－131.

［10－11］（美）唐纳德·F·凯特尔.权力共享：公共治理与私人市场［M］.北京大学出版社，2009.

［14］（美）马克·G·波波维奇.创建高绩效政府组织：公共管理实用指南［M］.中国人民大学出版社，2002.