他律与自律：美国行政伦理建设的特点及对我国的启示

屈 亚

（中国井冈山干部学院，江西 井冈山 343600）

他律与自律：美国行政伦理建设的特点及对我国的启示

屈 亚

（中国井冈山干部学院，江西 井冈山 343600）

美国从腐败事件层出不穷的高峰期到锐减并维持在低水平的稳定期，政府加强行政伦理建设起了很大的作用。其主要特点有：一是注重法制建设，制定和更新行政伦理法律和准则；二是注重外部制约，完善行政伦理监督系统；三是注重阳光透明，建立行政伦理预防机制；四是注重内化于心，开展行政伦理教育和研究。我国行政伦理建设可以借鉴美国的经验，探索一条他律与自律平衡发展之路。

行政伦理；他律；自律

当前，“德才兼备，以德为先”已经成为上自中央、下至地方选拔领导干部的公认标准，公务员的思想道德建设也越来越为一般民众所关注。古人云：“君子之德风，小人之德草，草上之风，必偃”。作为全社会的标志性水准，公务员的道德水平是整个社会道德水平的关键，理应高于社会平均水平。然而近些年，网络上一再爆出 “艳照门”、“日记门”、“短信门”等官员失德失范事件，造成极坏的社会影响，因此加强行政伦理建设，已经成为一项刻不容缓的重要任务。

大洋彼岸的美国在行政伦理建设上也经历了一个由乱到治的过程。一个多世纪以前，有关美国公务人员腐败的报道频繁见诸报端，贪污受贿、收取回扣、巧取豪夺、偷盗欺诈、内部人交易等形形色色丑闻充斥着那个时期的美国社会。［1］而今，根据全球反腐问题权威组织“透明国际”发布的数据显示，2011年美国的廉政指数 7．1分 （10分为最高分），世界排名第24位，而中国仅为3．6分，排名第75位。美国从腐败事件层出不穷的高峰期到锐减并维持在低水平的稳定期，政府加强行政伦理建设起到了很大的作用，这一历程对我国现阶段的行政伦理建设具有一定的借鉴意义。

一、美国行政伦理建设的主要特点

为了预防和减少公共腐败，美国政府采取了很多行之有效的措施，乔治·弗雷德里克森概括了这些措施：“当代政府伦理运动……包括揭发弊端、报告不道德行为的电话热线，伦理委员会，民选官员、政治任命官员和行政官员的伦理教育计划，政府机关的伦理办公室，财务公开制度或者其他利益冲突的公开制度，职业伦理法典等”。［2］下面以联邦政府为例，看美国行政伦理建设的四个主要特点：

（一）注重法制建设，制定和更新行政伦理法律和准则

成文的行政伦理是衡量公务员责任心的一个重要尺度，它明确告诉公务员什么该做、什么不该做，使他们在言行举止上有章可循。美国公共行政伦理建设非常注重法制化，并且呈现出不断完善的动态过程。

20世纪70年代，美国政坛爆出“水门事件”，这是美国建国以来“法治”与“人治”的一次严重较量，“水门事件”引发了美国各界对行政伦理的思考，直接推动了行政伦理的立法热潮。卡特政府于1978年提交并由国会通过《政府伦理法案》，这部法案是美国行政伦理法制建设的核心，目的在于保持并提高官员和国家机关的廉洁性，法案就收入公开、政府雇员行为等问题做了严格规定。1989年，布什政府对该法案做了适当修订，以扩大和加强它的控制力，对那些来政府组织就职前曾在私人组织做过代理人的人员，做出了更为严格的限制。1992年，美国联邦政府的政府伦理办公室公布了内容更为详细、操作性更强的《美国行政部门工作人员伦理行为准则》，该准则于1993年生效，其涵盖内容包括收受外界礼物、工作人员之间互赠礼物、经济利益冲突、公正执行公务、寻求另职、滥用职权、政府外活动的规定以及相关法规。行政伦理法律和准则在美国行政伦理建设中发挥了重要的指导作用。比如，2012年4月，美国驻华大使骆家辉在博鳌论坛期间，没有入住会场五星级索菲特酒店，而是选择了会址外的四星级千舟湾度假酒店，原因就在于美国的行政伦理法律对差旅费报销有明确的规定，索菲特酒店的套间价格超出了报销限额的3倍。

美国联邦政府还设立了政府伦理办公室，作为行政伦理法律和准则的专门管理机构。该办公室具有很大的独立性，直接向总统和国会负责，同时，行政系统各部门都得任命一名伦理官员来协调、管理本单位行政伦理方面的事宜。政府伦理办公室有六大任务：第一，制定行政伦理行为准则，并对行政伦理法律和行为准则进行统一解释。第二，管理联邦行政部门的财务公开系统，审查所有参议院认可的总统任命官员和白宫高级官员的财务公开报告。第三，定期评估联邦行政部门的伦理项目，确保项目符合法律法规。第四，教育和培训伦理官员和行政部门公务员，开发相关伦理培训课程和材料。第五，为大学、公共管理组织、律师协会和政府合同商举办伦理项目方面的报告，与学术和私人组织合作开展伦理计划。第六，与州政府和地方政府分享好的伦理实践，参加国际组织的反腐败和善治活动。

（二）注重外部制约，完善行政伦理监督系统

行政伦理法律和准则要想最大程度地发挥作用，还有赖于完善的监督系统对公务员的行为进行有效的外部制约。美国行政伦理监督可谓是多管齐下，监督力量不仅来自政府内部的职能部门，还有新闻界、非营利组织和广大民众等外部主体。

美国公务员最重要的内部监督机构是政府责任局，该局是隶属于美国国会的非党派的独立机构，主要任务是通过财务和审计以及项目评估来对行政系统进行监督，除了定期向国会汇报以外，该局对议员随时提出的疑问或者要求，都要做到尽快调查和答复。然后是反腐战线上特别能打硬仗的独立检察官，独立检察官是经联邦政府的司法部长要求，由联邦最高法院的首席大法官指定3位法官从政府外人士中任命的，负责调查联邦政府在职官员的不当行为，无充分理由不得撤换。此外，联邦政府的一些部门还设立了督察长办公室，对所在单位进行独立的审计和调查，以维护政府廉洁，防止欺诈浪费和滥用权力。

外部监督首推新闻界，美国新闻机构常被人们称为美国政府“三权”以外的“第四政府”，甚至被称为“无冕之王”，各类媒体极尽曝光、揭露、调查之能事，使得大大小小的官员都处于众目睽睽的监督之下。新闻界的监督还得到了联邦最高法院的支持，1964年，最高法院裁决：只有在一篇关于政府官员的报道是不真实的并出自“实际上的恶意”或“不顾一切的无视真相”时才可以被认为是诽谤。实际上，这意味着要证明一家报纸故意登载了虚假的损害性的消息几乎是不可能的。［3］美国还有大量非营利组织肩负着监督政府的使命，各有侧重地密切关注政府的行为表现，比如“公民反对政府浪费”、“监视管理和预算办公室”、“政府责任项目”、“公正廉正中心”等等。与此同时，广大公众的监督也对美国廉政做出不小贡献，美国还专门制定了《知情举报人保护法》，大大鼓励了知情人站出来举报坏人坏事，为维护公共利益而努力奋斗。

（三）注重阳光透明，建立行政伦理预防机制

让权力在阳光下运行，能够让贪污腐败无处遁形，更有助于事前预防行政伦理失范。政务公开和财务公开是美国行政伦理建设的一项重要内容，有效地降低了腐败行为的发生几率。

政务公开的程度是和信息自由的程度息息相关的。美国政府早于1966年就出台了 《信息自由法》，之后又多次修正完善，根据此法，包括美国公民、外国人、各种组织、协会和大学都可以提出信息自由法申请，联邦政府行政部门拥有的记录都可以供公众阅览。会议开放也是暗箱操作的克星，除非有军事秘密、贸易秘密等某些特定的事务，美国政府部门的每次会议都必须开放，让公众出席旁听，参与政府的决策过程，C－SPAN （有线卫星公共事务网）还全天候转播政府的会议、论坛等政治进程，维护和提高了公众的知情权。

财务公开旨在未雨绸缪，它提醒有关人员潜在的利益冲突，以免不慎铸成大错。美国政府伦理办公室负责联邦政府行政部门财务公开的执行情况，财务公开分为对外公开和对外保密两种，前者是美国联邦政府行政部门的一部分高级官员必须填报的，其目的是上报他们的经济利益，以及他们配偶和未成年子女的经济利益，后者是较低级别官员必须填报的，其职位可能牵涉潜在的利益冲突。例如，从今年公布的数据可以得知，奥巴马夫妇在2011年的总收入约为 78．9674万美元，两人支付了16．2074万美元的所得税，其收入约有一半是奥巴马总统的薪水，另有约一半来自奥巴马所著书籍的版权收入。

（四）注重内化于心，开展行政伦理教育和研究

“法律和规章只能设定行为的最低标准。而行为上可能的差异是数不胜数的，根本不可能靠一纸条文来描述和查禁”，［4］当某些行为缺少法律和机制的指导时，公务员只能求助内化于心的价值观做出判断。美国行政伦理建设重视通过教育来培养公务员的行政伦理，增强公务员的自我约束力。

政府伦理办公室具体负责对联邦行政部门公务员的行政伦理教育。主要包括：第一，开办各种研讨班。教学颇具针对性，学员主要为行政部门的伦理官员，而师资由政府伦理办公室的工作人员和律师组成，培训主题结合日常工作，比如怎么避免违反刑事利益冲突条例，怎样落实财务公开制度等。培训形式也是多种多样，有专题教学、音像教学、案例分析、典型示范等。第二，出版各种培训资料。政府伦理办公室为了帮助联邦政府公务员解决日常行政伦理问题，开发了网络互动学习、录像带、专题单行本、参考手册等各种资料，这些资料内容具体、可操作性强，并且每年都会更新。第三，设立卓越和创新奖项目。该奖项旨在表彰联邦政府行政部门在行政伦理建设上的努力，受嘉奖部门在管理伦理项目上展示出较强的责任心。采用创新方法教育员工，运用模范典型激励员工，以及构建良好的伦理文化。第四，召开年度行政伦理大会。大会安排了各种形式不一的大大小小的讲座或座谈，使行政部门的伦理官员了解行政伦理最新发展和动态，并让他们有机会互相认识，探讨、解决共同关心的问题。

美国学术界也是行政伦理研究、教育和咨询的重要基地。比如美国公共行政学会召开的全国性会议一直是广泛深入讨论行政伦理的主要场所，其发行的《公正廉正》也是好评如潮，全国公共事务和行政研究院联合会也于1989年在其制定的MPA课程标准中把行政伦理作为必修内容之一。

二、他律与自律：美国行政伦理建设对我国的启示

综上所述，可以看出美国行政伦理建设基本有两条路径：第一条是外部控制，即用公务员自身以外的因素对公务员进行控制，如制定和更新法律和准则、完善监督系统、建立预防机制等。第二条是内部控制，即对公务员内在的价值观进行培养和强化，如开展行政伦理教育和研究。这两条路径实质上就是一种他律与自律的平衡，正如库珀所说：“当务之急是力保内部控制和外部控制之间的平衡，……必须施加充足的外部控制以防止个人沉溺于自私自利；还要有充足的内部控制来鼓励更多的社会性建构、理想主义、利他主义以及成功为导向的创新精神，这一平衡对于一个公共行政人员的全部负责任的行为是必不可少的”。［5］我国行政伦理建设可以借鉴美国的经验，探索一条他律与自律平衡发展之路。

（一）加强制度建设，建立健全各种“他律”机制

制度最基本的功能是约束与激励，它能让遵从者的利益得到保障，违反者付出应有的代价，我国行政伦理建设需要加强相关制度建设，建立健全各种“他律”机制。

1．推动行政伦理立法，设立专门管理机构。我国近些年先后出台了《关于党政机关县（处）级领导干部收入申报的规定》《国家公务员行为规范》《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和《中国共产党员领导干部廉洁从政若干准则》等一系列有关公务员行政行为的规定，标志了我国行政伦理法制化正逐步走向完善。但是，这些规定比较分散，执行机构不统一，内容不够细化，可操作性不强，会给权力滥用留下空间。因此，我们可以借鉴美国的做法，对现有规定加以完善，增强科学性和针对性，使之形成体系，由全国人大或其常委会统一制定一部公务员伦理法，并设立专门管理机构，负责制定行为准则和解释法律法规，增强法律的执行力。

2．创新行政伦理监督机制，构建全方位的监督系统。目前我国的内部监督系统主要由政党监督、行政监督和司法监督等组成，具体机构有纪律检查委员会、审计部门、监察部门、人民法院和人民检察院等，行政主体作为被监督对象受到多重监督。但是单纯内部监督存在一些局限，由于监督机构的独立性不强、监督环节存在空档，严重影响了监督的质量和效率。随着新闻媒体和网络技术的不断发展，以及公民政治参与意识的日益增强，以公众为主体的外部监督成为行政伦理监督的重要手段，所以有必要把内部监督和外部监督有机统一起来，形成整体合力：一方面，提高内部监督机构的地位，充分发挥各监督主体的职能，保证其独立性和权威性；另一方面，在全社会强化监督意识，创造更多的途径和机会，鼓励公民监督公共事务，强化公民申诉、控告、检举机制，现在不少地区出现的社会监督员就是很好的尝试。

3．建立行政伦理预防机制，增加政府透明度和公信力。我国自从2008年5月施行《政府信息公开条例》以来，政府信息公开工作成效显著，信息公开的渠道建设有了较大发展，财政预决算、“三公”经费支出等信息公开迈出较大步伐。官员财产申报制度正在初步建立。2009年初以来，新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南浏阳、安徽庐江等地还进行了官员财产公示试点工作。但总的看来，政务公开的深度和广度都还不够，全国范围的财产公开依然尚未开头，因此还需要继续规范和深化政府信息公开工作，加快公开步伐，扩大公开范围，细化公开内容，提高公开的质量和实效。同时，采取由易到难、循序渐进的原则推行领导干部财产公开制度，逐步扩大公开主体和范围，逐步丰富公开方式，完善相关的配套措施，最终实现全面的财产公开。

（二）重视自我修养，实现他律向自律的转变

行政伦理建设不能只停留和局限在制度建设层面，其最终目标是使公务员自觉地把公共利益作为个人行为的价值取向，所以还应该彰显行政主体的作用，主张公务员的自我修养，实现他律向自律的转变。

开展行政伦理教育是提高公务员自律性的重要途径。2011年10月初，人力资源和社会保障部、国家公务员局对外发布印发了《公务员职业道德培训大纲》，文件要求，将公务员职业道德培训列入公务员初任、任职和在职培训的必修内容，并且计划在“十二五”时期，将全体行政机关公务员和参照公务员法管理单位工作人员轮训一遍，培训时间不少于6学时。同时，建立培训长效机制，将公务员职业道德培训作为长期培训内容。这份文件凸显了中央的高度重视，是开展行政伦理教育的积极信号，不过，值得注意的是，我国目前的行政伦理教育仍存在不少问题，比如培训内容不够专业化，常以政治理论取代行政伦理；教学形式比较单一，大多以课堂讲授或报告为主；培训效果不易评估，缺乏科学的指标体系，等等。

要提高行政伦理教育的针对性和实效性，我们可以从以下几点入手：第一，教学内容的专业化。虽然官德教育在我国有着悠久的历史，但现代行政伦理与古代官德以及政治思想理论的内涵不同，相关培训机构和科研单位应把握时代脉搏，对当代中国公务员行政伦理进行系统研究，使之上升为一门学问，加强公务员对行政伦理的专业认知。第二，教学形式的多样化。行政伦理教育要想取得较好成效，要探索新颖多样的教学方法，比如案例教学、行为训练、分组研讨等，特别是案例教学，通过分析公务员日常工作中的正反典型和具体问题来教育广大学员，可以使他们更好地掌握和运用所学的知识。第三，教学评估的科学化。行政伦理始于认知，落脚在践行，需要有一套科学的评估方法来检验行政伦理教育的效果，评估主体要多元，评估指标尽可能量化，评估数据和信息须客观，最终还要将评估结果作为干部选拔、奖惩、辞退以及职务调整的重要依据。

可以说，行政伦理建设要想实现他律与自律的平衡发展，将是一个漫长而曲折的过程，需要党和政府的决心、公务员自身的努力、社会公众的支持等，无论在中国还是美国，都不例外。

［1］张宇燕，富景筠．美国历史上的腐败与反腐败［J］．国际经济评论，2005，（3）．

［2］乔治·弗雷德里克森．公共行政的精神［M］．北京：中国人民大学出版社，2003：261．

［3］［4］马国泉．行政伦理:美国的理论与实践［M］．上海：复旦大学出版社，2006：329．

［5］特里·L·库珀．行政伦理学:实现行政责任的途径［M］．北京：中国人民大学出版社，2001：270．

D630 < class="emphasis_bold">［文献标识码］A［文章编号］

1672－2426（2013）09－0052－04

屈亚（1981－ ），女，安徽巢湖人，中国井冈山干部学院讲师，世界史硕士，主要研究方向为世界史、干部教育。

责任编辑 侯 琦