党内监督科学化的若干关系

李锡炎

党内监督科学化的若干关系

李锡炎

党内监督科学化，本质上是要求党内监督的理念、制度和活动方式、运作程序符合党的活动规律，符合科学执政、民主执政、依法执政的基本原则。推进党内监督科学化，需要正确认识和准确把握一系列的重大关系。通过深入研究党内监督科学化的一系列重大关系，认识规律，遵循规律，按照党内监督的科学规律，加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，让权力更好地为人民办好事，防止权力突破笼子办坏事。

党内监督；科学化；党的建设

党的十八大报告指出：“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”〔1〕与党的十八大报告提到的加强党内监督，健全权力运行制约和监督体系等内容相呼应，在中纪委十八届二次全会上，习近平总书记深入地阐释了新一届党中央加强党内监督、反腐倡廉的战略布局，提出“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”〔2〕党的十八大报告和习近平同志的重要讲话，把进一步加强党内监督和实现党内监督科学化的问题，十分紧迫地提到了全党全国人民和党建理论研究面前。

党内监督是监督主体依据《党章》和党内法规及党的纪律，在党的组织内部通过检查、督促、评价、揭露、举报、处理等方式作用于监督客体，以保证监督客体的行为在任何情况下都不违背党的纪律的一种客观有序的活动。加强党内监督，健全权力运行制约和监督体系，提高党内监督的科学化水平，不仅是一项以改革创新精神全面加强党的建设的伟大实践，而且是一个需要深入研究的重大理论课题。党内监督科学化，本质上是要求党内监督的理念、制度和活动方式、运作程序符合党的活动规律，符合科学执政、民主执政、依法执政的基本原则。推进党内监督科学化，需要正确认识和准确把握一系列的重大关系，诸如，党内监督与党和国家的全局、党内民主建设、政治体制改革、国家法律、党内法规、制度建设、党内选举、党务公开、党外关系、政治文化等关系。通过深入研究党内监督科学化的一系列重大关系，认识规律，遵循规律，按照党内监督的科学规律，加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，让权力更好地为人民办好事，防止权力突破笼子办坏事。

一、正确把握党内监督与全面提高党的建设科学化水平，同心共筑中国梦的关系，坚持党内监督的正确方向，履行党内监督的神圣使命

党内监督是党的建设的重要组成部分，党内监督科学化是党的建设科学化的重要内容。党内监督是否科学，不仅关系到全面提高党的建设科学化水平，而且事关党的事业成败，事关党的前途和命运。苏联共产党之所以由兴盛走向失败，与党内监督由不科学导致变异有着直接关系。从斯大林时期开始，苏共以纯洁党的组织为名，搞了一次又一次的清洗，使党内监督变成了残酷斗争、无情打击的工具和手段，搞得党内相互猜疑、人人自危，制造了许多冤假错案，伤害了不知有多少人。中国共产党在早期革命战争年代也犯过类似的错误，在“文革”时期，由于党内监督缺失，酿成全局性的错误，使党的建设和党的事业遭受严重损失。从正反两个方面的经验告诉我们，党内监督的指导思想和方向、方式、方法是否正确，党内监督是否科学化，不是一个无足轻重的问题，而是事关全局，甚至影响党的兴衰成败的重大问题。

党内监督与党的建设、党内监督科学化与党的建设科学化，是部分与整体、局部与全局的关系。毋庸置疑，加强党内监督，推进党内监督科学化，必须从全局和战略的高度，以中国特色社会主义理论体系为指导，按照党的建设的总体布局，牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线，坚持解放思想、改革创新、坚持党要管党、从严治党的方针，坚持增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党的目标，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。这既是加强党内监督，推进党内监督科学化的指导思想，又是正确认识和准确把握党内监督科学化一系列重大关系的基本原则，可以说，这是党内监督应始终坚持的正确方向和神圣使命。

党内监督在党的建设的总体布局中具有不可替代的角色定位和职责使命。党内监督科学化，除了党建科学化所具有科学的理论指导、科学的制度、科学的方法这样的共性特征和一般规律外，还有自身的个性特征和特殊规律。诸如党内监督的相对独立性、制权性、民主性、法治性、透明性、权威性等，这些特性在加强党内监督，推进党内监督科学化的过程中，都是应把握的原则和规律。

形势的发展、事业的开拓、人民的期待，特别是坚持中国道路、发扬中国精神、凝聚中国力量，实现民族复兴中国梦的伟大实践，迫切要求我们党加强党内监督，推进党内监督科学化。民族复兴中国梦为党内监督科学化提供了目标和方向。我们应当树立党内监督的责任意识和使命感，坚持中国特色社会主义道路，进一步加强党内监督，不断提高党内监督的科学化水平，为以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，为两个百年的目标和民族复兴中国梦的实现而贡献力量。

二、正确把握党内监督与《党章》及党内法规的关系，维护《党章》的权威性和严肃性，推进党内监督制度化、规范化

党内法规是一个包括党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则等在内的一套完整的制度体系。党章是党内法规制度体系中的核心和统帅，是规范和制约全党行为的总章程，也是立党、治党、管党的总章程。党章不仅为制定党内其他规章制度提供依据和基础，而且为加强党内监督，推进党内监督科学化提供了理论指南和实践依据。

2004年2月党中央颁发了党内监督的第一部党内法规，是党章有关党内监督规定的延伸和具体化。《中国共产党党内监督条例(试行)》〔3〕的颁布实施，对于坚持党要管党、从严治党的方针，发展党内民主，加强党内监督，维护党的团结统一，保持党的先进性和纯洁性，始终做到立党为公、执政为民，起到了重要作用。党的十八大对加强党的制度建设和党内监督作出重要部署，新一届中央领导集体对做好党内法规工作高度重视，习近平同志多次强调，要“把权力关进制度的笼子里”。2013年5月，经中共中央批准，《中国共产党党内法规制定条例》及《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》〔4〕对外公布。这两部党内法规的制定和公布，使党有了第一部正式、公开的党内“立法法”，对推动以党内法规建设为核心的党的制度建设，提升党的建设科学化水平，促进党内监督科学化、制度化、规范化，具有重要意义。

党内法规是党内监督活动的依据和准则。加强党内监督，推进党内监督科学化，在一定意义上说，就是不折不扣地贯彻执行以党章为核心和统帅的党内法规，并用党章及其他党内法规规范党内监督活动，使之制度化、规范化。维护和保障党章及党内法规的权威性、严肃性，既是加强党内监督的核心内容，也是提升党内监督科学化水平的重要抓手。维护和保障党内法规的权威性、严肃性，必须加强党内监督，加大对违反党章及其他党内法规行为查处的力度。对于违反党章和党内法规制度的人和事，必须按照党纪严肃追究责任，做到令行禁止，违者必究，真正使党章和党内法规制度成为全党共同遵守的行为准则。

三、正确把握党内监督与发展党内民主、完善党内民主选举制度的关系，营造党内民主的监督平台和党内监督的民主平台，奠定党内监督科学化的深厚基础

党内监督与党内民主，历来是共生共存、互为前提、相互促进的关系，二者不可分离。党内民主依靠党内监督保证民主的范围和方向，保障党员的知情权、参与权、决策权、表达权和监督权，确保党内民主正确有效的实施。在党内民主开展的过程中，如果缺失党内监督，党内民主就会无序，导致党内民主偏离正确的轨道，甚至会酿成“大民主”那样的混乱。如果党内监督缺失党内民主，党内监督就会失去基础和动力，会显得苍白无力、成效甚微。

党的十八大报告提出：“积极发展党内民主，增强党的创造活力。”并强调“保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，开展批评与自我批评，营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。”十八大报告的这一重要论述，拓展了我们对党内监督与党内民主关系的理解空间，使我们深刻地认识到发展党内民主与加强党内监督是一个问题的两个方面，是相互依存、相互促进、密不可分的。推进党内监督科学化，就是要正确认识和准确把握党内监督与党内民主的辩证关系，把二者融为一体，营造党内民主的监督平台和党内监督的民主平台，使党内监督与党内民主同步发展、共胜双赢。

党的十七届四中全会和党的十八大，对如何发展党内民主提出了基本思路。这就是以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，以加强党内监督，营造民主平等的环境为载体，切实推进党内民主。实践证明，积极推进党内民主和加强党内监督同时并举的思路，是符合广大党员和广大人民群众愿望的，也是符合世情、国情和党情的。广大党员往往是从自己应享有的民主权利和切身利益的角度，来思考党内民主与党内监督的，期盼受惠于党内民主和党内监督，并不是空泛地满足于“一人一票”。

据中国社会科学院的“国情调查”项目：“中国公民政治素质调查研究”的科研成果《中国人想要什么样民主》一书〔5〕所称：在回答“民主好不好”的问题时，有相当多的人选择不能一概而论，要看是不是符合中国情况的民主。中国人要中国自己的民主而不是外国的民主。中国人在建设民主方面也有强烈的民族自尊。这份研究报告还指出，当前中国公民的政治参与行为有两个鲜明的特点：一是由伦理主义和理想主义驱动的政治参与包括关心政治的程度在降低。二是从自身经济利益出发关心政治和参与政治的程度在提高。党员对党内民主的态度和诉求，也是大体如此。对于基层党员群众来说，当前最关心的民主建设，是加强党内监督，惩治腐败行为和完善党内民主选举制度，选出为人民群众所满意的领导干部，加强领导班子建设。

党的十八大报告对党员群众所盼望的这两项党内民主建设作出部署：“完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境。”进一步完善公开选拔、竞争上岗等竞争性选拔干部的方式，加强党内监督，坚决整治跑官要官、买官卖官、拉票贿选等问题，匡正选人用人风气。因此，扩大基层民主直选，加强民主性，加大竞争性，完善党内民主选举制度，在民主选举中，营造党内民主的监督平台和党内监督的民主平台，使党内监督与党内民主始终相伴随，形成公开、公正、公平竞争的选人用人机制，以此遏制选人用人中的不正之风和腐败行为。这是发展党内民主，加强党内监督的新趋势，也是广大党员和人民群众对发展党内民主，加强党内监督的新期盼。我们一定要把握发展党内民主，加强党内监督的这一新趋势、新期盼，正确处理党内监督与党内民主的辩证关系，以党内民主选举为加强党内监督的根本依托，构建保障党员民主选举权和防错纠错机制，不断完善党内选举监督制度，以监督工作的有效性保证党内选举的规范性和正义性，以监督平台的公开性保证竞争性选举的公正性和公平性，以党内监督保证和促进党内民主、增强满足广大党员群众民主诉求的实效性，提高党内监督科学化水平，夯实党内监督的深厚组织基础和群众基础。

四、正确把握党内监督与健全权力运行制约和监督体系的关系，完善权力结构，优化党内监督科学化的前提条件和运行机制

党的十八大报告提出了“健全权力运行制约和监督体系”的政治体制改革的新部署新任务，并明确指出“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”党的十八大关于政治体制改革的这一思想和决策，体现了监督的相对独立性和民主平等性，体现了以权制权的监督本质。它不仅是积极推进政治体制改革的指导原则和工作重点，而且是加强党内监督，推进党内监督科学化的核心和关键。

改革开放30多年来，一方面，党中央对反腐败高度重视，态度极为坚决;而另一方面，反腐败任务依然艰巨，形势依然严峻。为什么腐败屡禁不止，甚至有的地方有的领域出现“前仆后继”，为什么会出现“自身监督太软，同级监督太难，上级监督太远”的现象？究其原因，主要是权力过分集中，权力滥用、权力寻租的现象并不鲜见，在有的领域还相当严重，没有把权力关进制度的笼子里，权力运行制约和监督体系尚不健全。这是深化政治体制改革的重点和难点，也是加强党内监督，推进党内监督科学化的关键点。加强党内监督，推进党内监督科学化，必须正确把握党内监督与权力运行制约和监督体系的关系，着力完善权力结构，优化党内监督科学化的前提条件和运行机制。当前，按照党的十八大关于健全权力运行制约和监督体系，推进政治体制改革的思路和部署，可从以下几个方面着力完善权力结构，优化党内监督科学化的前提条件和运行机制。

一是树立“以权制权”的监督理念，转变“以纪律制纪律”的思维定势，跳出就案办案的查处型监督套路。 在关系党和国家生死存亡的腐败问题上，我们党历来高度重视。对腐败和官僚主义、形式主义等严重问题，是出重手惩治的。对腐败分子从不手软，所有的腐败案件，无一不是严肃认真查办，这是有目共睹的。但是，这仅是一种“以纪律制纪律”党内监督和法律监督，还不是“以权制权”党内监督。迄今为止，世界上还没有一个国家和地区，单靠查办案件就能把腐败遏制住的。反腐败，不仅仅是查办案件，更重要的是制度反腐，特别是对权力的制约乃至制衡。监督的本质就是用权力对权力进行制约和制衡。在一定意义上说，加强党内监督，推进党内监督科学化，就是让人民监督权力，让权力在阳光下运行。

二是探索决策权、执行权、监督权相对独立、相互制约、相互配合的体制机制改革，完善权力结构，优化党内监督科学化的前提条件和运行机制。 健全权力运行制约和监督体系，就是要解决权力过分集中而又得不到制约的问题，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保权力按照法定权限和程序行使权力。在党内要做到加强党内民主，切实实行民主集中制，科学配置党内权力，防止权力过分集中。如果不能根治权力过分集中的“总病根”，体制就难以健全，民主就难以生存，监督就难以有效。失去监督的权力，不仅容易滋生腐败，而且也容易出现惩处腐败的漏洞，让腐败逍遥法外。我们目前的权力结构，基本上是照搬苏联模式，将决策、执行、监督三权集为一体的权力结构，与社会主义市场经济体制和中国特色社会主义事业不相适应，需要在推进政治体制改革中加以解决。在新的形势下，必须以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。优化权力结构，需要顶层设计，逐步深化，有一个艰辛探索的过程。但是，我们完全可以先易后难，先从落实党的十八大提出的关于完善党的代表大会制度、落实和完善党的代表任期制、试行乡镇党代会年会制、深化县(市)党代会常任制、实行党代会代表提案制、强化全委会决策和监督作用、完善常委会议事规则和决策程序、完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制、推行党员旁听基层党委会议、党代会代表列席同级党委有关会议等十项举措做起，逐步向健全权力运行制约和监督体系迈进。

三是整合党内外监督资源，发挥党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督的各自优势，形成多层次、多形式、全方位的党内监督体系。 在加强党内监督，推进党内监督科学化的过程中，要充分发挥党员监督的基础性作用、党组织监督的核心作用、专门监督的关键性作用。在社会信息化的条件下，互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，我们要充分认识和高度重视以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力，以信息化整合党内外监督的力量。网络监督与反腐，信息来源广，监督成本低，方便快捷。几亿网民使网络监督无时不在、无处不在，是一张群众监督的“天网”，群众的知情权、参与权、表达权和监督权得到很大程度的实现，网络反腐的快速便捷，群众的主体意识日益崛起，为网络监督和网络反腐奠定了坚实的群众基础。要实现网络反腐与制度反腐进行有效对接，让网民反腐的热情和积极性找到制度化出口，形成党内监督与党外监督密切合作的新格局，提高党内监督的科学化水平。

五、正确把握党内监督与保障党员民主权利、坚持为民务实清廉的群众路线关系，激活党内监督主体的活力，在人民群众中吸取党内监督科学化的正能量

保护和保障党员的民主权利，维护和发展人民群众的根本利益，是党内监督的题中之义。正确把握党内监督与保障党员民主权利、坚持为民务实清廉的群众路线的关系，激活党内监督主体的活力，是加强党内监督，推进党内监督科学化的重点内容。党内监督的重点内容主要任务有两个方面，一方面是对权力运行的制约和监督，既保障和支持领导机关和领导干部运用自己的职权，为人民群众把好事办得更好，又防止权力滥用而办不利于人民群众的坏事，切实做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。另一面是保护和保障党员的权利，维护好、实现好、发展好人民群众利益。这两个方面的监督职能有着内在的联系，因为权力腐败虽然表面上看起来是挑战了权力的秩序，但实际上却是严重侵吞并损害了党员和群众的权利和切身利益。所以，党员和人民群众才是权力腐败最直接的对立物，广大党员和人民群众中深藏着党内监督和反腐败的强大动力。只有让广大党员行使自己的民主权利，使人人起来监督党委政府成为可能，才能遏制腐败，才会不敢稍有懈怠。

党的十八大和新的一届中央领导集体决定，在全党开展以为民务实清廉为主要内容的群众路线教育实践活动，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，提高做好新形势下群众工作的能力。开展群众路线教育实践活动，在全党大兴为民务实清廉之风，有着丰富的内涵和鲜明的指向。在党内某些地方某些人身上存在着官僚主义、形式主义、享乐主义、奢靡主义等四股歪风，严重脱离群众，严重损害了人民群众的切身利益。这四股歪风之所以顽固存在，久治不愈，就是因为党内监督缺失，党员的主体地位得不到尊重，党员的知情权、参与权、决策权、表达权和监督权得不到保障。开展群众路线教育实践活动的实际意义，就在于动真格地加强党内监督，确保党员的知情权、参与权、决策权、表达权和监督权的落实，充分体现党员监督主体的价值诉求。只要党员民主监督权利得到切实保障和正确运用，就会产生裂变，释放出加强党内监督，推进党内监督科学化的巨大正能量。

六、正确把握党内监督与廉政文化时代化、党性修养信仰化的关系，营造加强党内监督的政治文化环境，增强党内监督科学化的内生文化力

文化是民族的血脉，是我们安身立命的精神家园。理想信仰是文化的灵魂，是精神家园的支柱，也是加强党内监督，推进党内监督科学化的基础和动力。西方人靠宗教信仰，有“诸神”监督，而我们中国人依靠文化信仰，讲“天地良心”、“君子慎独”，讲“富贵不能淫、贫贱不能移、威武不能屈”的浩然之气。中华民族生生不息，延绵至今，一个重要原因就在于我们有文化信仰。在新的历史条件下，我们应当珍视我们祖先传下的文化信仰，更加自觉地坚守自己的文化家园，同心共筑民族复兴的中国梦。

作为一个共产党员特别是党员领导干部，应当成为社会价值和文化信仰的示范者和维护者，应当展现更加进步、更加包容、更加自信的胸怀，自觉地从中国优秀传统文化中吸取正能量，用马克思主义中国化的理论成果武装头脑，更加自觉地加强党性修养，坚守共产主义的理想信仰。共产党员的党性修养是以党的先进性纯洁性为基础和依据的，是人类祟高精神和中华民族文化信仰的集中表现。加强党性教育和党性修养，如果离开人的尊严和中国人的文化信仰，是空洞的，是难以入脑入心的。讲理想信仰，但不搞理想主义；讲个人利益，但不放弃理想信仰。无论是一种教育，还是一种修养，只有使人感到合情合理，才能转化成为一种无形的文化力量，内化于心，外化于行。这就告诉我们，只有党性教育和党性修养顺乎时代潮流，合乎人之情理，并转化成为一种文化信仰，使之时代化、信仰化，才能成为无时不有、无处不在的理想信仰，也才能成为加强党内监督，推进党内监督科学化的基础和动力。

中国先民创造了五千年的中华文明，留下了丰富厚重的廉政文化遗产。正如习近平同志在中央党校建校80周年大会上所讲的那样：“中国传统文化博大精深，学习和掌握其中的各种思想精华，对树立正确的世界观、人生观、价值观很有益处。”并指出“学史可以看成败、鉴得失、知兴替；学诗可以情飞扬、志高昂、人灵秀；学伦理可以知廉耻、懂荣辱、辨是非。”[6]中国共产党人是中国传统文化的传承者，也是廉政文化创新者，当代共产党人所创造的雷锋精神、焦裕禄精神、孔森令精神就是典型代表，在现实生活中、在我们身边，也有类似典型人物活生生地存在。最近，由人民出版社出版的吴官正《闲来笔潭》，在社会产生了良好反响，传递了为官做人的正能量，人们为他清正廉洁的政治本色所感动。这说明，只要廉政文化时代化典型化，走进人们的现实生活，就能营造加强党内监督的政治文化环境，增强党内监督科学化的内生文化力。

七、正确把握党内监督与提升制度执行力和制度建设科学化的关系，把制度优势与人的因素结合起来，提高党内监督的实效性

党的十八大报告指出：“坚持用制度管权管事管人，保障人民的知情权、参与权、决策权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。”加强党内监督离不开制度建设，只有坚持用制度管权管事管人，才能最大限度减少体制障碍和制度漏洞；只有党内监督制度化，才能提高党内监督的科学化、规范化水平。但是在推进党内监督制度建设中，必须正确把握党内监督与提升制度执行力和制度建设科学化的关系，把制度优势与人的因素结合起来，二者不可偏废。

在社会运行过程中，人和制度是一个天然的“矛盾统一体”，人的因素与制度的因素是相辅相成、相互促进的关系，二者不能割裂。人是社会实践活动的主体，具有主观能动性。制度是保障人类社会正常运行的必要条件。人类社会的正常运行离不开一套制度体系。正如邓小平所说：“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”〔6〕但是，人的因素在制度运行中起着能动性、决定性作用，也是不可否认的。在推进党内监督制度化的过程中，应正确处理人的因素与制度的因素的关系，一方面，要加强制度的制定，建立健全科学合理、具体实在、切实可行的制度，使制度接地气、聚人气。另一方面，应发挥人的主观能动性，加强制度的执行，提高制度执行力，提升制度建设科学化水平。当前，既要克服空讲大道理而不从制度上加强党内监督的问题，又要克服只管制度制定而不问制度执行的倾向，应当在提高制度执行力上下功夫，使制度落地生根，开花结果，把制度优势与人的积极性创造性结合起来，以制度建设科学化促进党内监督科学化，增强党内监督的实效性，确保中国特色社会主义和民族复兴中国梦的实现。

[1]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编〔Z〕.北京:人民出版社,2012.1.

[2]习近平在中纪委十八届二次全体会议上的讲话〔N〕.人民日报,2013-01-22.

[3]中国共产党党内监督条例(试行)〔N〕.人民日报,2004-02-20.

[4]中国共产党党内法规制定条例〔N〕.人民日报,2013-05-28.

[5]张明澍.中国人想要什么样民主〔M〕.北京:社会科学文献出版社,2013.1.

[6]习近平.在中央党校建校80周年大会上的讲话〔N〕.人民日报,2013-03-03.

[7]邓小平文选:第二卷〔M〕.北京:人民出版社,1994.2.

中国领导科学研究会2013年度重点科研课题“民主监督科学化与领导方式创新研究”

李锡炎，中共四川省委党校教授，四川 成都 610072。

D262.6

A

1008-9187-(2013)05-0045-06

【责任编辑朱凤霞】