关于保障房后期公共服务管理理论上的种种考量

田 焱

关于保障房后期公共服务管理理论上的种种考量

田 焱

住房保障群体成规模地入住保障房小区(或楼栋、单元)，既给保障房后期管理带来了新的情势与压力，也提出了新的挑战与要求。对此，各城镇针对保障房后期管理展开了新的探索，形成了众多模式及方法。而在现行体制和时代背景下，无论探索与推行哪一种模式或方法，都大有必要关注与理清基于社会保障、社会正义、和谐社会、系统管理、公共危机管理以及福利经济、需求层次等理论方面的问题及标准，并以此来考量保障房后期管理是否与多大程度上符合相关的管理价值标准。

保障性住房房；公共服务管理；社会保障

随着保障房小区(或楼栋、单元)的陆续建成，各城镇已逐步容入了一定规模的保障群体。这部分群体成规模地聚居，在给本小区(楼栋、单元)、相关相邻社区及街道(甚至城市)等社会公共服务管理带来新的情势与压力的同时，也给我们既有的保障房后期管理目标选择、范围内容界定、制度(包括体制机制)设计、手段及方法运用等提出了新的挑战与要求。

与此同时，在现行住房保障政策安排下，各城镇汲取传统公房管理的经验教训，并结合既有的体制机制、经济财政等资源条件，针对保障房后期管理展开了新的探索，形成了众多模式及方法。其中，部分城镇亦正在将保障房后期管理纳入至全社会公共服务管理体系之内，实施综合性的管理，形成了独有的保障房后期公共服务管理模式及方法。然而，考虑到当前住房制度转型、体制转轨，以及社会经济发展状况等多种因素，无论探索、选择与推行哪种模式及方法，首先大有必要关注与理清相关的理论问题，以考量其是否与多大程度上符合“服务保障群众”、“降低管理成本”等管理价值标准。

一、基于“社会保障理论”上的考量

当前，理论和实务界已达成了共识：“一方面市场经济是高效率经济，利润最大化原则对经济发展(包括房地产产业及其市场)产生了强大的动力；另一方面市场经济又是高风险经济，风险造成的社会震荡又会成为经济发展(包括低收入家庭住房问题解决)的强大阻力和干扰因素。”〔1〕故此，社会需要有一种稳定的机制来缓解、排除这种阻力和干扰，以保证社会和经济的正常运行。

住房保障直接目的在于解决低收入家庭的基本居住问题，是社会保障的重要内容之一，亦是市场经济的一种稳定机制，明显具有社会“减震器”和“安全网”的作用。然而，从住房保障的实际情况看，在我们欣慰地看到各地已加大保障房建设力度的同时，还应清楚地认识到，保障房建设仅为保障(或者直接说为社会“减震器”和“安全网”作用的发挥)提供了可能及条件，其关键还在于建立起完整的后续管理体系，并让这一体系成为一种稳定机制和发挥出应有的作用。因此，我们不仅应当搞好保障房建设，更应当注重与做好其后期管理，才能真正确保保障对象获得改革开放和经济发展的成果，促进社会和经济的稳定发展。

进一步看，住房保障本属社会保障构成之一，理应与其他社会保障部分一样，受到相似相等的待遇，变权宜之计为常态化、长久化的制度管理。对此，大有必要着眼宏观与未来，视保障房后期管理不仅仅是“管房、管物业”，更是“管人、为人服务”的综合性社会服务管理。这就需要将住房保障尤其是保障房后期管理融入全社会的公共管理体系之内，努力在保障房后期管理的范围、内容、目标、制度、体制、机制、手段及方法等诸方面，作出相关的调整、改革与创新，使住房保障乃至整个社会保障体系更趋完整完善。

二、基于“社会正义理论”上的考量

罗尔斯“社会正义”理论及原则，其第一层面是：最有效推动社会经济发展的社会结构必然是允许所有人享有和其他人同样的基本权利与自由的社会结构。这也是通常所谓的罗尔斯第一正义原则，即“每个人都有同样的权利，拥有最广泛的、完整的、同等的基本自由体系，并且这一体系与所有人的类似自由体系是互相兼容的。”〔2〕其第二层面是：在第一层的基础之上，政府平衡“公平(即平等)——效率”关系的原则是：“社会和经济的不平等必须符合处于最不利地位的人的最大利益”。这也就是所谓的罗尔斯第二正义原则，亦即“差别原则”或“最小受惠者”原则。该原则表明：“将社会及经济的不平等加以特别安排，以便使处于劣势者能获得最大的利益，并且使所有的人能获得平等的机会。”〔3〕

基于此等理论及其原则，相关专家学者提出了：第一，凡是与保障公民平等权利及其有关的公共政策——至少包括社会保障和社会援助政策，政府最好把其视为社会生活中不可或缺的最重要的公共物品，在任何财政条件下都应当承诺无条件地予以提供并保障落实。这也就是说，包括住房保障(尤其含保障房入住使用)在内的公共服务项目，都应是政府的天职，必须处处时时落到实处，且应当首先照顾到社会最底层群体。第二，其他类型的公共政策供求平衡问题则可以通过公共过程并通过市场原则加以处理。这实际为政府履职(包括在具体住房保障管理模式及方法等方面)丰富了内涵和扩展了空间，也为包括保障群体在内的其他社会成员获得“基本权利”与享有“自由的社会结构”，提供了可能与实现。换言之，这也就是说，在保障房后期管理资源的配置上，有可能和必要通过公共过程和市场原则，结合运用“政府”和“市场”两种配置手段及方法，实现保障房后期公共服务管理主体的多元化，内容的丰富化。

三、基于“和谐社会理论”上的考量

“和谐社会理论”是经济发展和社会文明进步的现实成果。目前，尽管针对“和谐社会”有不同的解释和界定，但绝大多数基本认同：其蕴涵有“以人为本”以及人与自然(包括环境)、人与社会、人与人之间的和谐相处等思想。中央高层领导曾多次提出，我们所建立的社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。因此，该理论实际所强调的是，在平常的现实生活中，亦或在各突发事件及危害来临之时，都应在理性的思考中减少对自然、环境的破坏，避免人与人之间的矛盾与冲突，减少或消弭各种灾害与危机。

无论从外部环境还是内部结构看，保障房小区与其他居住小区、社区、街道乃至城市都存在一定的差异，并可能因此差异而产生各种各样的矛盾、问题或冲突及对抗。因此“和谐社会理论”对于保障性住房小区的建设与发展，对于保障对象与自然(环境)、与其他社会群体或个体的和谐相处，共建共享文明小区、社区、街道乃至城市等密切相关，也理应成为保障性住房后期管理的价值取向和发展目标之一。

四、基于“系统管理理论”上的考量

住房保障是重要的民生工程，也是一项复杂的社会系统工程，这种系统工程既体现在运管主体的多元性和互补性方面，也体现在运管内容的丰富性和关联性，以及运管过程的连贯性和互动性等方方面面。因此，保障房后期管理实际亦是一个庞杂的系统管理体系，集中表现在：

第一，从专业系统管理的角度看，该系统明显具有时序和层级结构及其管理的特征，即该系统管理基本由早期的建设管理和后期的使用管理构成，并明显存在不同的时序管理特征。同时，保障房管理中通常所谓的“三分建、七分管”，这个“管”既包含对保障对象行为的规范、保障房的安全使用与监管，也包括对保障对象其他基本生活需求的保障，而对保障对象基本生活需求的全方位保障才是重点和难点。

第二，从社会系统管理角度看，房管及住房保障机构的职责主要是“管房、管物业”，对于保障对象日常生活遇到的诸如“就业、教育、医疗、计生、保险等方面需求”，则有赖于其他相关职能部门和社会群团组织依职权或功能，采取有效的措施，大力开展综合性社会服务，而不应由房管部门“大包、小揽、全包揽”。否则就有“错位”和“越位”之嫌，管了许多不该管、管不了也管不好的事。因此，住房保障不单是房产问题——即对“房”的管理问题，更是对“人”的服务管理问题，是一项综合性、系统性的社会管理工程。对此，必须对保障性住房后期管理实施必要的专业性和社会性系统管理，对管理主体内容和过程等进行系统化的安排、掌控与规范。

五、基于“公共危机管理理论”上的考量

公共危机管理理论是突发事件(包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件)应急管理的理论基础之一，也是社会管理以及保障房管理可以依凭的理论与方法。该理论首先认为，所谓危机就是由意外事件引发的危险和紧急状态，其一般具有意外性、紧急性、危险性和破坏性。所谓公共危机指的实际就是“没有预料到的、且对公共安全和公共利益形成重大威胁的事件”〔1〕。因此，公共危机管理实际就是指必须对公共危机予以提早和全面干预，并实施处理、识别、隔离、决策等有效管理。

保障对象是社会中的弱势群众，其大量聚居原本即存在不少的社会安全问题及隐患，一旦遭遇重大突发事件，不仅自身单独难以抵御危机和灾难，甚至还会由其演生或派生出更多更大的危机或灾难。另外，从“维稳”的角度看，提早做好保障房小区的“维稳”工作，即可对全社会的“维稳”工作，产生出事半功倍的效果。因此，在保障性住房小区更需提前做好各种预防及准备，增强危机管理(包括“维稳”)意识和基础，以确保一旦“危机”显现，则有必要的“一案三制”(即应急预案、应急体制、机制和法制)安排与应对。

六、基于“福利经济、需求层次理论”上的考量

福利经济学中的一大原理是，每个社会的目标都是追求其社会福利的最大化；而相伴的另一大原理是，社会福利首先取决于所有社会成员的个人福利(或者个人效用)的大小。因之，在保障房建设和后期管理过程中，确保每位保障对象的个人福利——满足其合理诉求，对于社会福利的增长，以至实现社会发展目标，有着特殊的意义和作用。

与此同时，我们所熟悉的福利经济学中最重要的福利标准之一——帕累托标准也告诉人们，“如果从一种社会状态到另一种社会状态的变化，使至少一个人的福利增加，而同时又没有使任何一个人的福利减少，那么，这种变化就是好的，可取的，人们所希望的。”〔4〕该类标准即已表明，保障对象住房福利的获得，是不可能或不愿意以减少乃至放弃其他福利为代价的。因此，对于保障对象的服务管理应当适度考虑其既得的社会福利不至明显减少，并应在此基础上，平衡好各种福利水平。

另外，需求层次理论也告诉人们，人在获得基本生活需求(即衣、食、住等)满足的基础上，将更可能追求其他需求得以满足，如归属、认同(群体或社会认同)等需求的满足。同样，保障对象在获得基本居住满足的同时，也必然要追求其他需求的满足，如更想在小区或社区等环境中获得归属感和认同感，让自己住得更有尊严和幸福感。对此，社会和政府就应为其创造一定的条件，提供大量方便。

〔1〕禇超孚.城镇住房保障模式研究〔M〕. 北京：经济科学出版社，2005.

〔2〕〔4〕姚明霞.福利经济学〔M〕.北京：经济日报出版社，2005.

〔3〕姚玲珍.中国公共住房政策模式研究〔M〕.上海：上海财经大学出版社，2003.

成都市哲学社会科学规划研究项目“探索与创新住房保障政策体系”(2012ZSM12-02)

田焱，四川省社会科学院产业经济研究所副研究员，四川 成都 610072。

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1008-9187-(2013)05-0091-03

【责任编辑朱凤霞】