完善“三公”经费公开制度让权力在阳光下运行

刘金石 朱中国

完善“三公”经费公开制度让权力在阳光下运行

刘金石 朱中国

公开“三公”经费的意义不在于“公开”本身，而是通过信息公开来规范政府在职消费行为，营造清明的政治环境，打造阳光透明政府。近年来，我国在公开“三公”经费方面取得积极的进展，但还存在公开格式不统一、公开内容较粗泛、公开途径单一、财政支出预算制度建设滞后、相关法律法规建设缓慢、职务消费制度存漏洞、监督主体执行力欠缺等问题，应通过统一公开格式、细化公开项目、增加公开途径、深化政府财政支出预算制度改革、健全法制保障、改革职务消费制度、加强人大制度建设等方面健全和改进目前我国“三公”经费公开制度。

“三公”经费；财政预算；预算公开

一、引 言

2013年3月17日，新任总理李克强在答记者问时约法三章，指出本届政府的“三公”经费只减不增，使“三公”经费问题再一次成为社会公众关注的焦点话题。“三公”经费即财政拨款开支的公务接待、公务车购置使用、因公出国出境经费。资料显示，我国各级政府每年“三公”经费规模庞大，早在2006年有学者估算中国每年的“三公”经费规模在9000亿元以上。〔1〕自2011年中央各部门首次公开“三公”经费以来，各级政府及时公开其“三公”经费情况，我国政府财政预算公开工作进展迅速，取得了重要的成绩。不过“三公”经费一直因使用不透明、缺乏有效监督和财政预算制度不完善等诸多问题，引发公众强烈质疑，受到社会各界的广泛关注与批评。〔2〕我国“三公”经费使用中存在哪些问题？如何促进“三公”经费公开更加规范？国外有哪些监管“三公”经费使用的有效经验值得借鉴？本文首先立足于近年来我国各级政府“三公”经费公开的基本事实，归纳现阶段我国“三公”经费公开过程中存在的问题与不足，并借鉴国内外相关经验，提出完善我国各级政府“三公”经费公开制度的政策建议。

二、我国“三公”经费公开过程中存在的主要问题

从2011年中央部委公开“三公”经费以来，省级、市级、县级政府也逐步公开其“三公”经费，有的乡级政府也公开了其经费使用情况，如四川白庙乡政府早在2010年开始详细公布其全部经费使用情况，2013年有的国有企业如中国邮政集团公司、中国出版集团公司也开始主动公开了部门预算。三年来，公开的主体不断扩大，公开的内容不断增加，公开的详细程度不断提高，公开的时间也更加统一，总体来看，“三公”经费公开取得了积极的进展。不过，目前的公开还没有达到公众对政府部门的预算进行有效监督，并制止政府部门过度消费的目的，从这个意义上说，“三公”经费公开之路还任重道远。从人们的普遍质疑和批评来看，当前的“三公”经费公开过程中主要还存在以下几个方面的不足。

(一)公开格式不统一。从2011年各部门公布“三公”经费的情况看，不仅没有统一的发布时间，而且发布的数据也没有统一的口径，比如农业部只公布了人均 “三公”经费情况，审计署则公布了“三公”经费细化项目的数据，其他绝大部分中央部委只公布了“三公”经费总额。2012年和2013年中央部委公开的格式基本统一，但公众认为仍有很大的改进空间。

(二)公开内容较粗泛。为了能够准确地反映政府在行使其职能时各项收支的具体细节，我国政府财政支出预算会计科目由粗到细分为“类、款、项、目”四个层次。而绝大多数政府部门只公布了“三公”经费中各支出项目的总额，即还停留在“类”，很少能够公布到“款”，几乎没有哪级政府能够将“三公”经费支出项目公布到“项”和“目”。如此模糊的数据难以完全满足公众的信息要求，虽然公开了“三公”经费数据，但并不透明，引起人民群众的质疑，同时无从判断资金使用的合理性。

(三)公开途径单一。目前各级政府“三公”经费公开的途径绝大多数都是通过其部门网站进行公布，虽然现在会上网、有条件上网的人民群众绝对数量很大，但是比例仍然不高，不会上网、无条件上网的人民群众更多，因此仅仅通过网络公开接受人民群众监督，途径稍显单一，监督范围还不够广泛，会因此而丧失一部分监督主体。

(四)财政支出预算制度建设滞后。“三公”经费包含在政府行政经费内，是政府财政支出预算的一部分。然而我国现有财政支出预算体系中，还没有专门的“三公”经费科目，因此，已经公布“三公”经费的各级政府大多是通过对财政支出预算做了一些调整，从各个其他科目里汇总，才得到本部门“三公”经费相关数据，这是一个比较复杂且耗时的过程，这也是导致98个中央部委绝大多数都没有按要求在2011年6月底公布“三公”经费的重要原因，各级地方政府也相应推迟了公布“三公”经费的时间。由此可见，财政支出预算制度的不完善将导致政府行政效率降低。

(五)相关法律法规建设缓慢。自1951年我国颁布《保守国家机密暂行条例》到1999年全国人大常委会通过《关于加强中央预算审查监督的决定》将近50年间，我国政府财政预算情况都被视为国家机密，长期处于保密状态，不予公开，到2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》开始正式实施，各级政府财政支出预算和“三公”经费才开始出现在公众视野里，直到2012年10月1日起施行的国务院《机关事务管理条例》才明确对公务接待、公务用车、因公出国(境)等各项公务消费做出了“标准化”的限定，不过依然还没有专门关于“三公”消费和“三公”经费公开方面的法律规定，法律法规的欠缺直接影响到政府财政支出预算公开的进程。

(六)职务消费制度存漏洞。“三公”经费是职务消费的表现形式，如果“三公”经费不透明，容易被职务权力私用，将“三公”经费隐性转化为“三私”经费。我国现行的职务消费制度存在较多不合理之处。比如公务用车方面存在超编超标、使用成本过高和公车私用等问题；政府公务接待存在费用多、名目多和虚实不分等问题；公务出国(境)费演变成公费旅游的问题也长期大行其道。长期以来“三公”经费中存在的借履行政府职能之名、行公务人员以权谋私之实的现象，是导致我国政府行政成本急剧上升、公共资源浪费、公务人员滑向贪污腐败深渊等的重要原因。

(七)监督主体执行力欠缺。各级政府财政支出预算，一直以来由相应各级人大行使审查、监督、问责的权力，人大对政府财政支出预算开展审查和监督需要具备一些客观条件，比如说是否获得了足够的关于政府财政支出预算的信息、在审查政府预算报告时是否有充足的时间、人大代表是否具有财务方面的专业知识等。〔3〕但现阶段各级人大难以对政府财政支出预算起到充分的审查、监督和问责作用，我国各级政府财政支出预算草案每年还是以高票通过，这也说明我国各级人大在行使审查、监督能力上存在缺陷。

三、完善我国 “三公”经费公开制度的几点建议

习近平总书记于2013年初指出，要“加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐败的惩戒机制，不能腐的防范机制，不易腐的保障机制”。公开“三公”经费，也是反腐败制度建设中的一个重要环节，同时也可以为今后进一步健全官员财产公示制度积累宝贵的经验。习近平总书记的讲话突显制度建设的重要性，当前“三公”经费公开中存在诸多问题的根本原因也正是我国财政预算制度建设滞后和公务员在职消费制度尚存诸多缺陷。

事实上，公开“三公”经费的意义不是为了“公开”而公开，而是以公开“三公”经费为突破口，在政府与公众之间架起一座沟通的桥梁，将各级政府“三公”经费清楚透明地呈现在公众面前，接受公众的检查与监督，以规范政府在职消费行为，营造清明的政治环境，打造阳光透明政府，提高政府公信力。因此，新时期党和政府必须进一步健全“三公”消费制度，完善“三公”经费公开制度，这是贯彻落实十八大精神，保障人民知情权、参与权、监督权，让权力在阳光下运行的重要举措。具体来说，我们应着重从以下几个方面健全和改进目前我国“三公”经费公开制度。

(一)统一公开格式，便于纵向横向比较。在设置统一格式标准时，应考虑以下两点。首先，“三公”经费不能只公开各支出项总额，而应该尽可能公布各支出项细化项目，从而利于人民群众判断“三公”经费各支出项的比例是否协调、是否合理。其次，同时应公布本部门在职人员数和本部门财政支出预算总额，这样可以计算部门人均“三公”经费和“三公”经费在整个年度政府财政支出预算中的占比。比较分析各个部门的这两个指标，就可以有效排除各部门职能和规模差异因素，基于此，各部门公开的“三公”经费之间才更具有可比性，从而能够更加客观地判断出各个部门之间“三公”经费是否存在不合理之处，进而对发现的问题进行及时修正。

(二)细化“三公”经费公开项目，增加公开透明度。具体来说，政府财政支出预算会计科目上应统一设置出国(境)科目，包括公务出国过程中吃、穿、住、行等费用细项；公务接待费科目，应包含菜、烟、酒、水果、场地租赁、住宿等方面的费用细项；公车费用科目，应包含车辆购置费、油料费、保险费、路桥费、修理费、司机工资、福利等。〔4〕按上述格式统计的各级政府“三公”经费支出情况通过人大常委会审议后，应及时在政府部门网站公开，基于此，预算编制科学化、精细化水平进一步提高，细化后的“三公”经费支出项目，人民群众看得更清楚，理解也更透彻，进而能够提出更有针对性的建议，这对推进政府财政支出参与式预算改革民主进程和督促政府部门廉政建设都有积极意义。

(三)增加公开途径，扩大监督主体范围。“三公”经费的公开形式可以借鉴《中华人民共和国政府信息公开条例》中关于政府财政支出预算公开的方式，例如可以通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等主流媒体向社会公布，也可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所和设施，甚至在档案馆、公共图书馆公开政府信息，这样就极大地方便了公众的监督，同时也增加了监督主体。以美国为例，政府每年都将所有与联邦政府预算有关的正式文件，不论是总统提交的，还是国会提交的，均通过互联网、新闻媒体、出版物等渠道向社会公布，通过财政信息的广泛披露，纳税人可以详尽地了解政府税收政策、支出政策以及财政资金的安排和使用情况。〔5〕

(四)适应现实需要，深化政府财政支出预算制度改革。从2007年开始，我国进行了政府财政支出预算收支分类改革，构成了按支出功能分类和按经济分类两套体系。按支出功能分类，按细化程度主要分为类、款、项三级，直接表现的是政府部门的各种职能，譬如公共服务、教育、医疗、卫生、公共安全等职能。经济分类按细化程度可分为类、款两级，反映的是政府花钱的具体用途，例如人员工资、商品购买、基本建设等。事实上,现在我国政府财政支出预算一直是采用的按功能分类的方式，因此，即使是把财政支出预算公布到“目”这一级，也没有“三公”经费的科目设置，而“三公”经费表现的是政府部门花钱的具体用途，应该通过经济分类的科目予以反映，因此，为了能将各级政府“三公”经费具体情况清晰透明地呈现在人民群众视野里，应狠抓“三公”经费的治理源头，将“三公”经费纳入政府财政支出预算，严格控制“三公”经费在机关运行经费预算总额中的规模和比例，并加强监管，目前在按经济分类的预算体系中增加“三公”经费对应科目设置已势在必行。

(五)健全法制保障，加强相关法律法规建设。为了增强各级政府公开“三公”经费的主动性，法律法规制度层面应适应现实的需要，尽快建章立制，力争做到“三公”经费公开有法可依、有法必依、执法必严。首先，应抓紧研究修订《预算法》及其实施细则，从法律层面上明确预算公开的主体、范围、内容、详细程度；其次，应提升《政府信息公开条例》的法律层次，明确规定政府应当公开的财政信息内容范围和披露方式并严格实施，完善问责机制；〔6〕再次，对《保密法》政府财政支出预算信息是否属于国家机密做出清晰的界定，消除各级政府对财政支出预算及“三公”经费情况是否属于国家机密的疑虑；最后，为了进一步遏制过度在职消费行为，有专家学者建议将公款吃喝、公车私用、公款旅游等“三公浪费”纳入《刑法》调节范畴，以此增加法律的约束力与震慑力。对现行《预算法》、《保密法》、《政府信息公开条例》中不足之处进行合理修正，促使三者之间能够协调作用，保障并加快各级政府主动依法公开“三公”经费进程。

(六)积极改革“三公”经费职务消费制度，根除滋生腐败的土壤。(1)对于公车购置及运行，首先，应尽快落实各级政府公务用车制度改革，在制度层面强化公务用车管理；其次，要根据各级政府部门具体情况，确定公务用车配备标准和配备数量，并逐步降低公务用车价格标准；再次，强化公务用车使用管理制度，例如，2012年以来，四川省南充市法院、烟草公司、电业局、公交公司等四部门先后出台有关公务车辆管理办法，对本单位、本系统所有公务车辆实行科学化管理，截至目前，四部门已有1034辆公务用车安装了GPS定位系统，从根本上解决了公车私用、公车运行成本过高等问题，这种公车管理制度，值得在全国各级政府推广；最后，建立起公车监管制度，统一公车标志、牌照，实施投诉举报机制，接受社会监督。(2)对于公务接待，首先，要明确界定公务接待范围，杜绝私客公待；其次，应限定接待费开支范围，合理制定接待费开支标准；再次，实行定点接待，试行公务接待公示制度，加大社会监督力度；最后，扩大公务卡制度实施范围，全面推行公务卡结算制度改革，加强现金管理，完善发票管理和财务报销制度。(3)对于公务出国(境)，首先，要建立起严格的行政审批制度，以此取缔不必要的出国考察活动；其次，精简压缩正常公务出国(境)团队规模，控制出国人数，节约出国(境)费用开支。〔7〕

(七)加强人大制度建设，保障人大有效行使监督权力。为了保证各级人大有效行使权力，完善人大相关制度建设是实现我国政府财政支出预算制度民主化的必由之路。首先，我国宪法应明确指出各级人大对政府财政支出预算监督的权威性，增强预算法案的强制性。其次，修改和完善《预算法》，健全预算审议制，并将政府向各级人大提交财政预算报告的时间提前，确保各级人大有足够的时间完成财政支出预算报告的初审工作。再次，加快人大对预算执行过程监督的相关法律法规建设，同时加强对有预算分配权单位的监督，并授权这些单位负责对用款单位的监督。最后，完善预算监督处罚的相关法律法规建设，对预算过程中的违法行为及其他不当行为的法律责任作出严格规定，并加大对违法者行政责任和经济责任上的惩罚力度。〔3〕来自各行各业的人大代表是各级人大的中坚力量，所以，应鼓励人大代表走访各行各业，对各行各业作详实的调研工作，以便代表广大人民群众在人大会上提出有利于改善国计民生问题的议案。同时，应加强对人大代表相关领域基础知识的普及和相关财务知识的培训，提升人大代表审查和监督“三公”经费的业务能力和专业水平。

〔1〕竹立家. 政府管理改革的几个切入点〔J〕.学习月刊，2006,(3).

〔2〕郎友兴. 民主财政与中国“三公”的治理〔J〕. 中共浙江省委党校学报, 2011,(5).

〔3〕程岚，马海涛，秦强. 落实人大预算权利推进公共预算法制化建设〔J〕.财政研究，2008,(12).

〔4〕张志红.“三公”经费管理中存在的问题及治理对策〔J〕.审计与理财，2011,(10).

〔5〕李燕．财政信息公开亟待法制保障与约束〔J〕．财政研究，2011,(9).

〔6〕嵇明.推进财政信息公开的研究思考〔J〕.财政研究，2011,(5).

〔7〕王宏武，左钢.浅析我国行政成本〔J〕.财政研究，2008,(9).

中央高校基本科研业务费专项资金项目(JBK130145)

刘金石,西南财经大学发展研究院院长助理，经济学院副教授；

朱中国，西南财经大学经济学院硕士研究生，四川 成都 611130。

D63-39

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1008-9187-(2013)05-0087-04

【责任编辑朱凤霞】