奥巴马政府对朝“战略忍耐”与朝核问题

孙 茹

如何与一个执意拥核的朝鲜打交道?如何打破朝鲜“挑衅”的恶性循环?这是一直困扰奥巴马政府的难题。奥巴马第一任期对朝实行“战略忍耐”政策，面对朝鲜第三次核试、半岛局势再度紧张的挑战，其第二任期的对朝政策将何去何从?奥巴马对朝政策的动因是什么?“战略忍耐”政策对朝核问题的走向会产生什么影响?由于美国是解决朝核问题的关键变量，准确把握奥巴马对朝政策及其走向，对于深入了解朝核问题新态势、推进半岛无核化进程因而十分必要。同时，朝核问题是中美关系中的重要问题之一，把握奥巴马对朝政策走向，促美共同维护半岛稳定，有助于构建中美新型大国关系。

一、“战略忍耐”:应对一个执意拥核的朝鲜

奥巴马政府第一任期伊始，在应对朝鲜发射“卫星”、第二次核试、“永久”退出“六方会谈”、进行铀浓缩作业、宣布与美国进入“战争状态”等一系列紧张事态过程中，形成了对朝政策思路，即国务卿希拉里·克林顿所称的“战略忍耐”(Strategic Patience)政策。①“Remarks With Croatian Foreign Minister Gordan Jandrokovic After Their Meeting”，December 10，2009，http://www.state.gov/secretary/rm/2009a/12/133416.htm(上网时间:2013年 5月 3日);Glenn Kessler，“North Korea Tests U.S.Policy of‘Strategic Patience’”，The Washington Post，May 27，2010.奥巴马连任后，面对朝鲜接连射星与核试，加大了“硬”的一手，但大体上仍沿用第一任期的政策思路。从奥巴马政府的实践来看，其“战略忍耐”政策的目标、手段、原则既体现了美国对朝政策的延续性，又带有鲜明的奥巴马外交特色。

从目标看，奥巴马政府与布什政府一样，仍要求朝鲜“完全地、可核查地、不可逆转地”弃核(CVID)。布什任内提出的CVID主张，在2005年达成的“9·19”共同声明中得到体现。在此声明中，朝鲜首次书面承诺“放弃一切核武器及现有核计划”。②“第四轮六方会谈共同声明”，《人民日报》，2005年9月20日。布什政府第二任期，朝鲜采取“申报”、“去功能化”、炸毁宁边冷却塔等弃核措施，而美国则提供能源援助，解除实施《与敌国贸易法》，将朝鲜从支持恐怖主义国家的名单中除名。奥巴马政府继续要求朝鲜履行“9·19”声明，将弃核与改善双边关系挂钩——如果朝鲜完全且可核查地弃核，美国将给予与朝建交、签署和平条约、向朝提供能源和经济援助等好处。①Hillary Clinton，Secretary of State，“Remarks at the Asia Society”，February 13，2009，http://www.state.gov/secretary/rm/2009a/02/117333.htm.(上网时间:2009年2月23日)否则，美国“不会松动对朝制裁”，不会与拥有核武的朝鲜建立“正常国家关系”。②Hillary Clinton，“Remarks at the United States Institute of Peace”，October 21，2009，http://www.state.gov/secretary/rm/2009a/10/130806.htm.(上网时间:2009年11月7日)此外，奥巴马政府延续布什政府时期建立的“防扩散安全倡议”(PSI)，继续举行防扩散演习，阻止朝鲜核扩散。

从手段看，奥巴马政府综合运用多种政策工具，体现了其“巧实力”思想。一是外交施压。布什第二任期，美朝双边接触频繁，会谈缺乏透明度，曾引发韩、日不满。奥巴马政府则强调盟友优先，积极推进美日韩三边协调机制。“六方会谈”停滞以来，美国主要依靠美日韩三边合作应对半岛事态，启动了三边防长会晤机制并重启三边外长会晤机制。围绕朝鲜射星、核试、“天安舰”事件、延坪岛事件，美日韩密切磋商，统一步调。美国也寻求中国、俄罗斯的支持，动员国际社会各方力量对朝施压。2012年3月朝鲜宣布射星后，美国还单独施压，停止了对朝粮食援助谈判和挖掘美军士兵遗骸工作。奥巴马连任以来，继续推进美日韩合作，视其为对朝政策的“核心”。③Glyn Davies，Testimony before Senate Committee on Foreign Relations，March 7，2013，http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2013/03/205691.htm.(上网时间:2013年3月11日)同时，争取中、俄支持以通过更严厉的制裁决议。

二是经济制裁。美国试图通过多边和单边制裁，切断朝鲜核与导弹项目资金来源，防止核扩散。布什政府推动安理会通过了第1718号决议，设立联合国对朝制裁委员会。奥巴马政府则推动安理会通过第1874号决议、第2087号决议和第2094号决议，并任命了落实安理会决议的协调员。安理会第1874号决议在登船临检、金融制裁等方面加大力度;第2087号决议和第2094号决议均附有朝鲜被制裁的实体与个人名单，这是前所未有的做法。迄今为止，联合国一共对朝19家实体和12名个人实施了制裁。④“Consolidated List of Entities and Individuals”，http://www.un.org/sc/committees/1718/pdf/List_Entites_and_Individuals.pdf.(上网时间:2013年5月16日)第2094号决议还首次将从事非法活动的外交官列入制裁范围，加入航空管制条款并强化金融制裁。美国常驻联合国代表赖斯称该决议将“重重地咬伤”朝鲜。⑤“Ambassador Rice on Passage of U.N.Resolution on North Korea”，March 7，2013，http://iipdigital.usembassy.gov/st/english/texttrans/2013/03/20130307143783.html#axzz2.(上网时间:2013 年 3月13日)与此同时，美国加大单边制裁力度。2013年以来，美国宣布追加制裁朝鲜3家实体和8名个人。

三是军事威慑。美国采取了加强美韩、美日同盟、增加联合军演次数和规模、加强反导部署等措施。布什任内，美韩关系不睦。卢武铉政府在对朝政策、国防自主等方面与美国分歧严重。奥巴马政府第一任期开始大幅强化同盟合作:美国欢迎韩国加入“防扩散安全倡议”，书面承诺向韩提供包括“核保护伞”在内的延伸威慑;⑥“Joint Vision for the Alliance of the United States of America and the Republic of Korea”，June 16，2009，http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Joint-vision-for-the-alliance-of-the-United-States-of-America-and-the-Republic-of-Korea.(上网时间:2009 年8月4日)美韩同意将战时作战指挥权移交时间由2012年推迟至2015年，启动防长和外长级的“2+2”会议;⑦“Full Text of 2+2 Joint Statement”，July 21，2010，http://www.koreatimes.co.kr/www/news/nation/2010/07/113_69866.html.(上网时间:2010年7月22日)美国还同意韩国将弹道导弹射程延长至800公里。⑧“U.S.，South Korea Agree on Longer Range Ballistic Missiles”，Reuters，October7，2012.除了“关键决心”、“鹞鹰”、“乙支自由卫士”等年度例行军演外，美韩增加军演次数，“乔治·华盛顿”号航母高调参演，最先进的F-22隐形战斗机进入半岛上空，在半岛附近水域举行多国“防扩散安全倡议”演习。同时，美日加强反导合作，美国宣布部署“战区高空区域防御系统(THAAD)和海基X波段雷达系统(SBX)以应对朝鲜射星。⑨“Gates Orders Deployment to Protect Hawaii from North Korea”，Los Angeles Times，June 18，2009.2013年以来，美国宣布加强反导部署，拟在日本增设1座X波段雷达、2017年前在阿拉斯加增设14座导弹发射器和3座卫星站;⑩“Missile Defense Announcement”，Delivered by Secretary of Defense Chuck Hagel，March 15，2013，http://www.defense.gov/speeches/speech.aspx?speechid=1759.(上网时间:2013年6月5日)美韩发表“共同应对局部挑衅计划”，相继出动三大最尖端战机B-52轰炸机、B-2隐形轰炸机、F-22隐形战斗机及“尼米兹号”航母参加军演，做足震慑朝鲜的功课。

四是有条件对话。布什第一任期开始时拒绝与朝鲜直接对话，之后双边接触均在“六方会谈”期间举行，第二任期急于加快推进半岛无核化进程，不再对双边接触严加限制。奥巴马愿意与朝鲜直接对话，但设置了诸多条件，最关键的一条是朝鲜须通过行动显示弃核诚意。2009年12月，美对朝政策特别代表博斯沃思访朝，了解其履行“9·19”声明的意愿。①Stephen Bosworth，Special Representative for North Korea Policy，“Press Availability After Meeting at Ministry of Foreign Affairs and Trade”，December 10，2009，http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2009/12/133380.htm.(上网时间:2010年1月7日)2010年3月“天安舰”事件后，美国不急于恢复“六方会谈”，转向要求朝鲜以具体行动展现弃核意愿，表示“不会为会谈而会谈”。②Stephen Bosworth，“Press Availability at the Ministry of Foreign Affairs and Trade”，September 13，2010，http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2010/09/147033.htm.(上网时间:2010年12月18日)2011年初以来，面对朝鲜的“和平攻势”，奥巴马政府提出改善朝韩关系、朝鲜公开承诺停止“挑衅”行为、履行“9·19”共同声明、中止铀浓缩活动、暂停核试、国际原子能机构(IAEA)核查人员重返宁边核设施等一系列要求。2012年11月奥巴马访问缅甸后，美国不断劝说朝鲜学习缅甸经验，选择和平与进步之路，开启改革进程，打开通向更美好未来的大门。奥巴马第二任期伊始，虽不排除对话的可能性，仍附加了条件。奥巴马政府国安顾问多尼隆在亚洲协会讲话称，只要朝鲜证明其“遵守承诺、履行诺言、尊重国际法”的诚意，美国随时准备谈判，③Thomas Donilon，“The United States and the Asia-Pacific in 2013”，March 11，2013，http://asiasociety.org/new-york/completetranscript-thomas-donilon-asia-society-new-york.(上网时间:2013 年3月13日)实际上重申了要求朝鲜履行“9·19”声明和安理会决议的要求。奥巴马敦促朝鲜采取积累互信的措施，称“中断核试验可以重启对话，中断导弹试验也可以重启对话”。④“Transcript:President Obama’s Exclusive Interview”，March 13，2013，http://abcnews.go.com/blogs/politics/2013/03/transcriptpresident-obamas-interview-with-george-stephanopoulos/.(上网时间:2013年4月11日)美国务卿克里2013年4月中旬出访东亚时，也呼吁朝鲜遵守国际承诺，恢复对话。⑤John Kerry，Secretary of State，“Remarks With Republic of Korea Foreign Minister Yun Byung-se After Their Meeting”，April 12，2013，http://www.state.gov/secretary/remarks/2013/04/207427.htm.(上网时间:2013年5月21日)

从原则立场看，奥巴马政府坚持不接受朝鲜为有核国。这意味着美国不会与朝鲜开展核裁军谈判，也不会像对待印度和巴基斯坦那样对待朝鲜。朝鲜第一次核试后，美国表示“现在和将来都不承认朝鲜为有核国”。⑥Nicholas Burns，Under Secretary for Political Affairs，Testimony to the House International Relations Committee，November 16，2006，http://www.state.gov/p/us/rm/2006/76178.htm.(上网时间:2008年3月5日)第二次核试后，奥巴马政府官员重申不接受朝鲜为核武国。⑦Speech Delivered by Secretary of Defense Robert M.Gates，Singapore，May 30，2009，http://www.defenselink.mil/speeches/speech.aspx?speechid=1357.(上网时间:2009年6 月2日)尽管如此，朝鲜近几年来发表的各种声明、谈话和公告中仍以核武国自居，甚至于2012年4月将有核国地位写入宪法，美国因此不得不一再重申其坚定立场。奥巴马政府也延续了布什政府不“奖赏”朝鲜“错误”行为的立场，不会为朝鲜重返谈判桌提供好处。面对朝鲜再度“挑衅”，美国对朝政策特别代表戴维斯强调了“五不”立场:不接受朝鲜为有核国、不奖赏朝鲜错误行为、不为朝鲜重返谈判桌提供补偿、不在朝改善对韩关系和人权状况前改善朝美关系、不容忍朝鲜对邻国的挑衅行为。⑧Glyn Davies，Testimony before Senate Committee on Foreign Relations，March 7，2013，http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2013/03/205691.htm.(上网时间:2013年3月11日)2013年4月2日，克里在会见韩国外长尹炳世时重申了不接受朝鲜为有核国的立场。⑨John Kerry，“Remarks With Minister of Foreign Affairs of the Republic of Korea Yun Byung-se After Their Meeting”，April 2，2013，http://www.state.gov/secretary/remarks/2013/04/207011.htm.(上网时间:2013年5月21日)

总体而言，奥巴马对朝“战略忍耐”政策是在总结冷战后历届美国政府对朝政策的基础上发展而来，可以用两个“是”和两个“不是”来概括其特色。其一，“战略忍耐”是一种“拖以待变”的政策。面对朝鲜执意拥核，奥巴马政府做好长期周旋的准备，寄望朝鲜自身政策发生转变，耐心等待朝鲜主动回到弃核的轨道上来。其二，“战略忍耐”是一种“双轨”政策。与朝鲜打交道的过程中，美国认识到只施压没有接触不行，只接触没有施压也不行。“战略忍耐”政策“大棒”与“胡萝卜”兼有，并将两者的灵活运用发展到新阶段。美对朝政策特别代表博斯沃思及其继任者戴维斯均称奥巴马对朝政策为施压与对话并行的“双轨”(Dual Track)政策。①Stepen Bosworth，Special Representative for North Korea Policy，Testimony before Senate Foreign Relations Committee，March 1，2011，http://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/Bosworth_Testimony.pdf(上网时间，2011年 3月 2日);Glyn Davies，“Remarks to Press at the Ministry of Foreign Affairs and Trade”，May 21，2012，http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2012/05/190450.htm(上网时间:2013年5月17日);Glyn Davies，Testimony before Senate Committee on Foreign Relations，March 7，2013，http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2013/03/205691.htm.(上网时间:2013年3月11日)其三，“战略忍耐”不是“不作为”政策，②刘俊波:“从‘战略忍耐’看奥巴马的对朝政策”，《国际问题研究》，2010年，第6期，第58页。奥巴马政府不会坐视朝鲜走核武化道路。外交施压、经济制裁和军事威慑等“硬”的一手表明，美国要让朝鲜为其挑衅行为付出代价。其四，“战略忍耐”不是“政权更迭”政策。布什第一任期对伊拉克搞政权更迭，对朝也曾流露出政权更迭的倾向。奥巴马上台不久就传递了对朝没有敌意，也不会使用武力改变朝鲜政权的信息。③Stephen Bosworth，Testimony before the Senate Foreign Relations Committee，June 11，2009，http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2009/06/124657.htm.(上网时间:2009年6月12日)2012年3月，奥巴马向金正恩喊话时表示，美国对朝无敌意，恪守和平，且有意改善与朝鲜的关系。④“Remarks by President Obama at Hankuk University”，March 26，2012，http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2012/03/26/remarks-president-obama-hankuk-university.(上网时间:2013年5月17日)从奥巴马务实的外交理念及政策的可行性看，政权更迭也不会成为奥巴马第二任期对朝政策的选项。

二、“战略忍耐”背后的美国对朝认知

综观奥巴马上台以来的对朝政策，制裁力度不断加大，推动安理会通过了三个决议，数量上比克林顿政府和布什政府都多，但在推进半岛无核化目标上却缺乏成效。克林顿政府签署核框架协议，“冻结”核项目，迟滞了朝鲜核能力的提升步伐。布什任内，达成了“9·19”共同声明，促使朝鲜采取了弃核措施。奥巴马任内，朝鲜进行了两次核试，自称在核武轻量化、小型化上取得突破。2012年2月，美朝曾达成“2·29”协议，主要内容是朝鲜同意“三停一返”，即暂停核试验、导弹试验和铀浓缩活动，IAEA核查人员重返朝鲜，美国提供24万吨营养援助。⑤“U.S.-DPRK Bilateral Discussions”，February 29，2012，http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2012/02/184869.htm.(上网时间:2013年5月21日)遗憾的是，这一协议并未付诸实施。

美国内对“战略忍耐”政策不乏批评和质疑者，其中既有对朝接触派，也有强硬派。接触派大多是朝鲜半岛问题专家，批评“战略忍耐”政策既没有阻止朝鲜提升核能力，也没有改变其“挑衅”行为模式，主张通过加大接触逐步改变朝鲜行为，推进半岛无核化目标。朝鲜半岛能源开发组织前主任查尔斯·卡特曼和前助理国务卿帮办谢淑丽主持的研究报告就建议，从经济交往入手，创造有利于朝鲜弃核的环境。⑥Charles Kartman and Susan Shirk，“North Korea Inside out:The Case for Economic Engagement”，October 2009，http://igcc.ucsd.edu/assets/001/501739.pdf.(上网时间:2009 年10 月26 日)前国务院官员乔尔·威特批评称，“战略忍耐”政策毫无成效，只会让朝鲜顽抗到底，且有利于朝鲜内部的“强硬派”。他主张持续的外交接触和面对面会谈，提出在重启核谈判之后，启动和平机制会谈。⑦Joel Wi，t“Don’t Sink Diplomacy”，The New York Times，May 18，2010;Joel Wit and Jenny Town，“Strategic Patience Is Strategic Blunder”，June 16，2011，http://www.foreignpolicy.com/articles/2011/06/16/strategic_patience_is_strategic_blunder;Joel Wit and Jenny Town，“ A Very Special Envoy”，http://www.foreignpolicy.com/articles/2013/03/07/a_very_special_envoy_rodman_north_korea.(上网时间:2013年4月28日)朝鲜问题专家戈登·弗雷克提出了“美国忍耐，朝鲜不忍耐怎么办”的问题。⑧Glenn Kessler，“North Korea Tests U.S.Policy of‘Strategic Patience’”，The Washington Post，May 27，2010.前外交官詹姆斯·古德拜等认为，美对朝“战略耐心”追求的是维持现状而非改变现状，已成为“战略消极”政策，美应从建立半岛和平机制入手打破僵局，在和谈过程中建立信任。⑨James E.Goodby and Donald Gross，“Strategic Patience Has Become Strategic Passivity”，December 22，2010，http://www.brookings.edu/research/articles/2010/12/22-korea-engagement-goodby.(上网时间:2013年4月28日)对朝强硬派如前副国务卿约翰·博尔顿则反对与朝谈判，主张解决核问题的最佳办法是政权更迭，实现半岛和平统一。⑩John Bolton，“How to Answer the North Korean Threat”，The Wall Street Journal，February 20，2013.此外，有学者认为“战略忍耐”政策虽不致四面树敌，但不能控制局面。⑪Kongdan Oh，“Understanding North Korea”，April 1，2013，http://www.brookings.edu/research/articles/2013/04/01-north-korea-oh.(上网时间:2013年4月11日)许多学者和专家都指出，“战略忍耐”政策没有时间表，面临的风险是朝鲜成为事实上的有核国。⑫Council on Foreign Relations Independent Task Force Report，US Policy Towards the Korean Peninsula，June 2010，p.10.

综上所述，“战略忍耐”政策收效不大，还面临国内质疑和批评。那么，为何奥巴马政府还要延续这一政策?笔者认为，关键原因是美国的对朝认知固定化，对其意图、能力、行为模式、重要性的认识在政策层面产生了直接影响。

首先，美国判断朝鲜不会完全弃核。朝鲜第二次核试后，奥巴马政府对朝意图的判断发生变化，认为朝鲜从原来的将弃核做谈判筹码转向企图成为有核国，美朝即使会谈，也谈不出结果，与其浪费时间，不如等待朝鲜作出弃核决断时再与之谈判。对于批评者所称的“战略忍耐”政策过于消极、导致朝鲜核能力进一步提升的问题，奥巴马政府在朝鲜展示铀浓缩设施后进行了调整，于2011年7月启动双边谈判，经过10个月艰苦谈判达成了“2·29”协议。协议签署半个月后，朝鲜宣布发射卫星，使得奥巴马陷入被动，屈从国内压力废弃了协议，双边会谈迄今未恢复。射星事件严重影响了美国对金正恩政权的认知，奥巴马政府将其定性为新政权、走老路。射星事件也使美国再次认识到，朝鲜走核武装道路难以逆转，这挫伤了奥巴马与金正恩政权打交道的积极性。

其次，美国不怕朝鲜有核武。一方面，美国意识到朝鲜核能力在提升，紧迫感不断增强。同时，出于维护亚洲前沿部署和强化同盟关系的政治需要，也不断渲染朝鲜威胁。2011年1月，美防长盖茨警告，朝鲜核导项目未来5年左右将对美构成“直接威胁”。①Jim Garamone，“Gates:North Korea Becoming Direct Threat to U.S.”，American Forces Press Service，January 11，2011.过去朝鲜射星与核试，美国总统表态多指其对东北亚和平与安全构成严重威胁。第三次核试后，奥巴马发表的总统声明中首次宣称朝鲜对“美国家安全构成威胁”。②“Statement by the President on North Korean Announcement of Nuclear Test”，http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/02/12/statement-president-north-korean-announcement-nuclear-test.(上网时间:2013年3月9日)前国务院对朝工作小组协调员戴维·阿舍尔预计，朝鲜可能在未来24个月内掌握“核导合一”技术。③David Asher，Testimony before the House Foreign Affairs Committee，March 5，2013，http://www.cnas.org/files/documents/publications/Asher%20Testimony%20HFAC%2003052013_0.pdf.(上网时间:2013年3月11日)另一方面，美国对朝鲜核武能力心中有数，认为其对韩、日及美军西太平洋基地构成威胁，但尚无力威胁美国本土。美国对朝鲜边缘行动“冷处理”，防止其“讹诈”策略奏效。美国情报机构估计朝鲜有50-60公斤的钚。④A.Larry Niksch，“North Korea’s Nuclear Weapons Development and Diplomacy”，in Simon R.Holden，eds.，North Korea’s Nuclear and Ballistic Weapons，New York，Nova Science Publishers，Inc.，2010，p.14.美国核科学家赫克估计，朝鲜钚数量介于24到42公斤之间，足可制造4到8枚钚弹。⑤Siegfried S.Hecker，“ A Return Trip to North Korea’s Yong by on Nuclear Complex”，November 20，2010，http://iis-db.stanford.edu/pubs/23035/HeckerYongbyon.pdf.(上网时间:2011 年2 月1 日)三次核试已经用去一些，无迹象表明其制造出了铀弹。即使有朝一日朝鲜实现“核导合一”，朝核弹射程达到美国本土，美国自信其导弹防御系统足以抵御朝核攻击。

再次，美国对朝改变行为模式缺乏信心。美国内对朝鲜的行为模式形成了共识，认为朝鲜先“挑衅”—进入会谈—签署协议—获取好处，然后进入下一个“挑衅”周期，如此循环往复。奥巴马愿意与朝鲜对话，体现了一定的灵活性;又附加条件，坚持原则，表明美国不会“纵容”朝鲜，这使得“战略忍耐”政策在美国国内拥有较广泛的基础。朝鲜执意发展核武，不仅使得美对朝接触政策缺少民意支持，而且大大压缩了接触派的影响力，在美国国内造成了与朝鲜达成协议就是上当受骗、不接触反而无压力的怪象。克林顿和布什任内对朝接触虽取得成果，但均被国内舆论指责为受了朝鲜的“骗”，并受到反对党的诘难。奥巴马在推进半岛无核化方面无进展，其面临的国内压力反而最轻。

最后，美国未将朝核问题视为核心利益。在美国外交日程上，朝核问题不如伊朗核问题重要，因为伊朗对美威胁更严重。自克林顿政府以来，美国始终未将朝鲜列入最优先议程。朝鲜如果不制造危机，可能永远无法引起美国的关注，也无法解决它所关切的问题。当朝鲜搞边缘行动引起美国的关注时，也背负上了“挑衅”者的恶名。美国越不理睬，朝鲜越不得不采取更大的“挑衅”行为，其结果是国际社会对朝鲜越加反感，美国对朝政策中存在的问题反而被忽视，导致其逃避应承担的责任，也免受谴责。总之，在负面认知作用下，美国内对朝普遍缺乏理解和同情。朝鲜第三次核试后，美国“战略忍耐”政策再次受到非议，但是面临的国内压力不够强大，不足以让奥巴马政府改弦更张。

三、“战略忍耐”政策与朝核问题走向

由于国内压力不足，奥巴马政府对朝“战略忍耐”政策的调整在较大程度上取决于外部推力。近期，中韩等国对朝政策出现变化，围绕朝核问题出现了中美立场拉近、中美韩三边良性互动的新动向，这有助于推动“战略忍耐”政策转向较为积极主动。

中国对朝政策调整促使奥巴马第二任期对中美合作趋向积极。奥巴马第一任期，朝核问题由中美合作的“亮点”变为“难点”。一方面，美国指责中国向朝鲜发出错误信号，在“天安舰”事件、延坪岛事件和铀浓缩等问题上“袒护”朝鲜;另一方面，美国一直将中国视为解决朝核问题的关键，对中国发挥作用寄予厚望，为此采取措施打消中国对美国亚太“再平衡”政策的疑虑。奥巴马第二任期伊始，中美合作升温。2013年3月，奥巴马向习近平主席强调，中美需密切协调确保朝鲜兑现无核化承诺。①“Readout of the President’s Phone Call with Chinese President Xi Jinping”，http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/03/14/readout-president-s-phone-call-chinese-president-xi-jinping.(上网时间:2013年4月11日)美国财长雅克布·卢、国务卿克里、参谋长联席会议主席邓普西、国安顾问多尼隆接踵访华，对中国发挥作用寄予很高期望，这与中国近期政策调整有关。朝鲜一意孤行走核武装道路，引发中国担忧加重，对朝政策出现不同寻常的变化。一是对朝鲜射星作出强硬反应。2009年4月和2012年4月，朝鲜两次射星，中国只同意安理会发表主席声明予以谴责。2012年12月朝鲜射星后，中国态度转变，指出朝鲜和平利用太空的权利受到安理会决议的限制。②“外交部发言人洪磊主持例行记者会”，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/fyrbt_602243/jzhsl_602247/t994709.shtml.(上网时间:2013年7月1日)之后同意通过第2087号决议，以决议形式表达反对立场。二是公开宣布实施制裁。过去中国即便履行安理会决议，也是悄悄进行。2013年4月，中国交通部发布执行安理会第2094号决议的公告。③“关于执行联合国安理会第2094号决议的通知”，http://www.mot.gov.cn/zizhan/siju/guojisi/duobianhezuo/guojiheyue/duobiantiaoyue/201304/t20130425_1402013.html.(上网时间:2013 年 7 月1日)5月7日，中国银行发表声明，宣布关闭受到美国制裁的朝鲜外贸银行账户，接着中国建设银行也宣布与朝鲜光鲜银行和三角洲银行停止业务往来。④“外媒:建行也停止与朝鲜业务往来”，http://news.xinhuanet.com/world/2013-05/10/c_124689609.htm.(上网时间:2013 年 7月1日)三是对朝搞边缘行动不搭理。以往半岛局势紧张时，多是中国派高官访朝斡旋，给朝鲜台阶下。2013年以来半岛形势持续紧张，中方未派高官访朝。5月22日金正恩特使崔龙海次帅访华，寻求修补中朝关系。⑤Jane Perlez，“China Bluntly Tells North Korea to Enter Nuclear Talks”，The New York Times，May 24，2013.

与此同时，韩日对朝政策调整有助于调动美国的积极性。从推进半岛“信赖”进程和“东北亚和平合作构想”出发，韩国新任总统朴槿惠重视发展对华关系，积极推动中美韩合作。朴槿惠当选后率先向中国派出特使。在就职演说中，她将中国置于日本之前，提升中国在韩国外交中的排序。⑥“Full Text of Park’s Inauguration Speech”，February 25，2013，http://english.yonhapnews.co.kr/national/2013/02/25/95/0301000000AEN20130225001500315F.HTML.(上网时间:2013 年 5月7日)她还打破历届总统先访美日、后访中俄的惯例，在访美之后访华。韩国调整对华政策明显有推进对朝政策的考虑，这不能不促使美国作出相应调整以维护同盟协调。奥巴马第二任期仍坚持美日韩三边协调，但韩日关系波折不断。韩外长尹炳世以日本政要参拜靖国神社为由，取消访日。奥巴马与朴槿惠举行共同记者会时表示，将继续推进美日韩合作，但朴槿惠并未提及日本。⑦“Remarks by President Obama and President Park of South Korea in a Joint Press Conference”，May 7，2013，http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/05/07/remarks-president-obamaand-president-park-south-korea-joint-press-confe.(上网时间:2013年5月8日)此外，日本对朝政策也出现一定程度的变化，2013年5月中旬，安倍首相的顾问饭岛勋突访平壤，引发安倍将访朝的猜测。⑧“安倍引村山谈话‘反省’历史，饭岛勋否认首相访朝”，http://news.xinhuanet.com/world/2013-05/25/c_115905774_2.htm.(上网时间:2013年7月1日)由上可见，韩日政策调整对美维持三边协调构成挑战，可能带动美加强主动性，以便与盟友保持步调一致。

然而，美“战略忍耐”政策调整最关键的因素还是朝鲜，若朝鲜展示弃核诚意，将直接推动美“战略忍耐”政策调整，进而推动美朝关系改善。但是让朝鲜主动弃核很困难。经过冷战后20多年来断断续续的接触，美朝对彼此立场都很清楚。美国认识到朝鲜执意走核武装道路，一贯立场是要求朝鲜在“黄油”和“大炮”中间二选一。与布什政府一样，奥巴马政府指出，摆在朝鲜面前的有两条路，一条是坚持发展核武，这将使朝鲜陷入孤立，不会赢得国际社会的尊重，也不会带来更多安全;另一条是遵守国际承诺，若如此就有改善人民生活、繁荣发展的机会。朝鲜两者都想要。如果不得不选的话，“大炮”还是排在第一位。2009年以来，朝鲜对无核化的立场趋向消极。2009年1月，朝鲜提出，只有在美国消除核威胁及不再对韩国提供核保护伞的时候，才会放弃核武。①高浩荣、张滨阳:“朝鲜提出放弃核武器的条件”，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-01/13/content_10653146.htm.(上网时间:2009年1月14日)安理会1874号决议通过后，朝鲜宣布重启铀浓缩活动，以“全面对抗对应对抗”，以捍卫民族尊严和国家生存权。②高浩荣、张滨阳:“朝鲜宣布将采取3项措施应对联合国安理会决议”，http://news.xinhuanet.com/world/2009-06/13/content_11536666.htm.(上网时间:2009年6月14日)2011年利比亚卡扎菲政权被推翻后，朝鲜拥核的决心更坚定。金正恩政权几乎不提半岛无核化。安理会第2087号决议通过后，朝鲜宣布在实现世界无核化之前，半岛无核化免谈，并宣布“六方会谈”和“9·19”声明不复存在。③“朝鲜:安理会成员国像木偶通过决议”，http://news.sina.com.cn/w/2013-01-24/125926113428.shtml.(上网时间:2013 年 3月31日)

朝鲜仍期待获得与印度、巴基斯坦一样的地位，仍对以拥核国身份实现美朝建交抱有不切实际的幻想。如前所述，美国决不会与一个拥核的朝鲜建立正常国家关系。其一，美国承担不起朝鲜拥核合法化的政治与安全后果。如美国承认朝鲜的有核国地位，将使国际防扩散体系撕开一大缺口，并树立恶劣先例，不仅直接威胁美及其盟友的安全，而且将严重损害美国际威信。其二，美国承担不起失去韩国的代价。韩国从国家安全、南北统一的根本和长远利益考虑，一再宣布“绝不容许朝鲜拥核”，假如美置此于不顾，其结果只能导致韩国亦决然走上核武装道路。如果朝鲜采取造成拥核事实迫使美国承认的战术，美国唯有加大“硬”的一手，这可能加剧朝鲜的不稳定，乃至造成政权更迭。

奥巴马政府第二任将延续“战略忍耐”政策，加之朝鲜执意拥核，推进半岛无核化面临艰巨挑战，出现了半岛无核化进程已经终结的悲观论调。笔者认为，未来一段时间，仍存在通过对话推进半岛无核化、维持半岛稳定的可能性。

从美国方面看，尽管奥巴马政府延续“战略忍耐”政策，但从管控半岛局势、迟滞朝鲜发展核导能力出发，仍需要回到谈判桌上。美国认识到让朝鲜弃核的艰难，承认实现无核化是一个“最终目标”，接触可以稳住朝鲜，并了解其真实意图，防其再次挑衅。从朝鲜方面看，经历了“2·29”协议的得而复失，朝鲜与美重启会谈的热情下降。2013年4月，朝鲜就恢复美朝对话提出三条件，包括美国停止对朝挑衅行为、停止核战争演习、撤出部署在半岛的核力量。④“朝鲜提美朝对话三条件 韩国称不合理美国促行动”，http://www.chinanews.com/gj/2013/04-19/4745054.shtml.(上网时间:2013年7月2日)在重判美国公民之后，朝鲜否认要搞“人质外交”。另一方面，朝鲜虽然强硬，但实力有限，以小搏大若持续下去风险将增大。朝除了回到谈判桌，没有其他办法可以改善其处境。金正恩政权接受“2·29”协议，说明朝鲜愿意采取弃核措施来改善对美关系。朝鲜宣布发射卫星后，仍试图挽回“2·29”协议，如邀请外国记者观摩、与IAEA联系核查事宜等。2013年2月，美国篮球明星罗德曼访朝，带回了金正恩希望与奥巴马通话的讯息。⑤“金正恩:很想与奥巴马通话”，http://news.xinhuanet.com/world/2013-03/05/c_124415310.htm.(上网时间:2013年3月9日)4月，在是否发射“舞水端”中程导弹问题上，朝鲜显示了一定程度的克制。崔龙海访华时态度松动，表示愿恢复对话。⑥赵成:“习近平会见金正恩特使崔龙海”，《人民日报》，2013年5月25日。6月16日，朝鲜提议朝美政府间举行“无前提条件的对话和接触”。⑦“朝鲜国防委员会发言人就缓和朝鲜半岛紧张局势发表讲话”，http://news.xinhuanet.com/mil/2013-06/16/c_124861979.htm.(上网时间:2013年6月24日)从上述举措看，回归对话，改善对美关系仍是朝鲜外交的大方向。

为继续推进半岛无核化，各方应加紧共同努力。目前美国重视对华合作，有向中国推卸责任之势。实际上，朝鲜安全威胁主要来自美国，美朝之间根深蒂固的互不信任、美对朝核问题战略重视不够，是核问题难以解决的重要原因。美国作为解决朝核问题的利益攸关方，应加大主动塑造，积极推动半岛无核化。一是美国应在适当时机恢复双边对话。如果美国继续“忍耐”下去，将导致朝鲜核导能力进一步提升，再搞“挑衅”，韩、日盟友对美国的不满将增大。朝鲜已宣布“9·19”共同声明作废，因而有必要表明其履行声明的意愿。鉴于“六方会谈”在弃核进程中所发挥的多边安全保障以及增进互信的作用，应尽快重启“六方会谈”。二是美国及其他各方应认真研究下阶段弃核的具体方案。2009年美、韩探讨过解决朝核问题的“一揽子方案”，但不了了之。选项之一仍是达成部分弃核协议，分阶段落实“9·19”声明。为此，可考虑以新方式激活“2·29”协议。如果朝鲜急于获得更大好处，则需要在弃核方面做出更大让步。朝鲜一再提出启动半岛和平机制会谈，这一提议如果是出于从根本上解决朝核问题，值得考虑。“六方会谈”停滞以来的形势发展表明，就核问题谈核问题的局限性日益明显，美国需要正视半岛冷战格局和军事对峙等根本问题。但是，如果朝鲜企图将和平机制会谈作为实现有核国地位的另一种路径，恐怕只是一厢情愿，不会得到其他各方的支持。三是遵循“行动对行动”原则。该原则意味着推进半岛无核化将是一个互惠的过程，朝鲜弃核将相应地得到回报。在美朝互不信任的情况下，遵循该原则有利于打破僵局。例如，在朝鲜显示诚意、同意重返谈判桌时，美国应采取对应行动，重启对话。四是美国需积极缓和紧张局势，营造有利于朝鲜弃核的环境。美国一方面大谈缓和紧张局势，另一方面却又变本加厉地搞针对朝鲜的大规模军事演习，言行自相矛盾。美国有必要减少军演的规模和次数，以实际行动展示和平诚意。○