试析欧元区的困境与前景

刘明礼

欧元区是人类历史上第一个由多个不同主权国家构成的“单一货币区”，在此之前并无先例可循，因而其稳定性一直存在争议。在主权债务危机的持续冲击下，欧元区发展前景成为学界关注的焦点议题。本文试图从欧元区当前面临的种种困境入手，分析欧洲为摆脱困境开出的各种“药方”，并在此基础上展望欧元区的发展前景。

一、欧元区面临困境

欧元在1999年诞生后的10年里总体运行平稳，这很大程度上得益于这一时期全球经济良好的发展态势。然而，在2008年全球金融危机的冲击下，欧元区固有问题逐渐显露，并引发了一些新的矛盾，目前欧元区正陷入多重困境之中。

其一，债务问题愈加严重。首先从数量看，欧元区有债务问题的国家越来越多。国际公认的公共债务占GDP比例的安全线是60%，欧盟《稳定与增长公约》规定的上限也是60%。在希腊加入欧元区的2001年，欧元区12个国家中，只有比利时、希腊、意大利和奥地利超过这一警戒线，①其债务水平分别为106%、103%、108%和68%，数据来源:欧盟统计网站，http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table＆init=1＆language=en＆pcode=tsdde410＆plugin=1.(上网时间:2013年5月20日)超标成员占欧元区国家总数的33%。但2012年，在欧元区17个成员国中，有12国的公共债务比例超过了60%，只有芬兰、卢森堡、斯洛伐克、斯洛文尼亚和爱沙尼亚5国达标，其中有3个国家还是后加入欧元区的。这意味着在最早加入欧元区的12个成员国中，有10个国家已经超标，所占比例达到83%。即便加入3个新成员，当前欧元区17国超标的比例也高达71%。因此，不论从绝对数量还是相对数量看，欧元区债务比例超标的国家都显著增加，债务问题已经从欧元区成立时的“个别现象”发展为“普遍问题”。其次从程度看，欧元区国家的债务负担越来越重。债务危机爆发后，欧元区国家大力削减公共支出，以求降低债务比例。但从实际效果看，欧元区国家的债务水平不降反升，重债国上升速度尤其明显。从图1可以看出，已申请外部援助的5个欧元区国家债务比例都很高，且仍呈上升态势。以葡萄牙为例，在欧债危机爆发的2009年，其公共债务比例为83.7%，2012年则上升至123.6%。希腊债务比例2012年虽有所下降，但并非因为本国削减公共开支的政策奏效，而是由于希腊与私人债权人达成协议，进行了债务重组。尽管如此，希腊债务目前仍处于156.9%的不可持续水平，并大幅高于2009年危机爆发时的129.7%。最后从性质看，债务问题已成为结构性难题。欧元区要降低债务负担，必须有效改善财政状况，而当前的紧缩措施几乎已经达到极限，①“EU Near Austerity Limit，Says Barroso”，The Guardian，April 22，2013.在中期内要实现财政平衡或盈余十分困难。2013年5月29日，欧盟委员会宣布将法国、西班牙、葡萄牙等6国实现削减赤字目标的期限分别延长1或2年。②“Member Stater Given More Time to Cut Deficits”，European Voice，May 30，2013.在财政困境无法有效扭转的情况下，市场很难恢复对债务国的信心，从而可能导致这些国家融资成本长时间处于高水平，沉重的利息负担反过来将进一步恶化其财政状况，形成“恶性循环”。

图1 欧元区部分国家公共债务占GDP比例(%)

其二，跌入“紧缩陷阱”。2008年国际金融危机爆发后，欧元区经济2009年经历了深度衰退，2010年开始步入复苏轨道③欧元区经济2009年衰退4.4%，2010年增长2.0%。参见:欧盟统计局网站，http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table＆init=1＆plugin=1＆language=en＆pcode=tec00115.(上网时间:2013年5月20日)，但主权债务危机的蔓延打乱了复苏进程。随着陷入危机的国家不断增加，欧元区国家陆续采取了大力度紧缩政策，措施包括削减公共部门工作岗位、降低工资标准、延长退休年龄等。统计数据显示，欧元区17国2009年公共支出占GDP比例为51.2%，2012年降至49.9%。④数据来源:欧盟统计局网站，http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_ results/search _ results?mo =containsall＆ms=expenditure＆saa= ＆p_action=SUBMIT＆l=us＆co=equal＆_ci=，＆po=equal＆_pi=，＆gisco=exclude.(上网时间:2013 年5月20日)紧缩措施旨在通过改善财政状况来提振市场信心，降低债务国的融资成本，但紧缩的负面作用随之产生，并在欧元区引发新的经济和社会问题。一方面，紧缩抑制了经济增长。欧元区在刚刚经历深度衰退、复苏势头尚不明朗的情况下，理论上讲应该采取适度宽松的财政政策刺激经济。但欧元区在债务危机压力下“被迫”采取紧缩政策，结果严重抑制了内需，对经济的负面影响在随后一段时间里凸显，欧元区复苏势头被逆转，从2012年第1季度开始陷入“二次衰退”，全年衰退0.6%。据英国《经济学家》预测，欧元区2013年还将衰退0.6%，⑤“Economic and Financial Indicators”，The Economist，July 13，2013，p.80.从而陷入欧元创建以来历时最长的衰退期。⑥“Eurozone Now in Its Longest Recession”，The Guardian，May 15，2013.另一方面，紧缩延误了欧盟创新经济战略，使欧盟竞争力短期内更难有所提升。欧盟是世界最大经济体，但进入21世纪以来，一直受到竞争力下滑的困扰。为扭转这一趋势，欧盟2010年出台的《2020战略》明确提出要加强创新，提高劳动生产率，要求各国研发创新投入占GDP比例平均达3%，各成员国也据此制定了各自的目标，但债务危机持续恶化使各国忙于解决“眼前难题”，无暇顾及竞争力问题。统计数据显示，2011年欧盟27国中只有丹麦和马耳他两国的研发投入实现了既定目标;“不及格率”高达92.6%，其中多数国家实际数字与目标相差甚远;欧盟平均水平为2.03%，远远低于3%的目标。⑦“Europe 2020 Targets:Research and Development”， http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/themes/12_research__development.pdf.(上网时间:2013 年5 月20 日)此外，严厉的紧缩政策还导致了欧洲政治和社会的不稳定性增加。欧洲一向以繁荣和稳定著称，但随着欧元区失业率不断创历史新高(2013年5月已达12.2%)，罢工游行此起彼伏。⑧参见:欧盟统计局网站，http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table. do? tab = table＆language = en＆pcode =teilm020＆tableSelection=1＆plugin=1.(上网时间:2013 年 7月 17日)债务国选民尤其对政府的紧缩政策不满，传统主流政党的民众支持率明显下滑，“反紧缩、反改革”的边缘小党借机得势，欧洲政坛力量呈现“碎片化”趋势，债务国政治乱局、僵局不时出现。2013年2月意大利大选由于各党得票分散，导致随后长达两个月时间里政府难产。欧洲经济正处于困难之中，迫切需要强有力的政府领导，而其政治体系却处于“瘫痪”之中，这对困境中的欧盟无异于雪上加霜。

其三，面临“经济失衡困境”。根据“最优货币区”理论，单一货币区要稳定运行，各国主要经济指标必须趋同，否则单一货币政策无法适用于所有成员国。欧元区启动时未能达到趋同标准，①Martin Wolf，“A New Form of European Union”，Financial Times，June 12，2012.欧盟期望通过统一的货币、统一的中央银行来促进各国经济趋同。统计数据显示，欧元诞生后，欧元区各国的经济指标确实一度走上缓慢趋同的轨道。②温伟军:“欧元区主权债务危机与欧元区的前景”，《金融理论与实践》，2012年，第1期，第46页。但2008年爆发的金融危机对欧元区造成了严重的“不对称冲击”，打乱了欧元区经济的趋同进程，各国经济差距迅速拉大。如图2所示，金融危机爆发前，希腊、葡萄牙与德国的GDP总量比值保持稳定，其中葡萄牙与德国的差距一度缩小。但金融危机爆发后，德国经济仍保持相对稳定，南欧国家则陷入持续衰退，双方差距扩大。2008年德国GDP分别是希腊、葡萄牙的11.1倍和14.5倍，2012年扩大至13.6倍和16倍。③德国GDP总量与意大利、西班牙等债务国的比值变化同希腊、葡萄牙情况类似。由于比值相差较大，故未在图2中显示，相关数据可参考欧盟统计局网站(http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=nama_gdp_c＆lang=en)。对于欧元区这一由不同主权国家组成的单一货币区而言，经济失衡比经济衰退后果更为严重。因为如果各国经济形势都不好，欧元区就可以“团结起来”共同想办法，但如果失衡严重，将引发成员国间的矛盾与摩擦，威胁到单一货币区的存亡。

图2 德国与债务国希腊、葡萄牙的GDP总量比值变化

最后，“治理困境”凸显。欧元区“单一货币、不同财政”的制度缺陷给经济治理带来难题。欧元诞生时，由于欧元区尚不具备统一财政的客观条件，欧盟采取了“财政趋同”的办法来治理区内经济，即给各个成员国规定财政指标范围，超标者将受到财政纪律处罚。《稳定与增长公约》明确规定，成员国财政赤字占GDP比例不得高于3%，公共债务占GDP比例不得高于60%。但实际情况表明，欧元区“财政趋同”的办法基本失败，《稳定与增长公约》未能完成使命。统计数据显示，在2002-2004年德国和法国带头违反这一公约而没有受到惩罚后，该公约的约束力大打折扣，目前几乎所有欧元区国家都违反了这一公约。④相关数据来自欧盟统计局(Eurostat)网站，http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table＆init=1＆language=en＆pcode=tsieb080＆plugin=1.(上网时间:2013年7月15日)“趋同财政”失败，而统一财政的设想短期内又无法实现，欧元区经济治理面临找不到“出路”的困境。

二、欧洲应对困境的“药方”

随着债务危机的发展，欧元区各国都在不断反思，但由于各自处境以及看待问题的角度不同，开出的“药方”也就不尽一致。大体而言，欧元区应对目前困境的“药方”可以归结为三种。一种是“德国药方”。德国认为，解决债务危机要从问题的根源入手，应着力缩小成员国间的竞争力差距，促进经济趋同，进而实现欧元区的长期稳定。根据这一理念，“德国药方”的核心内容是:必须严格执行财政纪律，欧元区所有国家都必须坚持紧缩政策，有效改善公共财政状况，南欧国家尤其要制定有效的结构改革方案，降低政府财政负担，刺激经济活力，即便短期内要付出经济衰退的代价也在所不惜。⑤“Merkel Rejects Putting Growth before Reforms”，http://www.euractiv.com/specialreport-jobs-growth/merkel-rejects-puttinggrowth-re-news-512627.(上网时间:2013年5月10日)为保证各国严格遵守财政纪律，德国主张成员国上交部分财政权，也就是向“财政联盟”方向发展，并积极推动这一进程。德国之所以坚持这一立场，原因有二:一方面，德国是欧洲最大经济体，在救援问题上是最大出资国，如果南欧国家竞争力得不到有效改善，势必持续增加德财政负担，而未来德国要持续援助南欧国家，在国内政治上、法律上都面临诸多障碍，不仅经济负担沉重，而且有政治风险。另一方面，德国有改革成功的经历，认为南欧国家可以效仿。20世纪90年代，德经济也曾一度低迷，甚至被称为“欧洲病夫”，但在施罗德执政时期，德进行结构改革，控制福利支出，抑制工资涨幅，明显提升了竞争力。德国政府由此相信，改革也将提升南欧国家的竞争力。德国代表了北方成员国、也就是债权国的意愿。持有类似立场的还有芬兰、荷兰等“核心国家”，它们也是危机救援的出资国，国内民众对于救援“好吃懒做”的南欧国家有较强抵触情绪，不想让南方成员国总“搭便车”。这些国家不但立场与德国接近，甚至更为苛刻，比如芬兰就曾要求任何对希腊的援助均需提供担保。①“Finland may quit Greek aid without collateral”，Reuters，August 23，2011，http://www.reuters.com/article/2011/08/23/finland-greece-idUSL5E7JN1O020110823.(上网时间:2013年5月10日)

另一种是“法国药方”。法认为欧元区国家经济趋同需要时间，短期难以一蹴而就，而危机恶化势头迅猛，压力迫在眉睫，欧洲的应对思路应是加大区内转移支付力度，实现债务共担，增强欧元区整体应对危机的能力。法国的具体建议包括:发行欧元区共同债券，利用欧元区共同信誉直接缓解债务国的融资压力;扩大救助机制的规模与适用范围，增强欧元区的救助能力;欧洲央行要更为灵活，不再固守抑制通胀的优先目标，积极参与对债务国的救助;紧缩力度不宜过大，尽快实现经济增长。法国代表了欧元区南方成员国即债务国的想法，这些国家有现实困难，无法适应过于严厉的紧缩措施，希望在摆脱危机后再逐步趋向德国模式。在欧元区内部的谈判中，法国一定程度上扮演着债务国代言人的角色。

“德国药方”与“法国药方”相比，既有互补性，又有冲突点。互补性在于:“法国药方”有利于稳定当前危机局势，为“德国药方”发挥效力争取时间，如果危机失控导致欧元区解体，“德国药方”将失去意义;“德国药方”是“法国药方”的保障，如果仅有“法国药方”而没有“德国药方”，债务国在压力缓解的情况下可能出现道德风险，导致问题越来越严重，甚至酝酿更大的风险，其作用机理类似西医和中医，首先用西医消炎、镇痛，稳定病情，然后用中医治病去根，相互补充。二者的冲突点有两个:一是德国强调自食其力，法国主张债务共担。法国财政与公共债务状况相对较差，如果欧元区债务危机持续恶化，危机可能波及法国。2012年11月17日出版的英国《经济学家》甚至认为法国正逐步走向危机，将成为单一货币的“最大风险”。②“The Time-bomb at the Heart of Europe”，Economists，November 17-23，2012，p.3.同时，法国在欧元区的救助机制中出资比例也低于德国，通过发行欧元区债券等方式实现债务共担，买单更多的是德国。二是德法经济政策目标有差异，德国警惕通胀，法国渴望增长。法国传统上就青睐用宽松政策刺激经济增长，而德国由于历史教训对通胀深恶痛绝，因而法德在货币政策上一个倾向“从宽”、一个主张“从严”。

在“德国药方”与“法国药方”之外，还有欧盟委员会的“联邦药方”。欧盟委员会认为，从长远发展看，危机解决方案应该是实现政治联盟，也就是朝着“联邦”方向发展。这一主张回到了欧元创建者的初衷。欧元成立时，当时的政治家对潜在的问题有清醒认识，对危机也早有预料。出于推进一体化考虑，政治家们设计了“一环套一环”式的欧元发展路径，并打算利用未来可能发生的危机进一步推进一体化，实现政治同盟。在成立经济与货币联盟的《马斯特里赫特条约》中，没有欧元区退出机制，这是欧元设计者有意为之，目的是让利益紧密交织的欧元区在危机下没有退路，只能向联邦方向前行。欧盟委员会前主席普罗迪早在2001年就表示，“我确定欧元将迫使我们引入一套新的治理工具，现在政治上还行不通，但总有一天会爆发一场危机，让其成为现实”。①“Euro Break-up-the Consequences”，Global Economic Perspectives，UBS Investment Research，September 6，2011，http://bruxelles.blogs.liberation.fr/UBS%20fin%20de%20l'euro.pdf.(上网时间:2012年8月10日)法国前总统经济顾问阿塔利也曾表示，统一货币需要共同预算，共同预算又需要共同议会，这样就可以把欧洲引上联邦之路。②丁一凡:《欧元时代》，中国经济出版社，1998年，第135页。现在，欧盟超国家机构扮演了欧洲老一代政治精英梦想过的实践者角色，在危机爆发后推出了多项旨在促进一体化的方案，并积极协调各国进行协商。2012年9月12日，欧盟委员会主席巴罗佐在欧洲议会发表的“国情咨文”中，明确提出了要把欧洲建成“国家联邦”的口号。③“Barroso Calls for EU ‘Federation’”，Financial Times，September 12，2012.

三、欧元区前景

从欧元区所处困境和开出的各种“药方”可以看出，其未来发展可能呈现以下趋势。首先，欧元区在危机中解体的可能性微乎其微。欧元区各方虽然有分歧，并开出不同的“药方”，但总体看，维持欧元区继续存在的共同意愿仍然是明确的。而且，各方在分歧中不断取得共识，达成妥协，并在一些领域取得进展。比如，2012年3月欧盟25国签署的“财政契约”将对各国财政政策严加监督，这是“德国药方”的重要体现。同时，这一契约又加入了“增长条款”，照顾了“法国药方”的关切。再如，法德在货币政策上的冲突也在减小。欧洲央行2012年9月公布了“直接货币交易计划”(OMT)，2013年5月又将基准利率下调0.25个百分点，在货币政策上更为灵活，更多地考虑了债务国的诉求。反过来看，尽管欧元存在很多问题，但放弃欧元不但解决不了问题，反而会令欧洲形势更糟。欧洲国家数量众多，相互经济联系紧密，如何构建稳定的汇率机制一直是欧洲面临的难题。二战后，欧洲先后尝试过欧洲支付联盟、蛇形浮动汇率、欧洲货币体系等货币合作机制，但都在外部冲击下解体。欧元的诞生有效降低了汇率波动风险和交易成本，促进了区内贸易和投资及其抵御外部风险的能力。如果欧元区在债务危机压力下选择解体，不仅各国难以承受高昂的经济和政治风险代价，而且解体后欧洲还将面临困扰其数十年的老问题——如何建立新的货币合作机制?很难想象欧洲在放弃欧元后能够建立一种更好的货币合作机制。因此，欧洲没有退路可言。

其次，欧元区有望小步推进。随着改革措施逐步见效，欧元区经济基础将得到巩固，成员国间经济差距有望缩小。改革在欧洲尤其是南欧是老生常谈的话题，只是碍于各种阻力，一直未能得到有效推行。目前，南欧国家改革在危机压力下已经启动，这将有利于降低政府的福利负担，增加劳动力市场的弹性，刺激经济活力，促进区内经济趋同。2012年6月，意大利议会批准了政府提交的劳动力市场改革法案，其中一个重要内容是放宽雇主解雇员工的限制，鼓励企业雇佣员工。欧盟委员会对意大利启动劳动力市场改革表示支持，认为这将有助于意大利增加就业，提高竞争力。④参见:欧盟官方网站:“Statement by Commissioner lászló on the Adoption of Italy's Labour Market Reform”，http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/andor/headlines/news/2012/06/andor_italy_reform20120608_en.htm.(上网时间:2013年5月10日)2012年9月，西班牙政府推出了新一轮改革措施，除削减公共支出外，还包括进一步放开能源、服务和电信行业的市场管制等内容，同样得到了欧盟的普遍认可。作为债务危机“重灾区”的希腊，为获得欧元区及IMF援助，改革力度更大。希腊除增加劳动力市场弹性、延长退休年龄、国营企业私有化等措施外，还将改革目标指向阻力巨大的公务员裁员。希腊议会于2013年4月28日通过议案，将在2014年底前裁减1.5万名公务员。⑤“Greek Parliament Approves 15，000 Civil Service Job Cuts”，April 28，2013，BBC，http://www.bbc.co.uk/news/world-europe-22328710.(上网时间:2013年7月15日)这些改革措施短期内可能会牺牲经济增长，长期将有利于其提升竞争力，缩小与北方国家的差距。目前看，欧洲国家所采取的紧缩措施已初见成效:债务国劳动力成本呈显著下降趋势，与德国的差距在缩小(参见表1);债务国贸易状况明显改善，正在由贸易逆差转为平衡或顺差(参见图3)。

第三，欧元区制度建设将有所进展，权力将出现从成员国向欧洲层面更大程度的转移。危机爆发后，欧元区在制度建设方面已经取得诸多进展。一方面，欧洲金融稳定机制(EFSF)已经于2010年启动，规模为4400亿欧元，成为应对危机的“防火墙”。2012年10月，欧洲永久性救助机制“欧洲稳定机制”(ESM)也开始启动，规模达7000亿欧元，其中800亿欧元为实收资本，6200亿欧元为承诺资本和担保。以上两个机制实质上都是以欧元区信用为担保从市场融资，再向债务国提供援助，分担债务国的风险，它们在一定程度上实现了转移支付，意味着欧洲层面的机构拥有了更大财权。另一方面，根据2012年3月签署的“财政契约”，欧盟机构将获得更大的预算监督权，向“财政联盟”迈出了重要一步。①“Francois Hollande Is Trying to Wriggle out of Germany’s Demand for more Political Union”，The Economist，July 28，2012，p.43.欧盟最高司法机构欧洲法院将有权对结构性赤字超过国内生产总值0.5%的国家进行处罚。从债务危机后希腊获得外部援助的艰难情况看，未来“财政契约”的纪律约束将十分严格。

表1 欧元区部分国家单位劳动力成本变化(单位:%)

不过，欧元区未来向“联邦”方向发展尚缺乏足够动力，因此，一体化推进速度将是小幅和缓慢的。②Martin Wolf，“Look beyond Summits for Euro Salvation”，Financial Times，June 26，2012.一方面，一体化的动力明显减弱。二战后真正推动一体化的是安全因素而不是经济动力。从当前欧洲形势看，过去推动欧洲一体化的安全因素已经弱化，欧洲内部爆发战争的可能性极低。其外部虽然有非法移民、有组织犯罪等问题的困扰，但也不再对欧洲构成传统意义上的安全威胁。在此背景下，仅靠经济因素推动一体化难度非常大。另一方面，当前欧洲政治生态也对推进一体化不利。二战后欧洲一体化主要是政治精英在推动，普通民众在这方面很少有发言权。但如今，政治精英已经无法不顾及民意，民众的意见对一体化进程的影响力越来越大，而民众对一体化似乎并不关心，甚至抵触。③“An Ever-deeper Democratic Deficit”， The Econommist，May 26，2012，p.26.法国《费加罗报》公布的民调显示，法国人普遍对欧洲一体化持保留态度，如果让他们再次投票，64%的人将会反对签署成立经济与货币联盟的《马斯特里赫特条约》。④“Daily Press Summary”，September 17，2012，http://www.openeurope.org.uk/Article?id=9305#.(上网时间:2013 年 5 月 12日)尤其在此次危机爆发后，欧洲各国民族主义、极右势力明显抬头，⑤“Europe’s Far Right:Culture Matters more”，The Econommist，August 11，2012，p.43.疑欧、反欧情绪再度回潮。在此环境下，作为不同民族的主权国家，要实现权力大规模转移和“上交”在政治上很难行得通。○