黄金坪经济区开发开放与东北亚次区域经济合作研究

卞 晶

(辽东学院 朝鲜半岛研究中心，辽宁 丹东 118003)

在中国政府全面振兴东北老工业基地的战略部署以及辽宁沿海经济带开发开放的大背景下，2012年，党的“十八大”报告进一步提出“全面提高开放型经济水平”的基本要求，对“创新开放模式，促进沿海内陆沿边开放优势互补”进行了详细论述，与此同时，中朝跨境经济合作项目“黄金坪经济区”①建设也进入了实质性的开发阶段。中朝边境地区的合作开发与东北亚地区国际合作之间存在着密切的互动关系，基于中朝跨境经济合作新模式的展开以及东北亚区域内各国政府与企业参与区域合作的新形势，对东北亚区域经济合作新模式的探讨将有利于形成共同性的理论创新平台和解读体系。

一、黄金坪经济区的由来——“一桥”与“两岛”项目“互为因果”

2010年2月25日，中国外交部部长助理吴海龙和朝鲜外务省副相朴吉渊在辽宁省丹东市签署了《中华人民共和国政府和朝鲜民主主义人民共和国政府关于共同建设、管理和维护鸭绿江界河公路大桥的协定》，同年12月31日，大桥开工建设，预计2014年7月建成通车②。而作为“两岛”之一的威化岛，在朝鲜有关商社的促使下，早在2004年就有来自中国的个人和民营企业对之着手进行开发研究，经过几番沟通，开发计划受到了朝鲜政府的认可，并经由朝鲜政府通告给中国丹东市政府，再由中国地方政府逐级上报，直至引起中国中央政府的重视。截至2009年上半年，朝鲜已经将两岛指定为经济区，2009年年末，朝鲜政府进一步主动提出要针对两岛进行对外招商。③此时，恰逢中朝双方领导人确定了“一桥”建设项目，于是“两岛”问题便随着“一桥”建设项目的提出被提上了议事日程。2010年5月，时任朝鲜国家领导人金正日访华，与中国国家主席胡锦涛，就中朝共同开发和共同管理朝鲜罗先经济贸易区和黄金坪、威化岛经济区达成初步共识，“两岛”开发自此成为中朝政府层面合作的国家级项目，黄金坪岛因其优越的地理条件和较小的水文灾害后来居上，成为中朝开发的主要岛屿。

“一桥”与“两岛”建设项目具有“互为因果”的关系：一方面，“两岛”项目开始在先，“一桥”项目提出在后，“两岛”项目的提出对“一桥”项目的达成无疑是一种促进；另一方面，“一桥”项目由中方主动提出，“两岛”项目则是朝方对中方提议的有条件的回应，因此，没有“一桥”则难有“两岛”。然而，二者的深层次关系还远不止于表面上的“互为因果”，中朝新鸭绿江大桥有约三分之一的长度在朝鲜境内，中方为朝鲜垫付的大桥建设费用需用“两岛”的租赁费用来冲抵，也就是说“两岛”的租赁费用总额必须能够大致相当于“一桥”建设上朝方应承担的预算部分。由于技术上的原因，“一桥”项目的最终预算相对最初预算倍增④，在这种情况下，中方提出了延长“两岛”一倍租期的要求，即由原来的50年调整为后来的100年，从而一方面有效抵补了“一桥”项目中所增加的朝方应付的建设费用，另一方面则提高了“两岛”的实际使用价值，如此，才有了“百年”黄金坪经济区开发项目的启动和推进。基于以上分析，笔者认为，“一桥”与“两岛”项目是中朝两国政府经过多年酝酿出台的大战略，突破“为之难矣”的关键在于合作模式的双赢或多赢，不会因为东北亚政治局势的波云诡谲而搁浅。

二、中朝跨境经济合作解读——合作模式的选择与屏蔽效应的影响

关于跨境经济合作区的定义，张旭华(2011)界定为“由毗邻两国或多国政府共同推动，在毗邻国家边境地区的各自划定的区域范围内，以次区域合作为框架设立管理机构与协调机制，建立的具有‘两国一区、境外关内、封闭运作、协调管理’特点，且享有出口保税区、加工区、自由贸易区等特殊优惠政策的综合经济区”⑤。跨境经济区功能可涵盖双边贸易、生产、物流、旅游等多个领域的合作。

作为具有明显政治、军事属性的国家边界，其边界效应直接影响了跨境经济合作的广度和深度，汤建中(2002)将边界类型划分为封闭型、半封闭型和开放型三种，半封闭型边界又细分为边贸型与发展型两类⑥，根据中朝此前已签署的有关黄金坪经济区的相关协议并参考目前经济区的开发现状，笔者认为中朝边境经济合作正处在由“边贸型”向“发展型”过渡的关键阶段，即，在双边政治、经济具有明显差异性的前提下，边境经济合作由边境贸易向“落后方常在边境地区设立开发区以吸引发达方的资金和技术，但另设次一级边界将开发区与国内其他地区分开”的阶段过渡⑦。以黄金坪经济区为代表的中朝跨境经济合作目前所处的过渡阶段急需突破的瓶颈在于合作模式的选择。在探讨中朝合作的参与模式时，政府以及学者所设想的入股模式和租赁模式⑧都不能满足现实需要，不能被作为合作模式的范本。

关于边界的屏蔽效应⑨对中朝跨境经济合作的影响，马克思主义政治经济学在强调经济领域中的生产关系对政治关系的决定作用的同时，也肯定了政治权力在经济运行过程中所具有的重要反作用，“在一定条件下，政治同经济相比不能不占首位”⑩。在国际经济合作正以一日千里的速度发生巨变的同时，仍然披着神秘面纱的朝鲜所显示出的讳莫如深正是这一论断的最好体现。两个国家进行经济交往，企业首先要考虑东道国的政治制度、政局稳定性、政策连续性以及是否存在战争风险等方面的基本条件。目前，朝鲜半岛问题已经成为东北亚地缘经济发展的最大障碍，政治因素对于中朝在辽宁省边境地区开展跨境经济合作的阻碍作用在于以下几个方面：一是延续项目建设进程，降低域外投资者的心理预期；二是影响国际贸易和经济合作；三是弱化丹东在辽宁沿海经济带的地位和作用。

三、东北亚次区域经济合作框架下的中朝跨境经济合作项目的发掘

(一)黄金坪经济区的发展愿景与可参考的跨境经济合作区案例

中朝黄金坪经济区合作的辐射意义远远大于合作模式的选择意义，其带动作用在于：(1)促进中朝鸭绿江流域江上岛屿的开发合作；(2)丹东—新义州城市产业合作；(3)中长期目标：“丹东—图们”与“新义州—罗先”两条经济走廊的形成；(4)长远目标：与东北亚经济圈的最终融合。

如何将人为的屏蔽效应转换为中介效应，以体现边境区位优势的再造，不妨从已有的合作区案例中寻找重要的参考价值。笔者仅选取3个有中国或朝鲜参与的跨境经济合作区案例，见表1。

表1 中朝跨境经济合作可以参考的案例

以上三个合作区案例从不同侧面给中朝跨境经济合作提供了参考。在合作模式的选择上，珲春边境合作区的模式创新值得借鉴，中国政府在珲春边境合作区内建设了俄罗斯工业园、日本工业园、韩国工业园、吉港工业园，成为周边国家在中国招商引资的重要载体，在出口加工区内建设的俄罗斯工业园区(规划面积1.91平方公里)由中俄双方共同建设经营，并由双方组成俄罗斯工业园区管理公司联合进行园区规划建设和经营管理，这在国内的对外合作中是一种全新的模式。目前，与黄金坪经济区进行配套对接的丹东边境经济合作区正筹划以黄金坪经济区开发为牵动，规划建设30平方公里的丹东特殊经济区(含10平方公里综合保税区)，在当前对朝经贸合作受政治形势影响较大的境况下，应积极发挥丹东边境经济合作区的带动作用，一方面积极向国家和辽宁省申请更多政策的倾斜，另一方面，效仿珲春边境经济合作区，在园区内建设相关国家的工业园，从而为入区企业提供资源整合的平台。另外，考虑到与朝鲜这样一个特殊体质的国家进行经济合作，完全排除国家政府干扰的可能性很小，就要引入竞争机制，通过另外一只手——市场去调节，黄金坪经济区在“两岛办”负责开发的前提下，也应由中朝双方组成的管理公司进行联合经营开发，加大朝鲜政府的投资风险，稳定黄金坪经济区的持久发展。

按照规划，在中越东兴—芒街经济区内生产的产品进入中越两国市场，减半征收关税和环节税，对双方来说，在跨境经济合作区内生产的产品都可以更加便利地进入对方国市场，中国企业生产的产品可以享受东盟自由贸易区的优惠政策，对打入东盟市场有较大的帮助。东兴—芒街经济区涉及的中越双方及第三方的贸易、投资、经济技术交流和合作，提高了中越边境一体化程度，也为中朝边境地区的次区域经济合作展现了美好的蓝图。根据韩国对原产于朝鲜的商品在关税上给予的优惠，若韩国承认黄金坪经济区产品的原产地为朝鲜，则可以预见，在黄金坪经济区生产的产品或从中国境内进口的产品在黄金坪经济区加工获得朝鲜产地认证以后再出口韩国，进行转口贸易，可以避开韩国对我国的贸易壁垒，黄金坪经济区所涉及的与中韩有关的贸易实践或可为中韩FTA谈判提供示范效应，从长远角度讲，也可为东北亚次区域乃至区域经济合作的突破作出贡献。

韩朝开城工业园区案例为黄金坪经济区提供了合作内容、开发阶段以及风险规避的参考。开城工业园区计划分三期开发，2013年韩国新任总统朴槿惠上台后，园区合作止步于第一阶段。作为南北经济合作的代表，开城工业园区经常性地因为南北关系的恶化而被推到风口浪尖。中韩是对朝贸易量最大的两个国家，中国也面临着如韩国同样的问题，在合作内容上，要充分利用朝鲜的廉价劳动力资源，发展符合丹东市产业结构特性的加工制造业等劳动密集型产业，在减少企业投资朝鲜风险方面，可参考韩国2004年推出的“韩朝经合保险”， 为投资黄金坪的企业提供风险补偿机制。

(二) 推动中朝边境地区积极参与东北亚次区域经济合作

1.注重中朝边境地区国际开发的人才项目工作

根据现阶段黄金坪、威化岛经济区开发合作进入实质性开发阶段的现状，应由中朝共同开发和共同管理黄金坪经济区管理委员会牵头，联合相关单位建设“辽宁省中朝跨境经济区从业人员培训基地”，致力于聚集人才培训、交流、政策等各方资源，为参与跨境经济合作的相关行业构建、打造开放式的人力资源公共服务平台，以充分发挥培训职能在服务中朝跨境经济合作中的主阵地作用。另外，还应组织资深专家学者，就中韩朝共同开发新义州特区进行可行性论证，如有可能，在未来应广泛吸纳各方资金建立“中朝培训基金”，统一协调次区域合作中的人才交流与劳务合作事宜。

2.加强在中朝边境地区开展中韩朝三方合作

中韩两国是对朝关系最为紧密的两个国家，两国分别是朝鲜的第一、第二大贸易伙伴。2010年，对中韩的贸易已占朝鲜对外贸易总额的88.3%。其中，中朝贸易额达34.66亿美元，韩朝贸易额达19.13亿美元，分别占朝鲜进出口总额的56.91%和31.41%，见表2。

表2 2010年中韩朝三国区域内贸易统计表 (亿美元，%)

资料来源：朝鲜相关数据采纳韩国央行归纳的数据；中国和韩国的GNI采纳世行2011年7月公布的数据；中韩贸易数据采纳中华人民共和国驻大韩民国大使馆经济商务参赞处公布的数据.

从2010年中韩朝三国区域内贸易统计数据看，中韩两国对朝贸易份额分别占两国对外贸易总额的0.11%和0.20%，对朝贸易对中韩两国经济发展的影响几乎构不成影响，然而鉴于双方与朝鲜的特殊关系，积极发展对朝经贸符合中韩两国的国家利益，中韩双方应加强交流，共同深化对朝政策课题。在中朝边境地区深化中韩经贸合作的意义在于：(1)改变环黄海区域经济合作不受重视的现状；(2)交流中韩两国对朝经贸合作的经验，共担风险；(3)南北关系缓和有利于朝鲜采取改善经济举措。

矿产资源、农渔业、基础设施和城市建设、科技领域以及制造业和劳动密集型产业的开发是当前朝鲜需要开发的五大领域，其中对朝鲜铁路、公路、港口等基础设施的现代化改造既可以促进对朝其他领域的开发，更可以解决长期以来影响东北亚区域经济合作的重要因素——物流领域的通道不通和通而不畅的问题。中韩可以合作构建贯通中朝韩三国的物流体系，以朝鲜半岛连接中国辽宁省的西海岸地区(丹东—新义州—蓝浦—海州一线)和连接中国吉林省的东海岸地区(图们—罗先—元山—金刚山一线)的经济地带为依托，考虑以股份制的方式开展铁路维修现代化工程和连接邻近城市的公路整修等基础设施建设，切实改善朝鲜的投资环境。

另外，结合中韩贸易现状及朝鲜半岛政治形势，可以在中朝边境地区创建更为优越的投资软环境，通过政策优惠吸引韩资企业的生产和经营基地向辽宁省转移，一方面改变以往韩资企业投资中国的目的是扩展中国国内市场，对从边境地区扩展到朝鲜市场的投资愿望不强烈的现状，另一方面可以与中方企业在对朝投资上风险共担，如韩国企业与中国企业在中国成立投资集团，设立中国法人，以中国法人投资朝鲜，先期阶段可以考虑发展以利用朝鲜廉价劳动力为目的的委托加工等劳动密集型产业，为避风险起见，韩国企业可以入驻丹东的工业园区，招纳朝鲜工人在此劳动。

3.发挥地方城市对东北亚次区域经济合作的推动作用

世界各国经济发展的经验表明，以口岸城市为中心极点发展边境城市群可以大大提升边境经济实力，重要产业或工业地带一般也都分布在各国的城市或城市地区。在黄海周边地区，分布着中国的大连市、丹东市等，朝鲜民主主义人民共和国的新义州、南浦、海州等，韩国的仁川、群山等，从地理分布看，这些城市与对岸国城市的距离较近，甚至零距离相连。这些城市在产业结构、技术水平、发展阶段等因素上存在互补关系，若建成一个大的城市联盟，将是区域合作的纽带和客观基础。例如，丹东市产业结构以轻型加工业为主，其对岸的朝鲜新义州市是朝鲜国内重要的工业基地，两个城市位于东北亚地区中心部位，是朝鲜半岛连接欧亚大陆陆路交通的枢纽，就区位和经济基础而言，两个城市有发展为具有区域意识和高度开放的边境经济合作区的条件。作为韩国西海岸的中心城市仁川市，是韩国与中国开展国际交流与合作的主要窗口，与中国许多城市都建立了友好城市关系。近年来，各国对上述城市或城市周边地区均制订了旨在促进区域合作的各种开发计划，为东北亚区域内的合作创造了新的条件。

注释：

①2010年5月，时任朝鲜国家领导人金正日访华，与中国国家主席胡锦涛，就中朝共同开发和共同管理朝鲜罗先经济贸易区和黄金坪、威化岛经济区达成初步共识，同年12月，朝鲜合营投资委员会和中国商务部在北京缔结《合作发展黄金坪的谅解备忘录(MOU)》，向中国租借黄金坪并转让开发权，租借期为50年，可延长50年。2011年6月，中朝黄金坪经济区正式破土动工，标志着中朝之间探索和开创了一种崭新的合作模式，开启了两国间的深度经贸合作。2012年8月14日，“中朝共同开发和共同管理黄金坪经济区管委会”在北京宣告成立。2012年12月，朝鲜最高人民会议通过《朝鲜民主主义人民共和国黄金坪、威化岛经济区法》，为在经济区的开发和管理方面建立制度与秩序.

②2013年1月6日，辽宁省交通厅厅长张铁民表示，“将高标准、高质量地加快鸭绿江公路大桥建设，确保实现主塔封顶、主桥合龙，预计2014年7月建成通车”.

③美国媒体称朝鲜开放两岛对外招商[EB/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com/world/2010-01/07/content_12770318.htm.

④由原来的10亿元人民币变成最后预算的22.2亿元人民币.

⑤张旭华.跨境经济合作区的构建与中国的跨边境合作策略探析[J].亚太经济,2011年第4期，第108页.

⑥⑦汤建中，等.边界效应与跨国界经济合作的地域模式——以东亚地区为例[J].人文地理，2002年第1期，第9页.

⑧杨 松，邢春龙.关于推动中朝边境地区经贸合作的几点设想[A].丹东调研咨询文集[C].入股模式：为减少中方的投资风险，可以采取中朝双方根据投入比例确定各自的管理权限和分红比例，共同入股经济区。但由于项目建设期间没有红利收入，无法满足朝方在短期内大量增加外汇收入的愿望。租赁模式：建设过程中考虑到国际环境，为了排除朝方可能带来的干扰而单纯把朝方黄金坪租赁过来，彻底排除朝方军警、行政管理人员和普通居民在岛上正常生活和工作(假设朝鲜能够勉强同意)，则无异于丹东市在短时间内扩大了一小块缺乏基础设施和基本开发条件的土地，特殊经济区就将因为没有地域特点而失去对投资者和旅游者的吸引力.

⑨屏蔽效应是指成为阻碍空间相互作用的边界效应，由于边界地区的自然地理障碍，特别是政治和军事的对峙使边界成为国际经贸活动不可逾越的鸿沟.

⑩列宁选集[M].第4卷，第407页.