编制好五年立法规划推进上海地方立法工作

文/市人大常委会主任 殷一璀

编制好五年立法规划推进上海地方立法工作

文/市人大常委会主任 殷一璀

编者按：4月18日，市人大常委会召开2013年立法工作会议暨五年立法规划编制工作动员部署会，市人大常委会主任殷一璀出席会议并作重要讲话。本刊以专文形式刊发殷一璀主任讲话的主要内容，供学习参考。

五年立法规划编制是新一届市人大常委会开局之年的一项重点工作。常委会专门召开会议，对五年立法规划编制和今年的立法工作，进行动员部署，目的是通过这次会议，进一步统一思想、形成共识，明确任务和目标，编制好五年立法规划，并以编制工作为契机，推进本市地方立法工作。下面，我谈三点意见。

一、充分认识立法规划编制工作对建设法治城市的重要意义

首先，编制立法规划，是贯彻落实党的十八大精神的需要。党的十八大报告指出，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。习近平同志在纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出，各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。法治很重要的是有法，吴邦国同志在今年全国人大常委会工作报告中指出，目前涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学统一，同时对做好今后的立法工作提出了明确要求。市委对上海城市法治化建设也作出了具体部署。市十次党代会明确提出了建设“法治完善”的社会主义现代化国际大都市的目标，这为本市各级国家机关更好贯彻宪法和法律、推进“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”指明了方向。

“凡事预则立、不预则废。”建设“法治完善”的社会主义现代化国际大都市是一个很长的过程，在市委领导下，市人大如何做好立法工作？五年立法规划发挥着重要的基础性、引领性作用。编制好五年立法规划，可以体现我们落实十八大关于更加重视加强法治建设的决心，可以反映我们对今后五年上海城市法治建设的思考，展现我们为上海经济社会发展提供法制保障的谋划。因此，我们要高度重视立法规划编制工作。

其次，编制立法规划，是为推进创新驱动、转型发展提供法制保障的需要。中央提出上海要当好全国改革开放排头兵和科学发展先行者，这是上海在新一轮改革发展中的历史定位。韩正同志指出，上海发展已站在一个新的历史起点上，“转型不容退缩，率先更需努力”。随着改革进入攻坚期、深水期，没有法治保障，改革很难深入，“四个中心”也不可能建成；随着群众法律维权意识日益增强，不讲法治群众也不会答应。加强法治建设显得更为重要，其中科学立法是前提和基础。当前，上海要试点建设自由贸易试验区，深化浦东综合配套改革试点，促进以企业为主体的技术创新体系建设，改进社会组织管理制度，推进简政放权转变政府职能，健全科学民主依法决策机制等诸多领域，都已产生并将继续产生大量的立法需求，需要我们准确把握，在编制五年立法规划的过程中通过大量的调研，深入了解本市今后五年“五位一体”建设的重点领域和关键环节的法制需求，提出一批上海经济社会发展中最基本、最急需、条件比较成熟的立法建议项目。

再次，编制立法规划，是加强科学立法、民主立法的需要。从本市立法规划编制和实施的历史来看，市十届人大常委会开创性地编制了三年立法规划，市十一届人大常委会开始每届都制订五年立法规划。历次规划实施情况表明，规划编制的指导思想、战略视野、立意定位，以及规划编制过程是否科学民主，都会对一个时期的地方立法产生较强的指导作用。规划编制质量会直接影响这一时期的地方立法质量。比如，市十二届人大常委会编制立法规划时，将项目分为立法条件比较成熟和立法条件尚不成熟的两类，既尊重立法规律，又增强了规划的灵活性和可操作性。市十三届人大常委会编制立法规划时，提出了“3+X”的工作格局，3是指市政府委办局、市政府法制办和人大的专门委员会，X是指法规所涉及的相关利益群众，这就打破了立法在人大或政府内循环的局限，更加有针对性扩大了公民参与。这个格局对过去五年立法项目体现社会公共需求提供了指引。因此，我们要学习借鉴历次规划编制的有益经验，高度重视并发挥五年立法规划对今后立法工作的导向作用，探索建立科学、民主的立法工作体制机制，为提高地方立法质量奠定坚实的基础和依托。

最后，编制立法规划，可以充分调动社会各方积极性，形成推进地方立法工作的合力。法者天下之公器。人大及其常委会行使立法权，是受人民委托、代表人民意志，是全社会共识的体现。我们的编制过程更公开些、透明些、开放些，就越能吸纳、整合社会各方的智慧和力量，使法规项目的确定具有较强的民意基础，获得社会各方的认同，形成推进实施的合力。当前，随着社会阶层分化和社会利益需求多元，立法过程中往往伴随着不解、质疑和争辩。面对这种情况，我们更要重视立法的前期准备和调研，做到谋划在前、胸有成竹。因此，我们要进一步增强规划编制的公开性和民主性，加强与人大代表、社会公众、相关利益群体、社会团体、专家学者等各方的参与和互动，使各方意愿在立法源头就得到充分表达和尊重，激发公众参与和支持立法的热情，为提高立法质量建言献策，夯实立法规划的群众基础。

二、编制五年立法规划要注意把握好几个方面

编制五年立法规划是个系统工程，需要在市委领导下明确目标和责任，形成工作合力。在加强市委对立法工作的领导方面，市人大常委会党组负有重要责任，我们要重点把握好以下几个方面：

一要处理好三方面关系。首先是数量和质量的关系。在中国特色社会主义法律体系已经形成的前提下，地方立法要照顾到“五位一体”建设的方方面面，但并不意味着立法数量越多越好。因此，规划编制要更加注重立法质量，更加突出重点，坚持少而精的原则，既为提高立法质量提供可能，又为五年中必要的立法项目调整留有适当空间。具体来说，就是立法正式项目不要太多，调研项目可以相对多一些。其次是问题引导立法和系统立法的关系。从地方来说，我们要更加注重问题引导立法，体现上海地方特色，有几条立几条，突出立法的针对性和实效性；同时又要实事求是，应根据需要解决问题的大小、难易、复杂程度等，作出不同的体例安排，对涉及改革发展重要领域和关键环节的立法项目，特别是一些自主性立法、先行先试立法，也要注重加强顶层设计和整体制度规范。再次是过程和结果的关系。规划编制过程其实也是对公众进行生动的法制教育的过程，是广大代表和市民积极参与依法治市的过程。规划编制在重视结果的同时，要更关注过程，通过完善各环节的工作程序和机制以及适当的宣传，使本次规划编制在扩大公民有序参与、弘扬法治精神、增强法治观念等方面取得相应成果。

二要深入研判立法需求。要把研判需求与把握大局结合起来，努力找准切入点。认真研究、吃透中央和市委“五大建设”的要求，知大局，懂大局，结合上海未来五年经济社会发展的总体要求和具体目标，根据轻重缓急，精准把握当前本市“五位一体”建设的法制需求。要把研判需求与回应社会关切结合起来，更加关注公共需求。目前，经济和城市管理领域的立法项目较多，社会领域等其他方面的立法项目相对较少，需要进一步加大这方面的立法步伐；同时随着公众法治意识的普遍提高，要求通过立法维护自身权益的诉求越来越强烈。因此，规划编制一定要积极回应社会关切，更加关注涉及公共利益的立法需求。要把研判需求与把握地方立法权限结合起来，准确定位。历史经验告诉我们，并非所有问题都需要通过立法来解决，立法也不可能解决所有问题。对属于工作体制机制方面的问题，应抓紧理顺体制机制；对一些还在发展变化之中的事项，由政策调整比较合适的，不宜急于立法；对一些急需规范但目前还看不准的事项，由政府制定规章比较稳妥。我们要切实把符合地方立法权限、关系公民权利义务调整、事关上海长远发展的事项纳入到规划编制的视野中。

三要科学筛选和论证项目。要发挥筛选机制的作用。这次规划编制工作，将委托上海社科院、市法治研究会等科研单位，组织各领域专家和法学专家开展筛选，目的是打破人大和政府的内循环，引入社会力量，发挥社会智力资源作用，共同筛选出真正符合人民期盼的、有质量的建议项目。人大各有关委员会和政府相关部门在沟通协商时，要充分重视、认真研究他们的意见和建议。同时，要坚持筛选标准。规划方案提出，项目筛选工作要坚持急需先立、成熟优先、立改废并举的原则。“急需”主要指关系上海转型发展瓶颈问题、现有法律法规还未作出相应规定的建议项目；“成熟”主要指需要立法解决的问题比较明确，各方面对立法必要性的认识比较一致，具备一定的社会实施条件的建议项目；“立改废并举”主要指更加重视对现行法规的修改和废止。这三个标准要贯穿于编制工作的全过程，各部门要共同把握。这里要特别指出的是，“立改废并举”是本次规划新提出的标准，目的在于鼓励加大对施行时期较长的法规的修改和废止力度，并以此为契机，真正建立起适应形势发展、符合法治精神的行政管理模式。

四要努力扩大公民有序参与。要更加重视扩大人大代表的有序参与。人大代表是国家权力机关的组成人员，是民情民意的“晴雨表”，要将发挥人大代表作用贯穿于本次立法规划编制的整个过程。按照方案设计，从编制之初到项目筛选，再到规划草案形成，市人大分三次征求全体市人大代表的意见建议。希望各编制单位重视发挥代表联系群众、熟悉情况的优势，尊重代表的主体地位，保护代表参与的积极性。在扩大参与过程中统筹各方利益诉求。在提出、筛选、论证立法建议项目过程中，要善于平衡、协调好各方面利益诉求，更好地统筹当前与长远、局部与整体、强音与弱音的关系，维护社会公平正义，维护公民的合法权利。

五要加强立法组织协调。在立法建议项目的提出环节，政府要加强组织协调。从地方立法实践看，以往绝大多数立法案都是由政府部门起草的，这发挥了有关部门熟悉相关领域情况的优势，但也不可避免带来部门利益倾向。因此，市政府层面加强对立法规划建议项目的统筹协调显得尤为重要。人大内部的组织协调也非常关键，要明确职责划分和工作流程。有关专门委员会要根据专业分工，对各方面意见进行认真研究，并对市政府法制办提交的立法建议项目提出专业审查意见；法制委法工委要从维护国家法制统一的要求，对立法建议项目提出法制方面的意见。如果意见不尽一致的，要提交党组会议讨论。我们希望，通过加强对规划编制工作的组织协调，进一步落实全国人大有关发挥人大在立法中主导作用的要求，探索更好的立法工作方式和流程，为做好今后五年立法工作奠定坚实的工作基础。

三、做好今年立法工作的几点要求

今年常委会立法计划安排11件正式项目，目前已表决通过1件，还有10件正式项目有待政府部门抓紧起草和常委会会议审议；同时14件预备项目中也会视情有若干项目提请常委会审议。因此，今年地方立法工作的任务很重。这里，我就做好今年立法工作再强调三点：

第一，制定好“关键几条”。制定好法规中的关键条款，是提高地方立法质量的着力点。关键条款有没有、制定得好不好，直接关系到法规是否回应了公众呼声、解决了矛盾问题，关系到法规能否对社会生活产生影响力。这需要我们开展深入细致的调查研究，真正做到从中心工作着眼、从切实管用着手，在坚持“不抵触”原则的前提下，突出地方特色和实际需求；在保障社会组织和公民合法权益的前提下，促进依法行政和社会治理；在落实“有几条立几条”的要求中，充分考虑各项法律制度的配套衔接，发挥地方立法的引领和推动作用。

第二，落实好法规起草规范。提高法规草案起草质量，依法依规是要求，也是保障。市人大常委会有关工作机构为提高法规起草质量，已经制定了立项论证、法规起草基本要求、立法技术规范、配套规范性文件制定等一系列制度规范。这些制度规范是相关法律规定的细化和落实，也是以往实践经验的总结和提炼。目前，10件法规项目都有了草案，一些还在完善修改过程中。希望各起草部门认真实施起草规范，能够采用简易体例的，就要果断“瘦身”；按规定在设定行政许可、行政强制时应组织听证会的，就不可擅自“跳过”；上位法已有明确具体规定的，就坚决不要“拷贝”；涉及授权制定法规配套性规范的，应严格执行法规配套规范性文件与法规同步起草、同步出台、同步实施的要求。

第三，提高公开征求意见的质量和效果。目前，提请常委会审议的每件法规草案都做到了登报向社会公开征求意见，但仍有可以完善的空间。在今年工作中，要在公开法规草案的同时，增加有关立法背景和争议焦点问题的介绍；从聚焦重点出发，刊登需要倾听公众意见的重点章节和重点条款。同时，可通过召开新闻发布会、网上发布等多种形式，向社会反馈征集意见的处理和采纳情况，以体现立法机关对社会公众负责的精神。

地方立法涉及立项、起草、审议、表决等各个环节，需要充分发挥各国家机关的作用，也需要发挥人大代表、政协委员、社会团体、专家学者等有关方面的作用。只要大家共同努力，各司其职、层层把关，形成立法的整体合力，提高立法质量的要求就能够落到实处。我相信，在市委的正确领导下，在市人大、市政府以及社会各方面的共同努力下，我们一定能认真实践、努力创新，出色完成五年立法规划编制工作，扎实推进本市地方立法工作，为实现把上海建设成为“法治完善”的社会主义现代化国际大都市和法治环境最好的行政区之一的目标，作出新的更大的贡献！