编制好五年立法规划推进上海地方立法工作

2013-12-18 07:59市人大常委会主任殷一璀
上海人大月刊 2013年5期
关键词:法规规划法治

文/市人大常委会主任 殷一璀

编制好五年立法规划推进上海地方立法工作

文/市人大常委会主任 殷一璀

编者按:4月18日,市人大常委会召开2013年立法工作会议暨五年立法规划编制工作动员部署会,市人大常委会主任殷一璀出席会议并作重要讲话。本刊以专文形式刊发殷一璀主任讲话的主要内容,供学习参考。

五年立法规划编制是新一届市人大常委会开局之年的一项重点工作。常委会专门召开会议,对五年立法规划编制和今年的立法工作,进行动员部署,目的是通过这次会议,进一步统一思想、形成共识,明确任务和目标,编制好五年立法规划,并以编制工作为契机,推进本市地方立法工作。下面,我谈三点意见。

一、充分认识立法规划编制工作对建设法治城市的重要意义

首先,编制立法规划,是贯彻落实党的十八大精神的需要。党的十八大报告指出,法治是治国理政的基本方式,要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家。习近平同志在纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出,各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力,努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作。法治很重要的是有法,吴邦国同志在今年全国人大常委会工作报告中指出,目前涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全,各法律部门中基本的、主要的法律已经制定,相应的行政法规和地方性法规比较完备,法律体系内部总体做到科学统一,同时对做好今后的立法工作提出了明确要求。市委对上海城市法治化建设也作出了具体部署。市十次党代会明确提出了建设“法治完善”的社会主义现代化国际大都市的目标,这为本市各级国家机关更好贯彻宪法和法律、推进“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”指明了方向。

“凡事预则立、不预则废。”建设“法治完善”的社会主义现代化国际大都市是一个很长的过程,在市委领导下,市人大如何做好立法工作?五年立法规划发挥着重要的基础性、引领性作用。编制好五年立法规划,可以体现我们落实十八大关于更加重视加强法治建设的决心,可以反映我们对今后五年上海城市法治建设的思考,展现我们为上海经济社会发展提供法制保障的谋划。因此,我们要高度重视立法规划编制工作。

其次,编制立法规划,是为推进创新驱动、转型发展提供法制保障的需要。中央提出上海要当好全国改革开放排头兵和科学发展先行者,这是上海在新一轮改革发展中的历史定位。韩正同志指出,上海发展已站在一个新的历史起点上,“转型不容退缩,率先更需努力”。随着改革进入攻坚期、深水期,没有法治保障,改革很难深入,“四个中心”也不可能建成;随着群众法律维权意识日益增强,不讲法治群众也不会答应。加强法治建设显得更为重要,其中科学立法是前提和基础。当前,上海要试点建设自由贸易试验区,深化浦东综合配套改革试点,促进以企业为主体的技术创新体系建设,改进社会组织管理制度,推进简政放权转变政府职能,健全科学民主依法决策机制等诸多领域,都已产生并将继续产生大量的立法需求,需要我们准确把握,在编制五年立法规划的过程中通过大量的调研,深入了解本市今后五年“五位一体”建设的重点领域和关键环节的法制需求,提出一批上海经济社会发展中最基本、最急需、条件比较成熟的立法建议项目。

再次,编制立法规划,是加强科学立法、民主立法的需要。从本市立法规划编制和实施的历史来看,市十届人大常委会开创性地编制了三年立法规划,市十一届人大常委会开始每届都制订五年立法规划。历次规划实施情况表明,规划编制的指导思想、战略视野、立意定位,以及规划编制过程是否科学民主,都会对一个时期的地方立法产生较强的指导作用。规划编制质量会直接影响这一时期的地方立法质量。比如,市十二届人大常委会编制立法规划时,将项目分为立法条件比较成熟和立法条件尚不成熟的两类,既尊重立法规律,又增强了规划的灵活性和可操作性。市十三届人大常委会编制立法规划时,提出了“3+X”的工作格局,3是指市政府委办局、市政府法制办和人大的专门委员会,X是指法规所涉及的相关利益群众,这就打破了立法在人大或政府内循环的局限,更加有针对性扩大了公民参与。这个格局对过去五年立法项目体现社会公共需求提供了指引。因此,我们要学习借鉴历次规划编制的有益经验,高度重视并发挥五年立法规划对今后立法工作的导向作用,探索建立科学、民主的立法工作体制机制,为提高地方立法质量奠定坚实的基础和依托。

最后,编制立法规划,可以充分调动社会各方积极性,形成推进地方立法工作的合力。法者天下之公器。人大及其常委会行使立法权,是受人民委托、代表人民意志,是全社会共识的体现。我们的编制过程更公开些、透明些、开放些,就越能吸纳、整合社会各方的智慧和力量,使法规项目的确定具有较强的民意基础,获得社会各方的认同,形成推进实施的合力。当前,随着社会阶层分化和社会利益需求多元,立法过程中往往伴随着不解、质疑和争辩。面对这种情况,我们更要重视立法的前期准备和调研,做到谋划在前、胸有成竹。因此,我们要进一步增强规划编制的公开性和民主性,加强与人大代表、社会公众、相关利益群体、社会团体、专家学者等各方的参与和互动,使各方意愿在立法源头就得到充分表达和尊重,激发公众参与和支持立法的热情,为提高立法质量建言献策,夯实立法规划的群众基础。

二、编制五年立法规划要注意把握好几个方面

编制五年立法规划是个系统工程,需要在市委领导下明确目标和责任,形成工作合力。在加强市委对立法工作的领导方面,市人大常委会党组负有重要责任,我们要重点把握好以下几个方面:

一要处理好三方面关系。首先是数量和质量的关系。在中国特色社会主义法律体系已经形成的前提下,地方立法要照顾到“五位一体”建设的方方面面,但并不意味着立法数量越多越好。因此,规划编制要更加注重立法质量,更加突出重点,坚持少而精的原则,既为提高立法质量提供可能,又为五年中必要的立法项目调整留有适当空间。具体来说,就是立法正式项目不要太多,调研项目可以相对多一些。其次是问题引导立法和系统立法的关系。从地方来说,我们要更加注重问题引导立法,体现上海地方特色,有几条立几条,突出立法的针对性和实效性;同时又要实事求是,应根据需要解决问题的大小、难易、复杂程度等,作出不同的体例安排,对涉及改革发展重要领域和关键环节的立法项目,特别是一些自主性立法、先行先试立法,也要注重加强顶层设计和整体制度规范。再次是过程和结果的关系。规划编制过程其实也是对公众进行生动的法制教育的过程,是广大代表和市民积极参与依法治市的过程。规划编制在重视结果的同时,要更关注过程,通过完善各环节的工作程序和机制以及适当的宣传,使本次规划编制在扩大公民有序参与、弘扬法治精神、增强法治观念等方面取得相应成果。

二要深入研判立法需求。要把研判需求与把握大局结合起来,努力找准切入点。认真研究、吃透中央和市委“五大建设”的要求,知大局,懂大局,结合上海未来五年经济社会发展的总体要求和具体目标,根据轻重缓急,精准把握当前本市“五位一体”建设的法制需求。要把研判需求与回应社会关切结合起来,更加关注公共需求。目前,经济和城市管理领域的立法项目较多,社会领域等其他方面的立法项目相对较少,需要进一步加大这方面的立法步伐;同时随着公众法治意识的普遍提高,要求通过立法维护自身权益的诉求越来越强烈。因此,规划编制一定要积极回应社会关切,更加关注涉及公共利益的立法需求。要把研判需求与把握地方立法权限结合起来,准确定位。历史经验告诉我们,并非所有问题都需要通过立法来解决,立法也不可能解决所有问题。对属于工作体制机制方面的问题,应抓紧理顺体制机制;对一些还在发展变化之中的事项,由政策调整比较合适的,不宜急于立法;对一些急需规范但目前还看不准的事项,由政府制定规章比较稳妥。我们要切实把符合地方立法权限、关系公民权利义务调整、事关上海长远发展的事项纳入到规划编制的视野中。

三要科学筛选和论证项目。要发挥筛选机制的作用。这次规划编制工作,将委托上海社科院、市法治研究会等科研单位,组织各领域专家和法学专家开展筛选,目的是打破人大和政府的内循环,引入社会力量,发挥社会智力资源作用,共同筛选出真正符合人民期盼的、有质量的建议项目。人大各有关委员会和政府相关部门在沟通协商时,要充分重视、认真研究他们的意见和建议。同时,要坚持筛选标准。规划方案提出,项目筛选工作要坚持急需先立、成熟优先、立改废并举的原则。“急需”主要指关系上海转型发展瓶颈问题、现有法律法规还未作出相应规定的建议项目;“成熟”主要指需要立法解决的问题比较明确,各方面对立法必要性的认识比较一致,具备一定的社会实施条件的建议项目;“立改废并举”主要指更加重视对现行法规的修改和废止。这三个标准要贯穿于编制工作的全过程,各部门要共同把握。这里要特别指出的是,“立改废并举”是本次规划新提出的标准,目的在于鼓励加大对施行时期较长的法规的修改和废止力度,并以此为契机,真正建立起适应形势发展、符合法治精神的行政管理模式。

四要努力扩大公民有序参与。要更加重视扩大人大代表的有序参与。人大代表是国家权力机关的组成人员,是民情民意的“晴雨表”,要将发挥人大代表作用贯穿于本次立法规划编制的整个过程。按照方案设计,从编制之初到项目筛选,再到规划草案形成,市人大分三次征求全体市人大代表的意见建议。希望各编制单位重视发挥代表联系群众、熟悉情况的优势,尊重代表的主体地位,保护代表参与的积极性。在扩大参与过程中统筹各方利益诉求。在提出、筛选、论证立法建议项目过程中,要善于平衡、协调好各方面利益诉求,更好地统筹当前与长远、局部与整体、强音与弱音的关系,维护社会公平正义,维护公民的合法权利。

五要加强立法组织协调。在立法建议项目的提出环节,政府要加强组织协调。从地方立法实践看,以往绝大多数立法案都是由政府部门起草的,这发挥了有关部门熟悉相关领域情况的优势,但也不可避免带来部门利益倾向。因此,市政府层面加强对立法规划建议项目的统筹协调显得尤为重要。人大内部的组织协调也非常关键,要明确职责划分和工作流程。有关专门委员会要根据专业分工,对各方面意见进行认真研究,并对市政府法制办提交的立法建议项目提出专业审查意见;法制委法工委要从维护国家法制统一的要求,对立法建议项目提出法制方面的意见。如果意见不尽一致的,要提交党组会议讨论。我们希望,通过加强对规划编制工作的组织协调,进一步落实全国人大有关发挥人大在立法中主导作用的要求,探索更好的立法工作方式和流程,为做好今后五年立法工作奠定坚实的工作基础。

三、做好今年立法工作的几点要求

今年常委会立法计划安排11件正式项目,目前已表决通过1件,还有10件正式项目有待政府部门抓紧起草和常委会会议审议;同时14件预备项目中也会视情有若干项目提请常委会审议。因此,今年地方立法工作的任务很重。这里,我就做好今年立法工作再强调三点:

第一,制定好“关键几条”。制定好法规中的关键条款,是提高地方立法质量的着力点。关键条款有没有、制定得好不好,直接关系到法规是否回应了公众呼声、解决了矛盾问题,关系到法规能否对社会生活产生影响力。这需要我们开展深入细致的调查研究,真正做到从中心工作着眼、从切实管用着手,在坚持“不抵触”原则的前提下,突出地方特色和实际需求;在保障社会组织和公民合法权益的前提下,促进依法行政和社会治理;在落实“有几条立几条”的要求中,充分考虑各项法律制度的配套衔接,发挥地方立法的引领和推动作用。

第二,落实好法规起草规范。提高法规草案起草质量,依法依规是要求,也是保障。市人大常委会有关工作机构为提高法规起草质量,已经制定了立项论证、法规起草基本要求、立法技术规范、配套规范性文件制定等一系列制度规范。这些制度规范是相关法律规定的细化和落实,也是以往实践经验的总结和提炼。目前,10件法规项目都有了草案,一些还在完善修改过程中。希望各起草部门认真实施起草规范,能够采用简易体例的,就要果断“瘦身”;按规定在设定行政许可、行政强制时应组织听证会的,就不可擅自“跳过”;上位法已有明确具体规定的,就坚决不要“拷贝”;涉及授权制定法规配套性规范的,应严格执行法规配套规范性文件与法规同步起草、同步出台、同步实施的要求。

第三,提高公开征求意见的质量和效果。目前,提请常委会审议的每件法规草案都做到了登报向社会公开征求意见,但仍有可以完善的空间。在今年工作中,要在公开法规草案的同时,增加有关立法背景和争议焦点问题的介绍;从聚焦重点出发,刊登需要倾听公众意见的重点章节和重点条款。同时,可通过召开新闻发布会、网上发布等多种形式,向社会反馈征集意见的处理和采纳情况,以体现立法机关对社会公众负责的精神。

地方立法涉及立项、起草、审议、表决等各个环节,需要充分发挥各国家机关的作用,也需要发挥人大代表、政协委员、社会团体、专家学者等有关方面的作用。只要大家共同努力,各司其职、层层把关,形成立法的整体合力,提高立法质量的要求就能够落到实处。我相信,在市委的正确领导下,在市人大、市政府以及社会各方面的共同努力下,我们一定能认真实践、努力创新,出色完成五年立法规划编制工作,扎实推进本市地方立法工作,为实现把上海建设成为“法治完善”的社会主义现代化国际大都市和法治环境最好的行政区之一的目标,作出新的更大的贡献!

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