完善质监法律制度拓展法律保障功能——关于构建我国质监法律体系的思考

文/张素君

本文对我国质监法律体系的设计，从阐述我国质监法律体系的现状入手，查找体系存在的缺陷，在设计新的质监法律体系中尽力去弥补这一缺陷。通过分析体系的价值定位，使法律的保障功能得到最大程度上的彰显和拓展。这一体系不仅能够适应现阶段质量安全保障的需要，还因其自身所具有的预测性和前瞻性而为未来某段时期内的质量安全保障行为提供法律创设引导和价值性参考。

现状及缺陷分析

随着质监事业的发展，质监法律法规逐步健全，目前以质监法律、行政法规为主干，以部门规章为基础，以地方法规规章为补充的质监法律体系已经初步建立。现今的质监法律体系有效地指导了我国质监工作的开展，为促进经济平稳较快发展和社会和谐稳定提供了质量保障。但是，质监工作面临的形势不容乐观，我国还未形成一个完备而良善的质监法律体系，现行的质监法律体系存在缺陷，主要表现在：

1.综合性的质监基本法的缺失。质监工作是一项重要的、综合性的基础工作，其覆盖范围广泛，涉及到国民经济和社会发展的各个领域、人民生活的各个方面。质监工作主要包括质量、标准化、计量、认证认可、特种设备等方面的行政许可、行政确认、行政监督检查、行政处罚和行政强制工作。质监工作的开展须有法律对质监工作的清晰定位，而我国没有一部统领整个质监工作的法律。2011年7月1日起施行的《质量技术监督行政处罚程序规定》和《质量技术监督行政处罚案件审理规定》仅规定了行政处罚的程序和案件审理要求，且均属于部门规章，立法层次较低，无法对质监工作进行宏观性、总体性的归纳。社会质量安全保障所应该具备的法律原则和法律制度难以在现今的质监法律法规中得到系统的规定，所有这些直接导致法律对各项质监工作规制的无力。

2.质监工作配套法律法规存在空白。我国现行质监工作配套法律法规还有较多空白，这些空白的存在将导致法律因为对关乎社会质量安全的某一要素或某一环节保护的疏漏而使整个社会市场经济秩序和质监事业受到威胁。以缺陷产品管理方面存在的立法空白为例，目前已出台了《缺陷汽车产品召回管理规定》、《儿童玩具召回管理规定》和《食品召回管理规定》，但相配套的召回细则尚未完全建立，企业提交召回计划书的期限、程序以及相关部门的法律责任等一系列问题均需要法律的明确规定。召回法规有必要从部门规章提高到法律法规的位阶，召回规定的可操作性有待进一步提高，而其他绝大多数产品如电器产品召回，就没有可操作层面的法律依据。

3.部分质监法律法规及规章有缺陷。我国现行质监法律体系中，有一部分法律的可操作性不强或者存在某种缺陷，不能起到应有的作用，不利于法治质监的建设。主要表现为以下方面：（1）部分法律已然严重滞后。如《标准化法》、《计量法》颁布已有20余年，却从未修订，已经滞后于标准化与计量的实践工作，不适应市场经济的要求。（2）部分规章位阶较低。质监工作的开展主要依据地方性法规和部门规章，而“办法”的法律位阶比较低，难以作出有效的规定，要进一步发挥它的作用需要提升其法律位阶。（3）部分法律法规罚则较轻。如我国现行法律法规对制假售假行为处罚较轻，犯罪分子违法经营成本低，往往置法律规定于不顾，进而对社会造成严重危害。

4.质监部门执法管理体制不健全。法律有效执行的一个重要因素在于不同部门、级别和层次立法对同一管理对象的规定应当相互协调和一致。特别是关于管理机构的规定，如果授权不一，相互矛盾，就会影响法律的权威，也影响法律的执行和遵守。

（1）存在与相关部门职能或交叉或缺位的问题。由于法律没有对质监部门的职能和权限作出明确的界定，质监系统内部、质监部门与工商、药监、农业等有关部门之间也没有形成一套完善的工作协调机制，不可避免的在执法工作中出现与有关部门职能交叉的现象，严重削弱了监管执法力度。（2）存在立法、执法、处罚三位一体的现象。受立法环境、立法技术等多种因素的制约，质监部门在某些情况下既是法规的起草者，又是执法和处罚者，不可避免的会渗入执法部门的利益，影响案件办理的公正性。

体系的价值定位

所谓法律体系，是指一个国家的全部法律规范，按照一定的原则和要求，根据不同法律规范的调整对象和调整方法的不同，划分为若干法律门类，并由这些法律门类及其所包括的不同法律规范形成相互有机联系的统一整体。法律体系内部应基本做到逻辑严谨、结构合理、和谐统一。

1.法治质监建设的需求和方向。建设法治质监是质监部门的立身之本，是解决我们自身问题的根本之策。建设法治质监，就是要求质监工作的全部领域、全部事项、全部环节，都纳入到法治的轨道上来，时时依法、事事依法、处处依法。法治质监建设首先要落实到良好法律体系的设计中去，健全的法律体系是质监事业不断发展的内在法律需求。要通过建立健全质监法律体系，增强这一体系的科学性、统一性和权威性，来指导现在及以后的质监工作，真正做到运用法律手段解决质监事业发展中遇到的突出矛盾和问题，推动质监工作不断迈上新台阶。

2.政府监管能动性的彰显和发挥。现今社会，各国都致力于寻求如何以最佳方式发挥政府在产品质量监管中的作用。毫无疑问，市场机制和法治模式是最有效的途径。但是市场也会失灵，现今我们呼吁质量安全正是因为社会的产品质量面临不安全的危险，对于造成这种不安全现状的原因之一，必须在法律上对形成冲突的利益关系加以调整，即尝试运用法治模式对每一个个体的利益与整个社会的利益之间的冲突进行化解调和。实现这一目标的有效途径是制定和完善相关法律，因为在人类自身素质和观念还没有达到完全到达自觉维护市场经济秩序的今天，只能通过法律展现其强制力与监督力来发挥法律的他律功能，以弥补道德规范之“软约束力”的不足，即人需要为自身的意志和行为制定法则。所以，以覆盖全面、上下配套、制度严密的质监法律体系对每一个个体的活动进行限制和约束，对人们权利义务的分配将更加合理，以均衡人与人之间的利益，进而实现社会秩序的和谐有序。

3.法律功能进化的体现与指引。对于质监法律而言，它作为社会控制的一种重要力量，其法律功能也是随着社会变迁而演变的，法律的功能需要得到足以应对质量安全状况的进化。因此，在当前的质量安全面临挑战的现状下，法律作为一种利益调整的工具，必须使法律规则的运行功能与社会现实发展相互配合，化解、调和冲突而不是制造冲突或使冲突恶化。法律的功能是随着社会的发展而不断变迁和进化的，现在我们尝试构建质监法律体系，并非脱离实际的理论空想，而是基于社会质量安全今日的现状，对法律的功能提出的更高层次的需求，引导法律实现更高层次功能的进化，这一需求和进化可以表述为法律对社会质量安全的维护和增进。

体系的初步构想

对质监法律体系的构建，就是要从整个法律体系的角度来进行质监工作的原则设计与制度安排，充分考虑质监领域各部门法之间的联系和协调，在确保法律体系完整性和系统性的同时，使各部门法律之间保持有机而互补的联系，使其在保障社会市场经济秩序和民众生活的实践中切实可行，从而在法律层面上形成一个给予整个社会以公信力和权威性的质监法律体系。

（一）制定专门的质监基本法

质监工作的各个方面是协调一致的有机整体，要加快法治质监建设的步伐，真正发挥质监部门在经济发展中的重要作用，必须从法律体系的根基上作出改变，即应创设质监工作的基本法，进而构建以此基本法为主体、其他具体法律相配合的多种层次的立体框架的质监法律体系。

1.质监基本法应规定质监的基本问题，包括质监的法律定义、职能部门和职责权限、基本任务、目标和总体规划、基本法律原则和主要法律制度等。应对现有的有关质监工作的法律法规、条例、标准、规范等进行清理、补充和完善，将散存于各法律法规中有关质监基础性工作的内容整合，尽可能减少和避免立法和执法上的相互冲突，保持法律的同一性。

2. 设专章规定基本法的构成要素，包括质量、标准化、计量、认证认可、特种设备等方面的基础性问题，各章节之间必须保持有机统一的联系，共同支撑起质监基本法的框架。

（二）修订、健全与之相配套的法律法规及规章

质监事业的发展需要通过对质监领域各项业务的开展来实现，各业务之间密切联系又存在差异，于是配套法律、行政法规、地方性法规和部门规章的出台显得尤为重要，而现有的不符合质监工作实践的法律法规，也要及时清理修订完善。

1. 修订质监工作有关法律法规。《计量法》、《标准化法》等都是上世纪80年代制定发布的，还有部分法规也不适应新形势的新需要，要作为法律法规中的重点，全力推动修订工作。推动《特种设备安全法》、《缺陷汽车产品召回管理条例》、《产品责任法》等法律、行政法规立法工作。推动地方性法规、规章制定修订工作，适当完善和细化有关规定。做好现行法律法规清理工作。

2. 推进我国技术规范与标准的制订和修订工作。（1）从整个质监工作的全局对我国现有的非强制性标准、行业标准、地方标准等进行重新制定或修订，消除现有标准互相矛盾和抵触或者有些方面无标可依的现象，加强标准与法律法规、重大产业政策的协调配套。（2）大力推行等同等效采用国际标准和技术法规，加快在标准体系上与国际接轨。促进标准的国际化与自主知识产权化，建立以自主知识产权为基础的与国际接轨的标准体系，提升国家标准的有效性、适用性和竞争力。

3.全力做好法规协调工作。密切关注同级人大立法机关、政府法制办开展的相关法律、法规、规章立法工作，加强对涉及质监工作规定的研究。与有关部门建立良好的工作联络机制，加大协调沟通力度，维护法律法规的协调一致。

（三）完善质监法律制度

任何一种能被称之为法律制度的制度，都必定关注或反映着相应社会与经济结构相对性的，符合特定阶段需求的基本法律价值。质监法律制度所关注的价值即是社会质量安全的维护，对这一价值的追求反过来又使法律制度在实施过程中不断得到完善和发展。

1.健全缺陷产品召回制度。应加快缺陷产品召回制度的立法步伐，设立独立、公正、权威的监测机构，制定产品质量检测认定标准，在召回程序、时限以及对缺陷产品的分级管理等方面制定具体实施细则。加大处罚力度，保障缺陷产品召回制度的实施。应通过司法解释或立法，扩大产品生产者的范围，尝试建立缺陷产品的公共基金。

2. 完善产品质量责任制度。产品质量责任是民事责任的一种重要责任形式，是指产品生产者、销售者违反产品质量法规定的产品质量义务应承担的法律后果。应根据我国经济发展的实际情况适当扩大“产品”的范围。在统一产品责任的立法中，进一步健全惩罚性赔偿机制。

3.完善举报奖励制度。举报奖励是国家有关机关对公民的举报行为给予一定物质和精神奖励的行为,是强化公民举报的内在动力。要发挥12365举报投诉机制的作用，完善举报奖励制度，明确举报奖励的对象、标准和程序，提高举报质量和举报人的积极性。

4.完善落实企业主体责任制度。建议尝试将落实企业主体责任制度推广至不限于食品企业的其他企业，通过完善企业承诺制度、质量诚信机制和黑名单制度、企业履责报告制度和企业培训教育制度，增强企业的主体责任意识，以国家强制力保障企业主体责任的落实。

5.完善认证认可制度。建议完善我国的《认证认可条例》，严格规范认证机构的设立条件，特别是认证机构的技术能力，可以考虑以国外和国际著名认证机构的技术能力标准作为参考制定我国认证机构的基本能力要求。

（四）理顺质监管理体制

质监部门执法管理体制的缺陷使法律在调整质监工作时缺乏有效的执行机制，无法执行的政策和法律是毫无任何价值可言的，要使质监法律法规真正实现其当初创设的目的，必须有强有力的执行机制予以相互配合。

1. 整合执法力量，明晰监管职责。质监综合执法方面。由质监部门承担，其他相关执法部门只履行管理职能。这一职能定位要法制化，要提供一个法律的保障。将行政处罚权交由质监部门行使，是考虑到质监部门是产品质量监督管理的综合部门，具有长期的质量监督经验，并且下设有产品质量检验机构，可以为质量监督执法提供技术支撑。

2.理顺工作机制，确立管辖原则。应科学划分各级执法稽查机构的管辖权，确立区域管辖为主、级别管辖为辅的管辖原则，减少执法层次，下移执法重心。建议市局稽查队与县区局稽查队实行级别管辖，市局稽查队负责查办较大案件（可以违法货值金额作为标准），县区局稽查队负责查办一般案件。对不属于本级管辖的案件，应及时移交。各局将辖区分为若干责任区，稽查队分为若干执法组，每组负责一个责任区，实行区域管辖。各级局的内设科室不再开展监督检查和行政处罚工作。

3.提升队伍素质，强化执法监督。加大法律知识和专业知识培训力度。定期更新完善质监队伍知识储备，对新颁布的质监领域及其他相关法律法规要及时组织培训学习，注重考核质监队伍将知识学以致用的能力。定期开展专业知识培训学习，使质监队伍的每位成员都能全面深刻地理解和领会质监工作的内在要求。建立公正透明的公开招考、竞争上岗机制，确保优秀的质监人才能在最合适的岗位上人尽其用，激发整个质监队伍干事创业的斗志和信心。