完善高校内部控制体系的思考

（烟台大学 山东烟台 264005）

近年来，随着高校经济业务多样化、复杂化的变革，高校的内部管理制度凸显弱化，内部监督机制严重缺失，致使高校舞弊和腐败案件频发，大量国有资产流失。对于高校管理上的这些漏洞和盲点，已经引起我国政府和教育主管部门的高度关注。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中提出：加强学校财务会计制度建设，完善经费使用内部稽核和内部控制制度。因此，高校建立健全一套完整、科学、合理的内部控制体系，能有效防止经济舞弊案件的发生，保证学校资产的安全、经济活动合法合规、财务信息真实完整。

一、高校内部控制工作存在的不足

（一）高校管理层对内部控制缺乏重视

目前，我国尚未建立完整的高等学校内部控制理论体系，缺乏相关的法规，内部控制还只是表现在内部会计控制层面上，而内部控制和内部会计控制的定位存在很大的差异，导致高校管理层对高校内部控制的目标、内容和重要性缺乏认识，认为内部控制只是财务部门或者是内部审计部门的工作，在实际工作中缺乏全面规划，将自己和其他职能部门排除在外，从而制约了高校内部控制工作的顺利开展，为高校舞弊和商业贿赂案件的发生提供了机会。

（二）高校内部控制机制建设不完整，经济活动的决策、执行未能有效分离

现阶段部分高校没有制定完整的内部控制制度，或者是制定了但没有有效执行，决策程序和议事规则不合理，高校内部有效权力分配制度混乱、职务分工和制约机制失控，各职能部门缺乏沟通联系、相互制衡，使高校管理工作显现出一些漏洞和盲点，例如，根据国家有关规定，使用科研经费购买的固定资产，都属于学校的国有资产，必须纳入学校资产进行统一管理，也就是说科研项目结题后用科研经费购置的固定资产应清点后移交给资产管理部门，由资产管理部门根据学校工作安排再进行统筹分配。但是，由于科研部门与资产管理部门缺少配合，资产管理部门对科研项目的完成情况不了解，使固定资产仍然长期滞留在项目组（负责人），致使有些项目负责人将其视为私人财产而占为己有，损公肥私的现象泛滥，极易造成国有资产流失。

（三）高校预算业务缺乏内部控制

高校预算管理是高校财务管理的关键内容，特别是在部门预算改革、国库集中支付改革、政府采购及预算外资金“收支两条线”管理制度改革等一系列财政预算管理体制改革之后，高校的内外部环境发生了很大变化，加强高校预算管理工作显得更为重要。但部分高校预算管理还存在一些问题，缺乏规范的预算控制制度。

1.预算编制缺乏分析论证环节，内容不完整。多数高校的预算编制人员对新的经济业务不进行充分论证和分析、对有关预算政策不熟悉、同参与高校经济活动的各职能部门缺乏沟通协调，只是根据上年度收支情况适量增减，采用简单的基数增量法编制预算，造成预算编制不细化、不科学。另外，由于高校预算编制的监督机制不健全，部分高校二级单位或职能部门的创收收入未能纳入预算，使预算编制不完整，不能全面反映学校的财务状况。

2.预算执行控制缺位，约束力较弱。部分高校领导忽视预算执行的严肃性，随意批条子增加临时支出，使实际支出脱离预算支出，预算执行流于形式，预算管理失去意义。

（四）高校收支业务缺乏内部控制制度

1.部分高校收入内部控制制度不健全，岗位设置不合理，职责权限不明确。涉及收入的合同或协议管理不完善，财务部门和审计部门对收入实现过程的监督机制较弱。

2.高校非税收入收缴程序不规范，收费票据管理制度不健全，各相关职能部门分工不协调。比如，部分高校学生住宿费的收缴流程混乱，学籍管理、学生公寓管理和财务收费管理三部门信息不共享，财务部门将收费票据直接由收款单位保管，致使应收与实收金额不一致，收缴不及时，甚至部分职能部门私设“小金库”，截留、侵占应交收入，造成高校腐败案件频发。

3.支出业务内部控制制度不健全，各项经济活动的支出标准及报销流程不明确，支出业务的审批、审核和支付等各岗位职责权限不清晰，致使一些违规支出发生，降低了资金的使用效益，给学校造成了经济损失。

二、完善高校内部控制体系的措施

（一）加强宣传力度，提高对高校内部控制体系的认识

财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，将于 2014年 1月1日起施行。该规范的出台，为各行政事业单位制定适合自己实际情况的内部控制体系提供了政策依据，特别是在当前高等教育改革的关键时刻，更具有现实意义。高校应及时对本单位领导层、各级管理人员及全体教职工进行有关内部控制专业知识、法律、财务方面的教育培训，并且要广泛、深入地宣传内部控制制度与高校管理和个人切身利益的关系，让他们充分认识到高校内部控制是由高校领导层、各级管理人员及全体教职工共同参与实施的过程，强化单位内部控制意识，参与指导学校相关财务制度和内部控制制度的建立、实施和监督。只有建立起完善的内部控制制度，才能确保高校的各项工作顺利开展。同时为规范约束高校领导，还应建立内部控制考核制度，并与职务晋升和干部考核结合起来。

（二）构建高校内部控制组织机构，明确职责权限

建立高校的内部控制组织机构，明确学校领导和各职能部门岗位的职责权限，保证不相容职务相互分离和组织机构间相互制衡等，加强对学校领导层权力的制约和监督。《行政事业单位内部控制规范（试行）》中指出：单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。根据我国高等教育法规定，高等学校的校长为高等学校的法定代表人，也就是说高校校长对高校内部控制的建立健全和有效实施负责。高校应建立以校长为主任，以财会、审计、纪监、后勤、基建、资产管理等职能部门负责人为委员的内部控制建设委员会，负责组织协调全校的内部控制工作，确保内部控制发挥有效作用。

（三）建立健全内部控制制度

高校的内部控制实施都是以制度为前提，内部控制制度包括高校的规章制度、管理办法及实施细则等，而建立内部控制制度的过程，是高校从上到下系统分析经济活动风险、梳理各项经济活动的业务流程，也是明确业务环节、加强管理和控制的过程。高校要找准关键控制点，分析每个岗位的核心要害处，这样才能防范和控制风险。高校应建立的内部控制制度主要包括：一是建立岗位经济责任制和关键岗位轮换制度，根据每个工作岗位的不同点制定具体的考核指标，同时，要对某些关键岗位定期轮换，使相关岗位员工有序流动，既能提高员工素质，又能及时发现问题。二是建立授权批准制度和重要事项集体决策制度，杜绝越权审批。三是建立会计系统控制制度，完善会计凭证、会计账簿和财务会计报告的处理程序，加强会计基础工作规范化的定期培训等。

（四）强化预算业务内部控制

预算控制是高校业务层面内部控制的关键内容。首先，高校要依据《预算法》、《预算法实施条例》及上级主管部门相关预算管理的文件精神和要求，健全预算编制、审批、执行和评价环节的内部控制制度，并且要及时做好宣传和培训工作，使学校领导和相关部门人员都树立自觉执行和配合预算管理的意识，维护预算的严肃性和准确性。其次，预算编制要坚持“量入为出、收支平衡”的原则，全面分析高校各项经济活动和资金收支情况，将高校的所有经费来源和资金收支纳入预算管理。对高校的项目建设预算，要召集有关专家进行分析论证和立项评审，确保预算编制的完整性和科学性。最后，要加强预算的监督机制，完善预算执行控制，利用网络财务管理系统监控各项支出预算项目进展情况，对超预算或预算执行较慢的现象，财务管理系统将自动关闭项目或及时预警，从而提高预算执行的规范性和有效性。

（五）完善收支业务内部控制

新的《高等学校财务制度》已经于2013年1月1日起实施，制度进一步强调高校要合法合规组织收入，依法加强各类票据管理，加强支出管理，进行支出绩效评价以提高资金的使用效益。为此，高校要建立健全收支业务内部控制制度，规范收支业务流程。首先，高校财务部门要统一管理学校的所有经济活动，清理高校各二级单位留存收入，加强涉及收入的合同或协议的管理，坚持授权批准与业务经办、收款与会计核算等不相容职务分离控制。其次，高校要建立票据管理制度，设立票据专管员，及时做好票据登记核销工作。同时，高校要做好收入分类管理，根据收入性质严格区分财政票据与税务发票的使用范围，例如，高校的非税收入使用财政票据，有关后勤服务业务要领用服务业税务发票等。再次，高校要加强支出业务控制，明确高校经济业务的各项支出标准，规范支出报销流程，坚持支出申请和内部审批、付款审批和付款执行等不相容岗位相互分离。按照支出业务的类别，确定内部审批、审核、支付、核算和存档等支出各岗位的职责权限。最后，高校要加强财会人员的业务培训和继续教育工作，提高他们处理复杂经济业务的能力。同时，要建立对财会人员定期考核的制度，并将考核结果与职称或职务晋升挂钩，以激励他们爱岗敬业、做好财务管理工作的积极性。