论国家主管机关从事或控制下的海难救助

大连海事大学法学院 王玉宁

海难救助是海商法中非常古老的一项法律制度，其目的是通过赋予救助人救助报酬请求权来维护海上航行安全。当今世界各国对海难救助的内涵的界定基本是一致的，是指对海上或与海相通的可航水域遇险的船舶和其他财产，由外来力量对其进行的援助、救助行为。一般情况下，海难救助仅发生在地位平等的民事主体之间。然而，在实践中，国家主管机关也可能会加入到海难救助中成为救助主体，这不免使得此时的海难救助法律关系变得复杂化。

一、概述

1.国家主管机关从事或控制下的海难救助之概念剖析及特点

国家主管机关从事或控制下的救助作业，从语义上分析，顾名思义其主体是具化确定的，即国家主管机关，区别于一般的海难救助。在我国，进行救助作业的国家主管机关主要包括救捞局、海事局、搜救中心以及港口消防队等非营利性的国家事业单位和机构。

此外，主管机关从事或控制的救助，其救助标的并不限于通常所说的船舶、船上财产及海上其他财产，而包括了广义的人命救助。实践中海难救助的国际公约和大多数国家的国内法都排除了纯人命救助①例如，我国《海商法》171条规定：“本章规定适用于在海上或者与海相通的可航水域，对遇险的船舶和其他财产进行的救助。”。但若救助财产的同时也救助了人命，那人命救助者就有权分享救助报酬中的合理份额②对人救助，英国法律承认有报酬请求权，但国际公约、我国《海商法》、日本商法、德国商法等，原则上不承认有报酬请求权，除非救财产的同时又救了人命。。这在一定程度上等于默认了人命救助为海难救助的组成部分，承认了人命作为海难救助标的的地位。[1]而由于主管机关从事或控制的海难救助承担着公法上的特殊的职责，其中人命救助其实占很大的比重，所以甚至可以说国家主管机关对人命救助的重视程度远远大于对财产的救助③我国海事局、救捞局等主管机关的职责介绍中对此有所体现。如我国救助局的主要职责就是救助人命。。

2.主管机关从事或控制下的海难救助的内容

根据国际公约以及我国海商法的规定，国家主管机关从事或控制下的海难救助包括两个方面的内容。其一，是指国家主管机关通过自身的参与，直接运用自己的人力、物力进行的海难救助作业。此时国家主管机关是救助法律关系的救助方，处于毫无疑问的主体地位。其二，是指国家主管机关对救助作业进行指挥、组织和协调，控制第三方进行救助作业。之所以会出现此种情况，是因为主管机关的救助力量有时是非常有限的，尤其是在紧急情况下很难协调出有效的力量组织大型的海难救助。所以通过集合第三方社会救助力量进行救助就成为必要。此时主管机关虽然未亲自参与救助，但却对参与救助的船舶和人员进行组织、协调和控制，因而对整个救助作业享有控制权，仍处于救助关系的救助主体地位。

二、国家主管机关从事或控制下的海难救助分类

国家主管机关从事或控制下的海难救助，笔者通过分析认为应该分为三类。第一类是主管机关履行法定职责范围内的救助，即通常所说的法律约束的救助，法律约束的救助是指：根据所适用的法律的规定，救助方负有对救助标的进行救助的义务。[2]此类救助突破一般救助的“自愿原则”，属于非自愿的救助。第二类是除履行法定职责之外的一般救助。第三类是比较特殊的，即海事管理机构实施行政强制措施行为下所从事或控制的救助。

1.履行法定职责范围内的救助

我国进行海难救助的主管机关如救捞局、海事局、搜救中心、港口消防队等各自的法定职责各有不同：（1）救捞局其下分为“中国救助”和“中国打捞”两支队伍。其中的“中国救助”主要承担着人命救助的政府职责，负责在我国海域的国内外船舶、水上设施和在我国沿海水域遇险的国内外航空器及其他方面的水上人命救助；负责以人命救生为目的的海上消防；承担国家指定的特殊的政治、军事、救灾等抢险救助任务等。（2）海事局是交通运输部的直属机构。根据法律、法规的授权，其职责是负责行使国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法，并履行交通运输部安全生产等管理职能。（3）搜救中心在海难救助方面的工作重点在于对人命安全和水域环境的险情实行统一组织、协调、指导等①详见《中国海上搜救中心水上险情应急反应程序》第1条和第2条的规定。。（4）港口消防队的法定职责主要是对威胁港口内人命和财产的船上火灾进行扑救。对此我国台湾地区“商港法”有比较特殊的规定②我国台湾地区“商港法”第24条第2项规定：商港管理机关对于申请入港船舶，认为危及商港及公共安全之虞者，非俟其原因消灭后，不准入港。因此在港外发生火灾，经允许入港者，其灭火行为自非消防队的职责，所以应有救助费用的请求权。。

这些主管机关在进行法定职责（多数属于对人命的救助）范围内约束的救助行为时，是出于履行法定义务的必要，救助即使获得成功也无权获得报酬，相反不救反而要承担一定的法律责任。所谓义务救助，又称法定义务，是指基于法律的义务性规范，在职务上和业务上具有法定救助义务的任何救助主体，对海上遇难船舶及其船上人员和财产所应当或必须实施的救助行为。[3]主管机关进行此类救助所花费的费用也属于正常的行政开支，不能向被救助方请求任何报酬性质的支付。

2.除履行法定职责之外的一般救助

一般的海难救助根据救助形式的不同，分为纯救助、合同救助和雇佣救助。这些一般性海难救助的共有的特征是自愿性，即救助方或被救助方在发生救助法律关系时，其作为或不作为完全出于自愿。国家主管机关除履行法定职责以外进行的符合海难救助成立要③海难救助成立的要件包括：被救物必须为法律所承认、被救物处于危险之中、救助行为是自愿行为。此外，构成救助报酬还须多一要件，即救助必须有效果。的救助都是此类。这种一般性的救助在主管机关从事或控制的海难救助中也占有相当的比例④“明辉8”轮案、“吉星”轮案以及“菊石”轮救助报酬纠纷案等均为一般性海难救助的案例。。此时国家主管机关作为救助人与被救助人是平等的民事主体之间的救助法律关系，可依据法律规定获得救助报酬，适用“无效果，无报酬”原则。在救助成功的情形下可以获得相应的救助报酬及补偿；如果救助没有取得效果，就不能请求救助报酬。

3.海事管理机构实施行政强制措施行为下所从事或控制的救助

《中华人民共和国海洋环境保护法》第71条规定：“船舶发生海难事故造成或者可能造成海洋重大污染损害的，海事机关有权采取强制措施以避免或减少损害。”我国《海上交通安全法》第5章第31条规定：“船舶、设施发生事故，对交通安全造成或可能造成危害时，主管机关有权采取必要的强制性处置措施。”第3条规定：“中华人民共和国港务监督机构，是对沿海水域的交通安全实施统一监督管理的主管机关。”在我国港务监督机构具体指中国各级海事局及其分支机构，又被称为海事管理机构。这些法条都明确了法律授权海事局及其分支机构（法律并没有对海事局之外的海事主管机关作出这种授权）在必要情形下实行强制措施的权利。所谓行政强制措施，[4]是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。在此处海事局及其分支机构的强制措施主要表现为，在遇险船舶方不进行自救或没有能力减少事故给环境或交通安全带来的损害的情况下，海事局自己或控制第三方对遇险船舶组织救助。但是，需要特别指出的是，海事局此时并没有进行救助的义务，进行救助只是强制措施的体现。海事局的职责在于负责行使国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法，并履行交通运输部安全生产等管理职能。可见“监督”、“管理”才是海事局的职责，救助并非其职责。因此，这类救助并不属于前面第一种法律约束的救助，有必要单独列出。

理论界很多学者将这种海事管理机构进行的强制性海难救助称为“强制救助”。中国现行法律中并没有强制救助的概念，理论界对其的理解也议论纷纷、莫衷一是。胡正良教授将强制救助定义为：船舶或其他财产在海上或者与海相通的可航水域遇险，严重威胁海上航行安全、海洋环境或者其他公共利益时，为了避免或减少对这种公共利益的损害，海事管理机构依照法律规定使用强制力对遇险的船舶或其他财产实施救助的行为。[5]有学者将强制救助作业定义为，国家主管机关对法定水域中遇险的人员、船舶和浮动设施进行救助或组织救助的行动或活动。[6]此外还有学者认为，强制救助是指沿岸国或其主管当局为了保护公共安全和利益，依据其公权力，在其管辖水域强制采取的救助措施。[7]我们姑且将这类救助称为“强制救助”，因为名称并不重要，它只是一个代号、一种简称，重要的是其指代的内容要明确。故对此类救助，笔者认为有以下几个要点需要释明：

（1）强制救助不同于一般的海难救助，海事局通过法律的特别授权对公共安全、海洋环境等产生严重威胁的海难事故进行强制救助，不需要征得被救助方的同意。这是一种国家公权力行为的具体表现形式，本质上是一种行政强制措施。但是，海事管理机构行使这种强制措施时必须是“必要”的以及“合理”的，否则很有可能在实践中产生海事管理机构滥用公权力、阻止或妨碍遇难方进行有效救助的情况。

（2）主管机关“控制”第三方社会力量进行的强制性海难救助，处于救助主体地位的仍然是主管机关，其理由如下：第三方救助人受到国家主管机关的指示从事救助作业时，应视为受行政机关的委托的组织。这种受行政机关委托的组织在行使被委托的事项时是以委托机关，即国家主管机关的名义进行活动的，这就是行政法上所讲的行政委托①行政委托，是指行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织或个人行使的法律行为；而行政授权，是依法律、法规将某项或某一方面的行政职权的一部分或全部通过法定方式授予某个组织的法律行为。。相应地，被委托组织行使职权过程中所产生的法律后果也由委托行政机关承担。因此，第三方救助人不是救助关系的主体。

之所以给主管机关从事或控制下的海难救助进行上述详细分类，并非是为了分类而分类，笔者认为任何类型的划分都应是有意义的。司法实践中很多主管机关对遇险船舶进行了救助后，无法或很难从被救助方处获得相应救助报酬，就是因为自身对该行为的性质没有准确认识，加之法律规定的过于原则性，才导致理论及司法实践中认识混乱。下面笔者将根据上述分类对相关的法律规定进行归类，并结合法律规定之目的研究，以期总结出不同类型的海难救助对主管机关请求救助报酬的不同影响及其他方面的重要意义。

三、国家主管机关海难救助的立法及立法目的研究

1.国际公约相关规定及立法目的探究

目前国际上关于海难救助的公约主要有：《1910年救助公约》、《1967年议定书》、《1989年国际救助公约》等。而关于主管机关从事或控制下的海难救助的内容，前两个公约对之规定甚少，只是肯定了国家主管机关（公共当局）可以作为救助关系的主体地位。《1989年国际救助公约》则是通过多个法条更直接、明确地对这一内容进行了说明。其中第5条②“公约不影响国内法或国际公约有关由公共当局从事或控制的救助作业的任何规定；但是，从事此种救助作业的救助人，有权享有本公约的有关救助作业的权利和补偿；负责救助作业的公共当局所能享有的本公约规定的权利和补偿的范围，应根据该当局所属国的法律规定。”规定表明公约允许其他国际公约或国内法在“公共当局从事或控制的救助作业”、公共当局本身是否有权享受《1989年救助公约》赋予救助方的权利和补偿以及在多大范畴内享受权利和补偿这三方面内容作出特别规定③目前各国国内法对此的态度并不一致：澳大利亚、德国、墨西哥、荷兰、挪威及波兰完全肯定公共当局享有此种权利和补偿；英国和俄罗斯以是否履行法定职责范围内的救助为界有条件地肯定；法国否认；意大利理论上肯定，法律上只明确军舰享有报酬请求权。。同时该公约也首次明确提出对于国家主管机关作为救助人进行的救助作业，同样有权享有救助相关权利和补偿。第9条规定：“本公约中的任何规定，均不得影响有关沿海国的下述……的权利。”这是授权主管机关在一定情形下对事故方享有强制救助权的明确规定。此外，1982年《联合国海洋法公约》对海洋环境产生污染威胁的海难事故的救助作出专门的规定，明确了沿岸国国家主管机关对其进行救助的义务和特殊情形下实施强制救助的权利①《1982年联合国海洋法公约》第142条第3款规定：“本分或依其授予或行使的任何权利，均不影响沿海国为防止、减轻或消除因任何区域内活动引起或造成的污染威胁……的权利。”。

2.国内相关立法及立法目的探究

（1）国家主管机关进行法律约束的救助的规定。主要体现在中国海上搜救中心发布的《中国海上搜救中心水上险情应急反应程序》及2006年1月国务院发布的《国家海上搜救应急预案》中，都对主管机关进行的职责范围内的人命救助进行了详细规定。

（2）国家主管机关进行“一般性海难救助”的法律规定。其实我国现今法律中并没有对国家主管机关进行一般性的海难救助有明确的规定，笔者认为这也是理论界有些人直接将国家从事或控制的海难救助等同于强制救助的原因所在。他们认为国家主管机关作为行政法主体，其进行的行为都是具有公法性的。殊不知，法律并没有禁止国家主管机关从事一般性的海难救助，并且从《海商法》192条的规定“国家有关主管机关从事或控制的救助作业，救助方有权享受本章规定的有关救助作业的权利和补偿”中我们可以窥见，法律通过明确国家主管机关有权享受一般救助人的权利这一规定，实则在鼓励国家主管机关进行一般性的海难救助，保障主管机关在进行了此种救助时应获得的权益。而《海商法》之所以做出这样的规定，并不单纯是为顺应国际趋势借鉴《1989年国际救助公约》的做法，而且也是在考虑了我国海难救助实践中产生的问题，为了解决海事主管机关救助经费不足以及由于主管机关在一般性海难救助中法律地位、救助权利和义务等内容不明确而导致的救助款项难以得到清偿等问题。但是，笔者认为《海商法》此处只强调主管机关享有“权利和补偿”，而忽视与权利相伴相生的“义务”之履行，不免有不公之嫌。故建议在《海商法》修改之时加上义务的内容。

（3）国家主管机关进行“强制性海难救助”的法律规定。其法律依据主要包括《海上交通安全法》，其31条、34条、38条中明确授予主管机关在发生严重损害海上交通安全的海难事故时进行强制性海难救助的法定权利。此外，《海洋环境保护法》71条也规定了主管机关有权采取必要的强制性处置措施来保护交通安全以及避免或减少海洋环境污染。还有国务院的《防治船舶污染海洋环境管理条例》第42条“发生船舶污染事故，海事管理机构可以采取清除、打捞、引航、过驳等必要措施，减轻污染损害”等相关规定。

笔者认为借此上述《海商法》192条规定之契机，明确主管机关何时享有救助报酬请求权问题具有重大的实践及理论意义。

四、主管机关救助报酬请求权分析

通过分析国际国内相关立法，得知我国对主管机关从事或控制下的海难救助没有系统的明确规定，只是概括性地散见于法律之中，从而导致司法实践中对主管机关的该种救助及其是否存在救助报酬请求权没有清晰统一的认识。笔者通过上述梳理，认为根据主管机关是否有权请求救助报酬，因其从事或控制的海难救助的不同类型而不同。

（1）对于第一类主管机关从事或控制的海难救助，即主管机关履行法定职责之内的救助，如果此时主管机关进行的是人命救助，则没有报酬请求权。因为，法律规定对人命救助是不得请求救助报酬的，况且此时国家主管机关作为国家行政机关，承担着维护公共利益的行政职能，履行着保障人命安全行政职责。有关救助费用的负担应当依据相关的行政法律、法规加以确定，而不能以救助报酬的形式得到补偿。当然，如果救助机关在履行法定人命救助的职责之外又进行了其他财产性质的救助行为，并且这种救助也取得了效果的话，即使这种救助也是主管机关的法定职责，此时根据《海商法》192条规定，其仍可以依据一般性的海难救助取得相应的报酬请求权。例如，海事主管机关在进行人命救助的同时又救助了财产并且取得了效果，则主管机关对救助人命的行为没有报酬请求权，但对救助财产的行为可以依法律取得救助报酬。

（2）对于第二类主管机关从事或控制的海难救助，即主管机关进行的一般性的海难救助，与其他主体进行的海难救助无异。获得救助报酬请求权，必须满足救助方取得救助报酬请求权的以下四个要件：①被救物必须为法律所承认；②被救物处于危险之中；③救助行为是自愿的行为；④救助获得效果，即适用“无效果，无报酬”原则。比照上述要件，只要专管机关从事或控制的海难救助满足此要件，主管机关就完全可以获得相应的救助报酬。

（3）对于第三类海事管理机构在遇难船对海上交通安全、海洋环境造成严重损害或威胁时，采取必要强制措施下所进行的救助，同样可以请求救助报酬。因为，前文已述海事管理机构并没有进行救助的义务，其在当事人不履行或消极履行减少公益损害的行为时，有权采取强制措施的权利。此时其从事或控制下进行海难救助并非法律强制要求履行的义务，不属于行政开支，所花费的费用当然可以要求正常的救助报酬请求权。不能因为海事管理机关的非职责行为而使被救助方无偿得到利益，以避免产生道德风险。相反，对于海事管理机构进行的职责范围内的监督、勘探、管理等活动，则属于正常的行政管理费用，这部分不能请求救助报酬。

五、结语

总之，笔者认为对《海商法》第192条主管机关的海难救助报酬请求权进行上述宽泛的解释，对实践发展以及理论研究都有莫大的意义。其一，承认主管机关进行海难救助的救助报酬请求权，可以鼓励主管机关积极地进行救助，从而更有效地对遇难船舶实施救助。其二，对主管机关从事或控制的海难救助请求救助报酬进行宽泛的解释，可以避免实践中因主管机关无法获得相应补偿从而间接影响被控制的第三救助方的追偿权利，长此发展下去必定不利于救助业的发展。其三，避免琐碎的、耗费巨大人力财力的诉讼过程。其四，可以有效解决海事主管机关资金不足、救助力量薄弱的问题。其五，不以主管机关是否履行职责进行救助而区分是否享受救助报酬请求权，可以避免产生实践中简单根据法律规定或主管机关职责根本无法辨别“职责范围”的窘迫局面等。

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