关于工程项目实行代建制的思考

沈静

摘 要 以往，大部分政府投资项目的运作模式是“投资、建设、管理、使用”一体化，这种集成性的大包揽模式，往往使得投资效益不能最大化，同时引发廉政风险。近年来，一些地方对实行政府投资建设项目管理方式开展了积极探索，进行了改革，并取得了一些经验。这其中包括对政府投资建设项目实行“代建制”。目前，在交通建设领域就已经在运用这一建设模式。

关键词 工程项目 代建制 管理

一、关于代建制的几点认识

所谓代建制是指将项目建设人与项目使用人分离，由项目投资人委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业，代理投资人对项目招投标、勘察、设计、施工、采购和监理等建设全过程进行组织管理，项目竣工后交付使用人的项目建设管理方式。代建制是继工程项目管理和工程总承包后的又一种新的项目管理模式，其最为核心的特点在于：

（1）代建人代理业主全面行使对工程的具体指挥和管理职能，代理业主行使投资控制职能，代理业主以法人身份签订项目勘探、设计、采购、施工等各项合同。

（2）在这种模式下，项目业主在提出项目建议书后，即可通过选择代建人，签订投资人、代建人、使用人三方合同，明确责、权、利在国家相关法律约束和市场经济机制调控下，由代建人承担项目可行性研究、勘察与设计、工程建设过程中投资以及工期和质量的管理与控制、竣工验收及试运行，直至最终向业主移交符合合同要求的建设项目的全部或部分过程。代建人按照合同约定完成项目建设，承担各种风险，并相应取得报酬。

（3）项目业主在建设过程中不直接参与项目管理，只是协助和监督代建人代行项目建设的投资主体职责。投资人可以在合同中约定对代建人的奖罚措施，以加强对代建项目造价、质量、工期以及安全的控制。

二、实行代建制模式的优势

试行代建制之前，非经营性政府投资项目的建设一般由建设单位按照“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式进行项目建设。该管理模式的弊端在于，由于建设单位本身隶属于当地政府或政府部门，往往使得政府对投资项目的监管失控，造成项目建设效率低下、资源浪费及超规模、超标准、超投资等现象经常发生。

在代建制模式下，通过公开招标等方式选择专业化的项目管理公司代替建设单位行使建设期项目法人的职责，不仅可以有效地提高项目管理水平，同时把建设单位的职责在建设期间划分出来，即建设单位不直接参与项目建设，从而有效克服了建设单位对投资的人为影响，有效杜绝“三超”，即“超投资、超规模、超标准”现象，并且割断了建设单位与施工单位之间的利益关系，从制度上消除了建设单位的权力寻租，从一定程度上遏制了腐败的发生。同时，政府投资部门、代建公司、使用单位三者的责任、权利和义务是通过合同加以约定的，形成了相互协作、相互约束的工作机制，从而解决了过去建设项目主体不明、责任不清的问题，为投融资体制改革开辟出了一条成功之路。

三、代建制尚需要完善的工作

在未来代建制成为趋势的情况下，还需要做好以下工作才能完善代建制模式，使其充分发挥优势，为交通工程建设服务。

1.法律法规的保障。目前，国家已明确推行政府投资项目代建制度，全国各地都在进行试点实践。因此，国家有必要尽快制定相关法律，确立代建制的法律地位，明确项目建设各方法律责任，完善代建市场机制和风险管理机制，为逐步形成代建市场良性竞争创造条件。

2.规范代建项目行政管理。一方面，要按照现行基本建设管理程序和部门职能分工，进一步明确政府投资项目代建行政主管部门的职能和权限，代表政府作为出资人依法履行代建管理职责，进一步规范政府投资项目代建管理行为。另一方面，要规范项目报建行为。政府有必要加快出台代建项目报建的相关政策措施，消除代建项目报建各种管理障碍，进一步规范代建项目报建和审批行为，确保代建制健康推行。

3.项目代建单位的选择方式。根据国家规定，政府投资项目代建单位必须实行公开招标择优确定。从目前国情出发，项目代建单位选择宜分步推行。首先，在代建试点初期阶段，可以选择若干个基本具备代建资质条件的单位进行考察，经综合评价后确定代建单位。其次，经试点取得管理经验后，采取邀请招标方式，经议标或评标确定代建单位。在代建市场竞争机制基本完善，具备市场竞争条件后，再全面推行公开招标，通过评标确定代建单位。

4.建立代建评价体系并建档。代建评价体系应包括代建单位能力评价和项目代建效果评价两部分。前者作为代建单位选择标准或者市场准入标准，后者作为项目代建效果评估、代建费用支付和政策制定依据。代建单位能力评价主要由技术能力、管理能力和抵御风险能力等方面构成。同时要推进代建单位资料库建设，即对潜在代建单位建立规范的资料库，对其技术能力、管理能力和抵御风险能力进行动态管理。通过建立代建单位目录库，严格资质年审确保代建单位资格质量。

5.建立工程保险机制。从我国国情出发，政府投资项目所有代建风险全部由代建单位来独立承担，显然不合理也不切合实际。理由是：一是现阶段国内代建单位抵御风险能力低；二是代建服务收费和风险赔偿的权益和责任不对等；三是影响工程风险外部干扰因素多，风险难以预测。因此，建议相关部门在项目代建制度推行的同时，进一步研究项目代建工程保险的可能性和可行性，逐步建立和完善代建项目工程保险机制，科学推进代建制度健康发展。

6.项目代建激励机制。目前国内项目代建收费为批准概算的1.5%～3%，相当于工程建设管理费水平，对于代建单位承担的风险责任来讲，显得不够合理，“责、权、利”三者不统一，而且代建服务费取费比工程监理收费标准还低。因此，建议有关部门尽快研究合理确定项目代建服务取费标准，在保证工程质量、工期并有效控制工程造价的前提下，明确投资控制的奖罚标准，给予代建单位适度合理利润空间，充分发挥和保护代建单位积极性。

四、结束语

工程代建制度较之于传统建设制度的两个最大优势在于：一方面，代建制将增强项目建设各方的责任意识；另一方面，代建制有利于政府加强对投资项目的监管。但目前全面推行代建制的最大障碍可能在于我国的代建市场极不完善，工程代理人可能没有这一制度所要求的各方面素质和能力。这一市场并非在短期内就可以得以完善，完善代建市场需要将代建制在各个工程全面摊开，而不仅仅局限于重大交通基础设施建设。