地方债疑云

朱静

地方债务问题常常让人“一头雾水”，时而有消息人士爆料地方政府债务已经“离开可控范围”，时而有专家辟谣，认为中国的地方债务还是在可控范围内。根据目前公布的不同数据显示，各机构对于地方债总量的估算各有一本账，相互间的估算差距将近几万亿元。由此让人疑惑现在的地方债务数据为何如此“不靠谱”。

始作俑者

前不久记者去某县采访，一位副县长和记者聊起地方债务问题时说，县里要发展就是要借债，因为要讲政绩，经济发展是硬指标，不借债怎么能行？而债务能否还得上现在还没考虑，重要的是先借来再说。当记者问起，对于债务数据，地方政府到底有没有一本账时，他告诉记者，当地政府对自己的债务当然是心中有数的，但是如果往上面报告数目时一定是和当地真实的数据不一样。这也是他目前最感“头疼”的一件事，不知道该往多了报好，还是往少了报好。

另外一个县的县长告诉记者，他们县一般情况下会少报，因为申报的时候一般不会认为国家能帮忙还债或者给予补助。报多了会影响自己或者前任领导的声誉或者政绩，特别是前任领导被提拔的情况下，如果自己多报债务是会给前任领导“上眼药”，这是很不明智的事。

从全国范围来看，像这两个县政府的心理应该是具有普遍性的。也许现在地方最关心的不是债务数据到底有多少，而是债务数据该报多少的问题。大家在编写地方债务统计表时都抱着观望的态度，数目的多少自然就成为主观判断下的产物。

中央财经大学教授曾康华在和记者分析地方政府的这种心理时认为，其实中央政府对地方债务问题是心知肚明的，地方债也是中央采取的许多措施造成的结果。过去叫做“中央政府点菜，地方政府埋单”。许多项目是由中央政府推动下面去做的，而且让做事情又不拿钱，同时还涉及到很多其他的问题，因此导致地方政府有了借债的冲动。

曾康华说，这几年中央政府对于地方债务问题加大了关注的力度，从国家审计署不完全的审计结果看，地方债务的规模是巨大的，这引起了中央政府的高度关注，但整个地方政府的债务规模究竟有多大，我国财政部从来没有做过全面统计，而且也没有这样一项统计制度的安排。所以，地方债务规模究竟有多大还是一个“谜”。现在中央政府对地方债务日益重视，判断很可能在未来的财税体制改革时，会把地方政府债务纳入规范化、制度化的管理渠道，这样的话，地方政府对它的债务往多了报或往少了报究竟会有一个什么样的结果，至少在中央政府进行财税体制改革和加强监管地方政府债务前，地方政府的信息是缺失的。所以，地方政府才会有如此的心理。

不真实的危害

记者不禁要问，一份政府债务统计表后面到底有多少公众不知道的数据？据了解，政府债务统计表不能完全反映政府的真正负债规模。比如，某县的政府债务包括了乡镇卫生院的相关债务，但是政府担保的负债未统计在内；一些政府下属事业单位的负债则未进入政府债务统计；政府部门自行建设的一些项目的债务和一些由政府提供隐形担保的政府公司的债务未进入统计等等。

全国有2800多个县，几乎每个县都有债务问题，而且没有一个真实准确的数据。“目前地方债的规模可以说是个谜，也没有任何机构和权威人物能说得清楚”，广东省社科院教授黎有焕表示，“说不清楚，这才是致命的！”他表示，化解地方债首先要全面清查各地实际发生的地方债务和财政收支情况，“我在这里特别强调要‘全面和‘确凿数据，因为实在是再也‘假不起了。”

目前虽然各个区县都在强调注重债务的控制和管理，但是并没有专门负责债务消化的机构，也没有专门的债务偿还计划，只是强调通过地方经济的发展和上级项目资金的增加，“在有剩余财力时会安排还债”。从公共广场修建到道路修缮，许多地方政府投资于回报平平的项目，因此只能依靠滚转债务来偿还债权人。如此借新债还旧债的循环方法，会总有一天循环不下去。

尽管有人在强调总体上地方债不会带来财政危机，但这并不意味着地方债就不会带来财政风险。相反，如果地方债问题没有得到恰当的处理，那么本来完全可以应对的风险就可能酿成一场无法应对的金融风险。曾有人断言，这种债务有可能带来危机，比美国的房地产危机更庞大。

跨越障碍

因此要遏制这种现象，曾康华认为最好的办法，就是既要允许地方政府发债，又要加强对地方政府债务的监管。从法律的层面或制度的层面允许地方政府发债，把地方政府作为一级债务主体看待，只要地方政府符合发债条件，就应当允许地方政府发债，但在我国多级地方政府结构中，一下允许所有地方政府发债，恐怕会引起债务失控和管理缺位，应先允许省级政府发债，以后再推广到下一级地方政府。

既然允许地方政府发债，为了防止地方政府债务规模失控，加强对地方债务的监管是十分必要的，要设立专门的政府职能机构管理地方政府债务，把地方政府债务置于规范化、制度化的管理渠道，只有这样“双管齐下”，才能有效治理地方政府债务。

中国社会科学院财贸所研究员杨志勇也认为，从长远来看健全地方财政才是根本之策。健全地方财政首先必须承认地方财政赤字的现实，认可地方财政赤字存在的必要性，认可地方自主发债的必要性。在现实中，不承认地方债务是赤字，表面上看，这符合预算法禁止地方列赤字的规定，但这同样不利于地方政府债务信息的准确披露，不利于各界对地方政府债务风险的有效监督。必须承认，分税制财政体制下，地方财政出现赤字是一种正常的行为。在市场经济条件下，经济有周期，天有不测风云。地方财政岂能在真空中运转？

健全地方财政，不是简单地承认赤字，而是在赤字面前，寻找合理的对策。健全地方财政仍要坚持财政收支基本平衡原则。在改善民生和构建公共服务型政府的大背景下，短期内地方财政支出压力较大，但是，地方政府仍应该将赤字控制在一定程度内，让未来的盈余能够弥补当下的赤字。

健全地方财政，就要求地方财政决策机制做出相应的调整。游离于预算控制之外的政府性债务应全部置于财政部门和人大的监控之下。财政部门是政府综合收支管理部门，应在政府性债务管理中起主导性作用。分散的政府性债务应归类整理，最终实现所有地方性政府债务均应置于地方财政部门的监督之下。