低碳政策制定的核心原则与模型设计:基于“限塑令”的研究

王自亮 陈卫锋

一、问题的提出

哈丁的“公地悲剧”模型指出，一块产权界定不明晰的公用牧地，将导致牧民无节制地放牧并造成对公地的毁坏。①Garrett Harding.The Tragedy of the Commons .Science 168.Dec.1968:1243 －1248.因此，要有效防止“公地悲剧”的出现，必须采用霍布斯的国家理论，引入集权干预。如今环境的污染和资源的枯竭促使各国政府都必须加速建立制度体系以规整公共资源的使用秩序。

2003年，英国政府在能源白皮书《我们未来的能源:创建低碳经济》中首次提出“低碳”、“低碳经济(Low Carbon Economy)”的概念②Department of Trade and Industry(DTI).UK Energy White Paper:Our Energy Future－creating a Low Carbon Economy.London:TSO，2003.，引起国际社会广泛关注。随后，世界各国关于低碳社会、低碳发展、低碳城市等一系列新概念随之产生。从《联合国气候变化框架公约》到《京都议定书》，再到《巴厘岛路线图》，加强环境保护、减少CO2排放量已经成为全球共识。英国学者安东尼·吉登斯在《气候变化的政治》一书中提出了“保障型政府”的概念，用以比喻低碳发展时期政府的重要战略角色。③安东尼·吉登斯:《气候变化的政治》，曹荣湘译，社会科学文献出版社2009年版，第157页。作为公共权力的行使者，政府也必须通过制定、实施、评估和完善相应的公共政策来履行自身的历史责任。

熊焰认为政府在低碳社会中应发挥三个方面的重要作用:规则制定先行、政策引导跟进、管理措施得力①熊焰:《低碳之路:重新定义世界和我们的生活》，中国经济出版社2010年，第216页。，许彬和楼均指出地方低碳经济治理有可能要采取政府、非营利性部门等多主体共同治理模式②许彬、楼均:《多元治理、比较优势与低碳经济——浙江省低碳经济治理模式的选择》，《中共浙江省委党校学报》，2010年第3期。。陈亚雯指出以英国为代表的西方国家较早地将气候变化税、气候变化协议等引进政府和企业之中是发展低碳经济的制度优势。③陈亚雯:《西方国家低碳经济政策与实践创新对中国的启示》，《经济问题探索》，2010年第8期。刘冰洁认为美国在政策上极力推动新能源的发展，法国政府对企业采取限制性和激励性经济措施并举的做法，都值得中国的借鉴。④刘冰洁:《英美德低碳政策对我国发展低碳经济的启示》，《中国集体经济》，2010年第19期。肖荣波和艾勇军指出法国从区域规划视角下进行的城市节能，通过立法加以保障后，开阔了城市节能的新视野。⑤肖荣波，艾勇军:《欧洲城市低碳发展的节能规划与启示》，《现代城市研究》，2009年第11期。

既然公共政策制定对于低碳社会的构建有着决定性的影响，那么如何确立低碳政策制定的核心原则及设计模型是建立低碳政策体系过程中必须面对和解决的重要课题。核心原则和制定模型的提出是为了减少政策失范现象的出现。所谓公共政策失范主要是指在公共政策过程中，不同层级的政策规范之间在主要条款或关键细节上发生的偏离，以及政策规范的执行结果与政策目的之间产生的偏离。⑥朱勋克:《公共政策失范及其政策管理研究》，《理论与改革》，2010年第6期。

就已实施但是效果并不理想的公共政策的研究，对把握低碳政策制定中必须遵循的若干原则，有着重要的借鉴意义。

二、理性不足:“限塑令”政策失范的本因

塑料袋生产、焚烧等会造成大量资源浪费，也会造成大气和土壤的严重污染，为了有效减少塑料袋使用的数量，我国政府制定实施了《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》(以下简称“限塑令”)，规定从2008年6月1日起在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋，并将实行塑料购物袋有偿使用制度⑦参见《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，2007年。。塑料袋有偿使用制度也为韩国、德国等其他国家所重视，南非、不丹等国家甚至完全禁止生产和使用塑料袋。“限塑令”是我国已出台的实施范围最广、涉及人数最多、经历时间较长的环境类公共政策，具有重要的代表性。

诸多学者对“限塑令”的实施状况进行了实证研究。以2010年度为例，周红对上海三个小区进行研究后发现，在实施“限塑令”后塑料袋的消费总量只减少了13.7%。⑧周红等:《限塑令政策有效性评估的实例分析》，《上海环境科学》，2010年第2期。陈卫锋等调查发现88%的人认为“限塑令”的实施对自身使用塑料袋的频率没有明显的影响。⑨陈卫锋等:《我国低碳政策实施现状与对策研究》，中国未来研究会编:《转型期的中国未来》，2011年9月，第93页。王笑天和丁亚秋调查发现，只有约15%的人明显地减少了对塑料袋的使用数量。⑩王笑天、丁亚秋:《限塑令实施以来的实施效果及政策建议》，《辽宁经济管理干部学院学报》，2010年第2期。随着时间的推进，社会公众对塑料袋收费使用制度适应性的增强，以及社会环境日趋复杂，“限塑令”的执行效果仍将有渐弱的趋势。

综合来看，“限塑令”对于居民塑料袋消费行为的调控作用并不明显，居民日常塑料袋使用数量依然庞大。政策执行效果和政策预期目标的偏离显示出“限塑令”出现了政策失范，其核心原因在于“限塑令”政策制定的理性不足:

第一，对环保成本的界定和分配不合理。学界普遍认为，“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配”⑪陈庆云:《公共政策十大理论问题再思考》，《中国行政管理》，1999年第12期。，因此低碳政策的制定必须合理地评估各相关群体的利益分配状况。然而由于在制定过程中缺少其他主体的参与，“限塑令”并未有效地界定和分配环保成本，而单一性地将环保成本转嫁给消费者群体，超市等经营单位反而因为塑料袋有偿售卖成为这一政策的获益者，由于对塑料袋生产规格的严格规定，众多中小型塑料袋厂商的技术更新成本急剧增大，福州在“限塑令”实施后有近1/3的塑料袋生产企业已经倒闭①中华商务网:《福州三成塑料袋厂家倒闭》，2008年6月5日。，河北雄县是华北最大的塑料袋集散地，“限塑令”带来的蝴蝶效应却使2000多家塑料袋生产企业中的一半处于停产或半停产状态②中国网:《“限塑令”带来蝴蝶效应，众多塑料袋厂倒闭工人失业》，2008年6月5日。。

第二，所规定的政策覆盖领域不全面。低碳社会的构建关乎社会生活的各个方面，塑料袋的数量减少不仅需要公共权力在流通环节进行适当干预，更需要在塑料袋的垃圾管理、回收利用方面的全盘考虑。“限塑令”在以上环节虽有规定，但是由于缺少具体的实施方案以及后续的政策制定支持，这些方面的工作没有充分展开。

第三，未对权力和责任进行明确分配。政策目标的实现依赖于政策的有效执行，“限塑令”虽然规定质监部门要建立监督机制，工商部门要加强监督检查，但是由于缺少相应的执行细则，且没有明确区分和界定各部门在“限塑令”执行过程的权责关系，因而始终没有建立起有效的运行体系，调查发现集中于商场和集贸市场中的各种独立零售单位，以及小型非连锁超市、小卖部、杂货铺等其他零售单位，对塑料购物袋收费的比例仅为26.3%③环球网:《刘质新:中国应全面禁止使用塑料袋》，2011年6月18日。。

第四，缺少政策执行的矫正机制。政策方案的评估和改进是公共政策管理的重要内容之一，也是为了达成政策目标所必须的步骤。由于监督部门责任不明确以及评估程序的缺乏，“限塑令”在运行过程中出现的许多问题无法得到及时的矫正。

上述原因均反映出“限塑令”在政策设计中的多方面缺陷，而科学地制定低碳政策是发挥政策工具有效性的基础条件。环保成本的合理界定和分配有赖于社会多元主体的共同参与，政策所覆盖的领域和环节需要系统地进行设计和论证，权力和责任的合理配置必须有效确立并贯彻始终，政策的评估和矫正理应承接政策之执行脉络，政策系统的合理性和合法性依托于公共参与机制的建构。因此，为充分改进低碳政策制定过程的科学性、合理性，必须首先确定低碳政策制定理性原则的维度，并创设相应的议程设置模式。

三、低碳政策制定的核心原则

根据前述分析，本文认为低碳政策制定的理性原则应该包括多元协作、社会参与、系统考量、权责明确、持续监管和管理创新六个维度，政策制定的模型也应该围绕这六个原则进行设计。

(一)坚持多元协作原则

塔克在“囚徒困境”模型分析中指出，在非零和博弈中，个体的理性行动将最终导致集体的非理性结果。④白波:《博弈游戏(第1版)》，哈尔滨出版社2004年版，第18－19页。因此，在公共事务的治理过程中，必须加强各方的信息沟通和共同参与。低碳发展、环境保护作为一种公共诉求，不仅是政府的职能，更与企业和公众密切相关，要实现三方利益均衡，必须让政府、企业和公众代表都能够参与到环境保护的政策制定和执行中来。公共政策依托公共权力而形成，也依托公共权力来发挥自己的作用。⑤王春福:《论公共政策的内在意蕴》，《浙江工商大学学报》，2008年第4期。为了保证公共权力的有效行使，建立多主体的共同参与治理机制就显得至关重要。然而在“限塑令”的制定过程中除了政府部门的政策输出外，并未涉及相应的其他主体的更多介入，没有广泛吸取各方意见和建议。这导致了环保成本分配的不合理，而且难以全面获取各方理解和支持。

(二)坚持社会参与原则

有研究成果证实，当社会经济发展到一定阶段的时候，扩大公众参与环境保护的力度与深度，有着极其重要的理论和实际意义。⑥Henry Sidgwick:The methods Of Ethics.P459.在整个政策方案制定过程中，更需要引进公民参与机制，“主动地采取诸如民意调查、征询意见、举行听证会等方式，了解社会不同阶层民众的心理需求和政策偏好，使出台的政策方案尽可能体现民意，尽可能公平合理，力求具有广泛的社会认可度。”⑦皮正茂:《关于我国公共政策执行力的思考》，《湖北师范学院学报》，2005年第2期。而在政策实施后，政策目标群体对于政策的回应依然重要，如果回应机制弱化必然导致公共秩序失衡。⑧王春福:《公共政策的回应机制与公共秩序》，《江西行政学院学报》，2009年第2期。因此加强政策核心理念传导，全面获取公众对政策的支持与拥护，充分调动民众环保意识，发挥民众积极性，实现“限塑”行动由自上而下的模式向上下互动的模式进行转变是推动“限塑令”等低碳政策有效实行的重要因素。以英国为例，减少甚至停止塑料袋使用是由英国广播公司摄影师里贝加·奥斯金在英国德文郡小镇莫德伯里发起的。在政府尚未出台相关法规之前，莫德伯里已经有43家商店自行禁止向顾客提供免费塑料袋，改为出售环保购物袋。随后，其他城镇纷纷效仿，发起“无塑料袋”活动，英国禁用塑料袋的城镇已有约80个，公民参与极大地促进了限塑效果的增强。

(三)坚持系统考量原则

低碳政策的制定务必系统地对各主体、各领域、各环节进行全面考量，其中又集中体现在以下三个方面。第一，各主体承担的环保成本分配要合理。低碳政策的出台意味着社会价值和环保成本的重新分配，为了更好地达到治理目标，政策的制定除了规整现有的社会秩序外，还应最大程度地争取各主体的公共认同，因此对于政府、社会组织、公民个体的成本合理的界定和分配极为关键，同时，在同一群体中的成员的成本分配要均等。第二，政策覆盖领域和环节要全面。领域和环节的狭隘不利于整体的低碳社会构建，如在限制塑料袋使用的过程中，“限塑令”的出台和实施过分集中于流通领域，而没有根据“3R”原则(reduce、reuse、recycle)在塑料袋的垃圾管理、回收和利用环节切实地制定相关政策并予以实施。第三，政策的具体条款要切实可行，要兼顾科学性和有效性，特别要兼顾目标群体对政策的可接受程度。因此，如何根据当前条件和时代发展科学、合理地评估和确定政策涉及各主体、各领域、各环节的环保成本和整体配合等，将是系统考量原则的核心内容。

(四)坚持权责明确原则

在低碳政策的制定中，必须要保证权责落实到位。低碳政策的实施涉及多家执法主体及管理部门。其中，宣传部门负责政策的宣传推广，质监部门负责源头管理，工商部门负责市场管理，铁路、交通、民航等部门负责自律管理，环保部门负责退市管理，这样的链条式监管机制将赋予相应部门很大的权力，因此有必要明确权责，并建立相应的问责制度。以“限塑令”来说，同样要建立“限塑令”的问责机制，增加“限塑令”的政策制定和执行部门的责任意识，同时也要完善问责机制，通过划分权责和问责范围来明确问责主体与客体，并将其以制度化的形式确定下来，确保问责的真正实现。另外也需要增加异体问责的比例，让社会组织和公民参与进来，避免在同体问责主体的庇护下“伪问责”现象的出现。

(五)坚持持续监管原则

美国著名行政学家埃莉诺·奥斯特罗姆指出，在每一个群体中，都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人;也都存在这样的情况，其潜在收益是如此之高以至于极守信用的人也会违反规范，因此，有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为。①期埃莉诺·奥斯特罗姆:《制度分析与发展的反思》，王诚等译，商务印书馆1996年版。因此在低碳政策制定中，必须明确具体监管部门的主体和内容，并通过加强对市场监管人员的培训和素质教育，提高其在监管过程中的效率。印度的马哈拉施特拉邦在推行“限塑令”时，出台禁令规定生产、销售和使用塑料袋的人将被处以一定的罚款或牢刑，政府还采取定期监管来保证该政策的有效实行。在孟买，被发现提供塑料袋的销售商会被停业一个月。

(六)坚持管理创新原则

在制定低碳政策时，除了直接规整社会行为外，还要创造性地运用设置激励措施、引导环境NGO介入、积极研发替代品等配套措施。奥尔森在《集体行动的逻辑》中指出，为了促使集体成员采取有利于集团的行为，必须引入有别于集体物品的“选择性激励”制度。②曼瑟尔·奥尔森:《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海人民出版社1995年版，第40－42页。而不应该如“限塑令”一样仅仅限定于惩罚性措施。环境NGO是由很多热心于环境保护事业的人士志愿组成的以环保利益为宗旨的非政府、非营利性的公益组织。因为NGO的公益性、志愿性和非营利性，并且拥有强大的群众基础和社会舆论支持，从而成为政府和市场之外的第三方力量。同时，环境NGO在社会环保文化中也起着长期的促进作用，保罗·霍肯在《商业生态学》中强调人是其文化的产物，是受文化和环境的影响的，但那种快速又巨大的转变是很少发生的。③保罗·霍肯:《商业生态学》，夏善晨等译，上海译文出版社2001年版，第56页。因此加快环保NGO在环保事业方面的介入就显得相当重要。同时，政府部门有必要加大对可替代品的投入和支持，可通过积极引进先进的技术，加紧研制生产可降解的环保塑料袋等更便利的替代品以丰富替代品的种类，为人们提供更多的选择。

四、低碳政策制定的模型设计

合理的政策制定议程设置是贯彻上述六点原则的制度基础，金登认为，议程就是对政府官员以及与其密切相关的政府外人员在任何给定的时间认真关注的问题进行编目。它决定了政府将就哪些事项做出决定，就哪些问题做出处理。“议程设置的结果就是将一个社会问题转变成可操作、可决策的政策议案。”①约翰·W·金登:《议程、备选方案与公共政策(第二版)》，丁煌等译，中国人民大学出版社，2004年版，第4页。

本文对低碳政策制定的议程设置研究，引入了由May Peter提出的议程设置模型，它将议程建立者分为政府和社会中各类非政府成员，并以主导者参与程度为纬度，将政府主导的模式划分为内部自生和动员，将社会主导的模式分为外部自生和联合②Peter.J.May.Reconsidering Policy Design:Policy and Publics.Journal of Public Policy，Vol.11，No.2(1991):187 －206.，见表1:

表1 梅·彼特(May Peter)的议程设置模型

以上文提出的多元协作、社会参与、系统考量、权责明确、持续监管和管理创新等六个原则为基准，根据这个模型，本文拟提出以下低碳政策制定的议程设置流程图(图1)，在纵向上，自上而下表征了从环境问题发生到低碳政策制定并完善的过程，在横向上，它区分了低碳政策在制定过程中由于参与主体的不同而被区分为两类步骤。它强调了政府在低碳政策制定中要灵便地在自生模式和动员模式中寻找过渡，同时政策、环境、社会等方面的专家，环境NGO，企业组织和社会公众等非政府成员在政策制定及推进过程中也应分别适用于外部自生模式和联合模式，这对于政府的行政方法和技术也提出了质的要求。

图1 低碳政策制定的议程设置模型

(一)关于低碳议题提出的说明

低碳议题是指随着社会整体认知水平和环保意识的提高，有关于低碳社会营建可能纳入政府议事日程的相关社会话题③此概念的提出是为了将低碳政策相关议题与其他如社会保障、权利维护等议题予以区分。，如塑料袋的限制使用，烟草制品的减少流通等。低碳议题的提出可以经由三种路径:其一，由行政机关通过日常的政策制定议程提出，即在相关基础性调研基础上对低碳议题予以认识和提出。其二，由公民个体意见综合成社会民意产生，即社会公众基于个体的认知和观点形成相关社会舆论话题。其三，由新闻媒体、环保NGO等公共机构提出，即由公共机构根据自身对于社会的关注和调查形成相关意见或建议，这些机构因为具有相对独立性、公信力高、有批评政府的传统、信息传播效率高等特点，而被称为是除立法、行政和司法之外的“第四种权力”。政府部门应该致力于创新和构建公民在低碳政策制定中有序政治参与的渠道，并引导规范公共机构在低碳社会营建中发挥重要作用。

(二)关于圆桌会议开展的说明

“圆桌会议”是指一种平等、对话的协商会议形式。在环境圆桌会议模式中相关利益团体，如居民、政府、企业代表、新闻媒体、社团、环保NGO及环境专家等将在一起，在政府的主导支持下，为制定解决环境问题的相关政策而进行平等对话和协商，共同致力于人与自然的和谐共处。①葛俊杰、毕军:《利益均衡视角下的环境保护模式创新——社区环境圆桌会议的理论与实践》，《江海学刊》，2009年第3期。通过这一模式制定低碳政策的优越性在于:一方面，为公民提供了环境权益表达、疏导、协调和保障的制度平台，使公民从被动承受塑料袋成本转变为主动为改善环境质量而努力，形成健康低碳的消费模式，增进人与自然的和谐;另一方面，使环保政策制定更加透明化，明确了政府、塑料袋生产商以及销售商、消费者在政策制定中的地位，有助于形成公众对政府和企业环境行为的制衡，对政策执行起到监督和约束作用。

(三)关于草案拟定、论证的说明

通过圆桌会议协商形成的各方意见需要通过拟定具体的草案加以体现和实行。草案的拟定应充分吸收各方意见，同时借鉴相关国际经验。对于草案的论证可由政府政策研究部门、专家学者或者社会第三方机构执行，重点是对草案实行的可行性，包括时间成本、经济成本、社会可接受程度、预期效果等方面进行分析。同时，可以通过试点运行等方式，对具体草案的运作进行评估论证。

(四)关于完善修正的说明

政策的运作过程理应也是不断进行适应和补充完善的过程。政策的完善修正分为两个层面:其一，在横向上，由于社会、经济、文化等环境要素的变化造成低碳政策与时代发展不相适应，需要进行相应的修改或废止。其二，在纵向上，由于各地方条件的不一致，地方政府可在征求民意情况下根据本地区实际情况对相关政策进行修改并实施。

(五)关于公布实施的说明

在科学制定政策的基础上，为了保证低碳政策的效果最优化，在政策制度设计和实施过程中，一方面要通过开展舆情调查、组织听证会等对政策的实施现状进行反馈并评估和完善;另一方面，要将相关的政府行为予以公开，在保障公民知情权的同时争取社会各方面的支持。

五、结 语

针对“限塑令”政策系统设计中的缺陷，我们提出的低碳政策制定的核心原则及模型设计，对于低碳政策理性原则的厘清和贯彻应该具有指导意义，但是制度的修正和完善是一个长期的历史过程。作为公共权力的执行者，政府角色的灵活转换无疑是低碳社会构建的核心动力。