社区服务供给中的主体结构与机制创新——以宁波市镇海区招宝山街道“微民生”工程为例

□ 郁建兴 邱 越

随着社会建设的不断推进，城市居民对社区服务供给水平的要求越来越高。在这一背景下，建立健全社区服务供给的主体结构，创新服务供给机制，构建优质高效的社区服务供给模式，具有重要的理论和现实意义。本文基于宁波市镇海区招宝山街道的“微民生”工程案例，聚焦社区服务供给中的主体结构与机制创新，试图探寻提高社区服务供给质量的答案。

一、社区服务及其供给

建设服务型政府要求地方政府关注民众福利。在相当长时间里，地方政府主要将精力集中于基本公共服务供给上。但是，居民的福利水平不仅仅取决于基本公共服务的供给水平，社区服务供给水平对居民福利水平也有相当大的影响。

民政部1993年发布的《关于加快发展社区服务业的意见》将社区服务业定义为“在政府倡导下，为满足社会成员多种需求，以街道、镇和居委会的社区组织为依托，具有社会福利性的居民服务业”。这说明社区服务具有福利性和公益性色彩，政府不能在其中缺位。在较长时期内，我国大多数社区服务项目依托主要由当地政府投资和开办的社区服务中心运行，但因为政府投入有限，所以社区服务中心商业化乃至空壳化成为了当时较为普遍的问题。2011年，国务院办公厅印发《社区服务体系建设规划(2011－2015年)》，提出要加强社区服务体系建设，满足日趋个性化、多元化的社区居民服务需求。2013年全国民政工作会议提出要在构建基本公共服务、便民利民服务、志愿互助服务相衔接的社区服务体系上取得新进展。这就要求地方政府以适应当地情况的方式参与社区服务供给。北京、浙江等地都提出并基本实现了社区工作服务用房达到350㎡以上的目标。然而，目前大多地区居民的社区服务需求仍然没有得到充分满足。如果说对于基本公共服务水平较低的地区而言，地方政府需要将更多的精力集中于经济发展和基本公共服务供给的话，那么对那些基本公共服务供给水平相对较高的地区而言，进一步提高社区服务质量就成为了当地政府一项重要而紧迫的任务。

社区服务与基本公共服务之间有许多相似之处，如两者在内容上都涵盖了教育、养老、卫生等议题，两者的供给中政府都要承担相应的重要责任，两者都鼓励多元主体共同参与供给等。但是它们之间仍然存在着许多差别(见表1)。

表1 社区服务与基本公共服务比较

基于社区服务与基本公共服务之间的相同、相似之处，地方政府可以借鉴基本公共服务供给中的许多经验和教训，应用到社区服务供给中。而这两者之间的差别使得政府不能简单地在社区服务供给中套用基本公共服务供给的工作方式和工作流程。有时，两者之间的相似性反而可能误导地方政府的社区服务供给。准确区分两者具有重要意义。

在我们看来，基本公共服务供给与社区服务供给之间最重要的区别是，前者是政府的当然职责，而后者因为其受益人群并非全体公民，具有个性化、非规模化的特征，所以政府很难也不应将社区服务完全承担起来。对基本公共服务供给机制的研究多讨论的是如何更加高效地提供高质量的基本公共服务，很少涉及政府责任的分担程度的问题，而政府参与社区服务供给的讨论中，除了提高效率以外，主体间责任分担也是不能绕开的话题。

主体间责任分担当然意味着多元主体的参与。基本公共服务和社区服务在多元主体参与这一点上存在着很多相似之处。政府单独供给基本公共服务往往被认为效率不高，而基本公共服务所具有的非竞争性、非排他性的色彩又使得单纯的市场机制无法发挥出应有的作用。因此，基本公共服务供给的过程也是这些主体之间进行职能分配、各司其职的过程。其中政府和第三部门在国内外公共服务供给中表现得尤为活跃。社区服务供给中更是主体众多。早在1992年，就有文献指出城市社区服务牵涉到家庭、社区、社会团体、工作单位和党政机关，这些主体应被串在一起，形成合力①唐钧:《关于城市社区服务的理论思考》，《中国社会科学》，1992年第4期。。目前，民政部门是社会服务的行业主管部门，负责制定社区服务业的规划、政策及法规，进行业务指导和服务;加强从业管理，实行资格认证，保证社区服务的社会福利性和居民服务的正确方向;建立统计指标体系，进行科学评估。街道、居委会等行政和自治组织是落实执行社区服务政策、推动社区服务发展的主体②娄成武、孙萍:《社区管理》，高等教育出版社2003年版，第186页。。社区服务供给的多元主体案例非常多，比如新加坡政府在社区建设中主要制定政策并实施监督管理，所有私人企业和个人能够开展的服务项目全部交给私人。为了更好地管理社区事务，政府专设一个名为“人民协会”的职能部门作为基层组织的主管机构，负责社区事务的组织、领导和协调，承担上传下达的工作任务③张春枫:《新加坡社区管理服务的启示》，湖南民政网，2012－12－04。。

在多元主体互动的过程中，为了尽可能减少互动所产生的交易成本，需要建立一套合理的制度框架，留出足够的制度创新空间。治理结构应当由不同的交易属性决定，产生于多元主体之间的大量重复博弈①吴玉霞、郁建兴:《服务型政府视野中的公共服务分工》，《浙江社会科学》，2011年第12期。。政府购买服务是一种常见的结构。有许多学者基于案例，对我国非政府组织参与政府公共服务购买的类型进行了区分，如王名等就基于政府与社会组织之间的关系将这种参与分为三个模式，分别是依赖关系非竞争性购买、独立关系非竞争性购买和独立关系竞争性购买②王名、乐园:《中国民间组织参与公共服务购买的模式分析》，《中共浙江省委党校学报》，2008年第4期。。而韩俊魁则主要将这种行为分为竞争性购买和非竞争性购买两大类，主要区分标准是公开招标和建立在不同主体契约关系之上的购买程序和购买合同两大要件的存在与否③韩俊魁:《当前我国非政府组织参与政府购买服务的模式比较》，《经济社会体制比较》，2009年第6期。。总的来说，他们对政府与社会组织关系的判断基本一致。

政府购买服务优点显而易见，但其风险也不应被忽视。周俊对政府购买公共服务的风险做了认真的研究，认为表演性的服务购买对无论政府还是非政府组织都是需要注意的执行性风险。这需要政府加强对政府购买公共服务的风险认识和管理，在引入和建立这一制度的同时，确立以政府、供应方和公民三方为主体，以公共责任为核心的风险防范框架，并为这一责任结构的实现创造制度、组织和社会环境④周俊:《政府购买公共服务的风险及其防范》，《中国行政管理》，2010年第6期。。

对政府购买公共服务过程中的责任分配问题，2004年世界银行报告专门为此建立了一个公共服务提供的责任框架，认为提供公共服务的政府对居民拥有长线责任，而实际生产公共服务的主体如非政府组织则主要对(作为委托方的)政府持有短线责任⑤世界银行:《让服务惠及穷人》，中国财政经济出版社2004年版，第49页。。可见，供给方式的变化并不影响政府在基本公共服务供给中对公民所负的责任。

由此可见，要更好地提供公共服务，需要建立合适的机制。作为一个复杂系统，公共服务供给在实践中会出现不同机制混合的现象。对此，我们曾提出了公共服务供给的复合模型，认为在公共服务生产中存在二次分工，第一次分工是将公共服务的规划者和生产者进行分离;第二次分工则发生在生产者整合其他服务资源来生产其自身本不能有效生产的服务时。这一模型说明公共服务复合供给机制的关键是把社会生活中分散的、个性化的服务需求与不规则的供给进行对接，使得提高供给效率和公平程度成为可能⑥郁建兴、吴玉霞:《公共服务供给机制创新:一个新的分析框架》，《学术月刊》，2009年第12期。。杨团等也基于案例研究为政府委托非政府非营利组织经管社区乃至社会公共设施进行了探索⑦杨团:《社区公共服务设施托管的新模式——以罗山市民会馆为例》，《社会学研究》，2001年第3期。。

在社区中，比较常见的服务主体包括居委会和社区社会组织。居委会在法律上被规定为第三部门，却同时具有政府派出机构的浓厚色彩。根据《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》，社区居委会是协助政府了解社区居民需求的助手，在便民服务提供和组织居民、发动社会各方面力量参与方面有着独特的优势。因此，当我们讨论社区服务供给时，不应忽视社区居委会这一重要主体。

社区社会组织也是社区内活跃的重要主体。我们曾经指出，在社区社会组织的发展过程中，普遍存在着政策统一性不足、对政府依赖性较强、自身能力相对较弱、发展不平衡等问题。因此，政府需要在制度化规定社区社会组织的地位和功能后，赋予社区社会组织更多的服务职能，减少政府直接提供社区相关服务的职能，将这种职能通过购买服务等形式交给相应的社区社会组织，在协同过程中以居民需求为导向，推动多元主体参与，建立扁平化、弹性化的互动网络⑧郁建兴、金蕾:《社区社会组织在社会管理中的协同作用——以杭州市为例》，《经济社会体制比较》，2012年第4期。。

图1 社区服务供给机制示意图

为了在社区服务供给中做到服务质量与责任分担的平衡，我们建立了一种社区服务供给机制模型(见图1)。在这一机制中，政府的主要任务包括建立和维持机制的运转，监督、指导规制社区主体的运行，并为社区服务的运行提供部分资金;社区服务主体在政府的监督、规制下为社区居民提供服务，同时也对政府进行监督。社区服务主体之间应该存在竞争，这种竞争表现在对政府和居民的争取上。居民监督社区服务的具体运行，向具体执行社区服务的社区服务主体提供意见和反馈，并针对不满意或空白的社区服务项目成立新的社区主体，参与社区服务供给的竞争。与此同时，居民也可以直接对政府提出意见、反馈，并对政府在这一框架中的行为进行监督。在这一框架中，政府主要负责构建起社区服务的供给机制。机制建立后，政府的主要责任在于维护机制运行，并在有余力的情况下对社区服务进行指导和补贴。这里与基本公共服务多元主体供给不同的是，社区主体对居民并不仅仅承担对客户的短线责任。相比于基本公共服务供给中的服务供给方，他们对居民承担了更多的责任。如果居民对这些社区服务主体所提供的服务不满意，一方面如同基本公共服务供给一样，他们可以向服务提供方和服务生产方提出意见，另一方面他们也可以成立或引入新的服务主体参与到服务的供给中。这样也能使得社区服务内容与时俱进，及时满足居民的合理需要。

相应地，政府在这一模式中不对社区服务负“全”责，居民可以独自或组团参与供给社区服务，这是这一模式与政府购买基本公共服务相比的最大变化。尽管如此，政府仍可利用资金和竞争的设计保证服务质量在一定水准之上。

我们认为，这样的机制能够平衡政府的责任与社区服务的绩效，而要实现这一目标，需要思路明确清晰、能力足以发挥主导作用的政府，以及积极参与的社区多元主体。

宁波市镇海区招宝山街道以“微民生”工程作为平台，将居委会、社区社会组织、驻区企业乃至居民个人等都纳入社区服务供给机制中，在政府主导下提供符合居民需要的社区服务。社区服务项目主要由社区多元主体而非政府负责具体运行，政府的主要工作是建立、维护和运行“微民生”机制。这一探索取得了良好绩效，验证了上述机制模型的有效性。

二、案例:宁波市镇海区招宝山街道“微民生”工程

招宝山街道位于宁波市镇海区东部，是镇海区政治、经济、文化中心，下辖10个社区，人口共计6．23万人。早在数年前，宁波市就已经对各级政府单位所需承担的民生责任进行了明确的划分，其中被划入基本公共服务的教育、医疗、住房等公共服务供给均交由区及以上层级政府提供，而街道主要负责社区服务、协助社会秩序、促进就业等工作。以教育为例，自2002年镇海区调整了招宝山街道小学的管理体制后，招宝山街道辖区内的小学、初中教育经费不再由招宝山街道统筹。在居民的基本公共服务需求已基本被覆盖，且街道事实上并不承担基本公共服务供给任务的背景下，招宝山街道将注意力集中于满足居民个性化的社区服务。同浙江省其他地方一样，招宝山街道也以居委会管辖范围划分社区。

招宝山街道于2009年开始实施“微民生”工程，通过项目制的方式将居民个性化、非规模化的公共服务需求择优发包给各方主体，有效改进了社区居民公共服务的供给效率。“微民生”工程项目在内容上涵盖助老助残、健康促进、精神文明、日常生活、社会管理等五大类型。服务提供方包括政府、社区、社会组织、驻社区单位、企业。

在招宝山街道的“微民生”工作实践中，(社区)社会组织是重要的承担主体。还有一些项目虽然由社区“两委”予以组织执行，但是其中很大一部分参与的人员也是社区中拥有一技之长的骨干。如有些项目中社区发动楼组长等积极分子参与项目的执行。这样的志愿者队伍虽然没有“社会组织”之名，却也符合其他社区社会组织所拥有的大多数特征。“微民生”项目也激发了不少新的社区社会组织。

表2 招宝山街道“微民生”项目街道、社区级别项目对比

由表2可以看出，“微民生”项目主要承担对象是社区中的各类主体。在这里，街道办事处与社区之间有了很明显的区别——街道借这一平台实现一些覆盖整个街道范畴的服务供给，而社区则主要在其范围内组织人员完成其任务。而由这些项目所得到的相对有限的经费中不难看出，其承担的也绝不是被列入社会政策范畴的基本公共服务供给任务。这体现了“微民生”项目主体丰富，形式灵活的特征。

社区社会组织之所以能够在其中起到中流砥柱的作用，至少部分需要归功于招宝山街道为这些社会组织提供的配套培育举措，其中较为重要的是社区社会组织联合会。2008年9月招宝山街道主导成立了社区社会组织联合会，接受在街道辖区内的尚未达到民政局登记条件，但有规范化的固定名称、固定的组织负责人、相对固定的活动场所、组织章程、能正常开展活动并有一定社会影响力的，会员人数达到25人以上的社区社会组织的加入。目前，联合会共有会员224个，其中个人会员18名，团体会员206个(包括社区社会组织173家)。以这一联合会为枢纽，招宝山街道每年为90多个社区社会组织提供从1000到4000元不等的日常经费补助，这笔经费由街道和社区以6:4的比例划拨;同时每年约安排50万资金组织社区服务项目，向社区社会组织购买服务。此外，街道还会对获得“街道十佳称号”的社区社会组织提供每年2000元的奖励，并对在重大比赛、活动中获奖或被表彰的社会组织提供一次性配套奖励。除了经费支持和项目发包外，联合会还为社区社会组织编印了工作手册，组织社区社会组织负责人举办业务培训班和交流会议等，促进社区社会组织的正规发育。

此外，针对社区社会组织最为欠缺的活动用房，该街道累计新建、改建社区活动用房6000余平方米;整合而成各类社区文化服务活动广场16个，社区服务活动点100余个;社区平均配套服务用房面积达到1500平方米。这些平台为社区社会组织提供了活动的场地。

这些措施配套的实施，推动了招宝山街道社区社会组织的发展。这些社区社会组织既较好地完成街道所发包的任务，也提升了组织社区活动、参与社区服务供给的能力。

“微民生”项目的运行包括需求确定、项目立项、项目执行、项目评估四个阶段(见图2)。其中项目评估结果将反馈到街道并作为之后工作的依据。

图2 “微民生”项目运行流程图

在目前“微民生”项目运行过程中，绝大多数服务项目的需求确定是通过居民听证会论证、共建理事会商讨、居民代表大会审议等程序后确定。而经过“微民生”工程运行几年的探索之后，当前社区服务项目在推出前，街道还要进行资源调查和立项审批。每个项目的运行时间原则上为一年，项目结束后，招宝山街道将组织评估组，按照既定程序对社区服务项目进行评估，评估从项目流程、项目实施、项目成效三个方面及项目的有效性、项目的适用范围、项目的效益、项目的推广性、项目的可持续性等五个指标进行动态评估。项目评估通过满意度测评、听取项目自评汇报、查阅有关资料及实地抽查等形式进行，评估结果与街道的资金补助直接挂钩，确保了社区服务项目的针对性和实效性。街道和社区还会继续支持和推广被评估为“持续发展好”，被认为有推广价值的项目。近几年“微民生”工程各年的评估结果及相应的资金投入见表3。

表3 招宝山街道“微民生”项目评估情况

可见，招宝山街道对“微民生”项目的评估并不是形式性的，而且每个项目的评估结果与补助水平相关。评估除了与资金挂钩以外，评估组也将对各项目在街道内的可推广性做出判定，并在街道范围内推广成功的项目经验。街道、社区除了补贴当年立项的“微民生”工程项目外，也向值得推广的项目提供持续支持。仅2012年，街道、社区就对16个2012年之前立项的项目进一步拨付了总额达74．232万元的补助资金，其中社区投入54．032万元，街道补贴16．2万元。

这些与评估结果挂钩的举措，使“微民生”项目的整个运行过程变为了闭环回路。反馈结果将能使得效果良好的项目得以继续发展，而及时中止不合适的项目。闭环使得作为发包方的街道能够对项目执行过程中出乎意料外的情况做出及时回应或至少做出回应，这一设计有利于在项目结束时得到与预期相近的结果。这对于具有非规模化、个性化特征的社区服务而言，尤为重要。

表4 “微民生”项目中各社区承担的项目数量和项目得到的投入总量

2009年是“微民生”工程的第一年，完成了包括社区LED平台建设在内的一些硬件建设项目，因此相应的经费投入较多。2012年，一些社区在新增项目数量上有下滑趋势，但这些社区仍在支持若干经评估被认为有持续发展价值的项目，如城东社区就仍在支持着2010年推出的两个被评估为“持续发展好”项目。社区在“微民生”工程中的积极参与和居民们对“微民生”工程项目的好评(见表5)，说明这种社区服务供给方式本身受到从街道到社区乃至居民等各界参与者的广泛认可。

表5 招宝山街道居民在调查中对“微民生”项目的评价结果

三、案例分析

纵观宁波镇海招宝山的“微民生”工程，可以发现其以下特征。

首先，地方政府在实施“微民生”项目中明确了公域与私域之间的界限。尽管“微民生”工程中的项目都在街道层面上完成立项，但是项目从产生到运行都在社区层面上完成。街道对项目的主要干预表现在对项目的评估、与评估结果相挂钩的经费拨给以及优质项目的街道内推广上。在这一过程中，虽然政府将服务送入了社区，却并没有干涉社区的自我运行，两者之间的边界仍然明确而稳定。这既有别于一些地方所推行的由政府派出机构向社区居民提供类似物业服务的社区服务或利用项目制平台向社区服务进行全额政府拨款，又有别于一些地方因为经费、财政的不足等原因而忽视社区服务供给的现象。前者不仅无助于高效地向居民提供高质的社区服务，也模糊了政府与社会的边界;后者则更是地方政府未能充分履行政府职能的表现。

其次，地方政府积极创新公共服务供给机制。在较长时期内，我国地方政府的工作重心在于经济发展和基本公共服务供给。随着经济社会发展和不同层级地方政府间分工的细化，正如我们在招宝山街道所看到那样，街道从为辖区内居民提供基本公共服务中被“解脱”了出来，进而将工作对象转移到了具有非规模化、个性化等特征的社区服务供给上。在工作对象特性发生巨大变化的情况下，如果地方政府仍然守着原有的工作方式不变，那么其工作效果势必将受到负面影响。只有进行地方政府创新，改革工作机制，才能适应全新的工作环境，保证政府工作的效果。在“微民生”工程体制中，通过评价反馈以及与之挂钩的资金补贴、奖励机制，招宝山街道有机会对社区中为数众多的活动主体和服务项目进行选择培育。在制度运行良好的情况下，这一机制能够实现对相对零散的社区服务需求的择优供给。

再次，社区居委会组织社区主体协同供给社区服务。在“微民生”体制下，社区居委会从服务的实际供给者变为了组织者。随着“微民生”工程立项制度的不断完善，社区内不同需求的满足顺序由街道、社区精英决策的情况越来越少，而更多的来自社区居民的意见汇聚。一开始，社区中较为活跃的积极分子、楼组长等在这一平台中能发挥出远比其他居民更大的影响力，但是随着社区服务项目的不断开展，我们有理由对居民的广泛而积极的参与做出乐观的预期。同时，“微民生”工程为居委会提供了一定的经济支持。对于大多数社区而言，无论其所在的地区的经济发展水平，如果我们询问他们社区工作中的困难所在，工作经费的匮乏一定不能回避。“微民生”工程为社区服务项目提供了额外的经费支持，使得这些项目能更加顺畅地运行。同时，街道统一组织的社区服务验收、反馈机制也为社区分担了一些压力。这就从制度设计上减少了社区居委会提供同等质量社区服务的成本。

第四，小区居民拥有了参与社区服务的渠道。在公共财政规模与政府规模的刚性约束下，由政府供给公共服务难以满足居民不断增长的需求。一家社区社会组织的成功往往来源于出色的领导者和主要成员，尤其在缺少政策支持的情况下更是如此。这是当前大多数社区社会组织难以获得较大发展的重要原因。“微民生”工程中听证、立项和验收等环节减少了这些社区社会组织参与中走弯路的可能，降低了它们的成本。“微民生”工程“费随事转”的原则也为这些社区社会组织的参与提供了必要的经费支持。虽然相比于镇海区城镇居民可支配收入，每个项目所分得的资金数量比较有限，但是考虑到社区服务规模有限的特征，这些资金还是可观的。同时，因为参与到社区服务供给中的人员中许多同时也是社区居民，所以他们在参与中也有动机降低供给成本，提高供给质量，进而实现更加优质的服务供给。

总的来说，“微民生”工程是一种较为有效的社区服务供给机制，无论街道对群众满意度的调查，还是街道为评估各项目的效果而组织的专家评审，都能说明这一点。招宝山街道将居民满意度这一项列入对“微民生”工程各项目的评估中并作为评估的重要指标，本身就说明了其认为社区服务的最终目标仍然是要让居民认可其所带来的生活品质的提高。调查结果也表明，居民们对这些项目是了解和满意的。

当然，在实践中这一模式还有许多可以改进的地方，比如说，如何更加公平、高效地提高社区服务需求的获取效率，如何更加实时、准确地获得居民对不同的项目的看法和意见，如何进一步激发居民和其他主体的参与，“微民生”这一平台能否为社会资金投资社区服务提供进入平台，这些问题都值得进一步研究和实践探索。除了这些事关效率的问题以外，招宝山街道在“微民生”工程中仍然表现出了相当强的父爱主义特征，其之所以没有包揽社区服务的责任，更多是因为能力不足而非有意识地放权。尽管如此，街道非常注重社区社会力量的培育，因此“微民生”工程能否进一步向着高效供给与责任合理分担平衡的社区服务模式发展，仍值得我们进一步的观察。

四、结论与讨论

如何整合多元力量，为辖区居民供给优质高效的社区服务是地方政府需要解决的现实问题。这需要地方政府根据当地的政治、经济、社会条件构建起能够整合各方力量的机制。宁波市镇海区招宝山街道“微民生”工程的经验表明，通过政府的机制设计，将各类主体统筹进社区服务中，合理分担各主体间的责任，能有效地提高社区服务的供给效率，提升居民的生活品质。在社区服务层面，这些主体至少包括地方政府、居委会、社区社会组织以及社区居民。

在汇聚各方力量供给社区服务的过程中，地方政府需要把握好自身所处的位置，既不能包办一切，也不能撒手不管。招宝山街道的案例表明，既能够使政府不必过多地陷于社区服务的具体事务，又能够保证参与社区服务生产的各主体所提供的服务质量的机制是存在的。

必须指出，招宝山街道的经验也显示，建立起这样的机制，并使其真正运转起来，需要当地政府间职能分工明确、社区参与水平较高、基层政府财政收入较高等。招宝山街道所辖10个社区的居民同质化程度相对较高，再加上招宝山街道长期注重培育发展社区社会组织，社区参与较为充分。而街道将注意力集中于社区服务供给，加上镇海地区相对发达的经济发展水平，这些都是招宝山街道“微民生”工程能够取得成功的要件。

尽管如此，建立并运转上述机制，并不只停留于招宝山街道的“孤例”之中。招宝山街道的经验具有普遍意义，虽然其所需的各个要件各自应发展到什么水平才能满足建立并运转这样的机制的要求尚待进一步研究，但是不同地区间类似机制之间的差别不会触及政府与社会的责任分担这一核心。

在需要满足的诸多条件中，社区居民参与是一个重要而又能够由各级地方政府着手改变的变量。有效发动社区居民和社区社会组织积极参与社区服务供给，需要较高的社区居民参与水平，但是如果仅仅为了让这些主体参与到社区服务供给中去而培育、动员，却又过于急功近利。这需要地方政府将工作做在平时，在加强和创新社会管理过程中积极培育社区内社会资本。