公共服务均等化的转移支付模式选择：基于人口流动的视角

刘大帅 甘行琼

（中南财经政法大学 财政税务学院，湖北 武汉430073）

一、问题的提出及相关文献回顾

对发展中国家而言，地区间经济发展水平存在较大差异是普遍现象。在分权提供公共服务的前提下，地区间公共服务非均等化问题随之产生。按照Tiebout的观点，在地方政府可自主征税的背景下，市场机制本身就会导致公共服务相对均等化的前提是人口自由流动［1］。我国的户籍制度限制了人口的自由流动，当然我国人口依然存在较大的流动性，只是表现出了与国外人口迁移不同的特征。我国大量的流动人口（主要是农民工）只是就业地点发生变化，他们并未在流入地享受与当地户籍人口相同的公共服务，原因在于我国户籍制度所特有的福利分配功能［2］。人口流入地政府只愿意接受流动人口的“劳动”，而不愿为其提供公共服务。分税制财政体制下，地方政府本级的财力与支出责任严重不对称，收支缺口必然要求中央政府通过纵向转移支付弥补。中央对地方的转移支付总量在逐年增加，从2004年的9 410亿元增长到2010年30 611亿元。规模巨大的转移支付对公共服务均等化的效果如何，成为学者们研究的焦点［3］［4］［5］。研究显示，我国现行转移支付制度的均等化效果并不理想。刘尚希认为现行转移支付制度以人口不流动为假定前提，以户籍人口为依据［6］，这构成了转移支付均等化效果不理想的重要因素。仅有的文献中，陈仲常等通过数据分析发现人口流动改变了地区间的抚养比，使中央对东部地区的转移支付力度大于西部地区，进而加剧了非均等化［7］；马红旗等在分析省际人口流动特征的基础上，设计了基于人口负担的转移支付方案［8］。可见，人口流动对现行的转移支付制度提出了严峻的挑战。这意味着：现行转移支付制度对人口流动的因素考虑不够，降低了均等化效果。上述研究都基于既定的纵向转移支付模式，没有考虑转移支付模式本身对均等化效果的影响。关于转移支付模式的选择，学界已进行了较为深入的研究：钟晓敏认为纵向失衡与横向失衡的解决是相互影响的，基于当时中国的实际，应采取单一纵向模式［9］；刘溶沧等认为应将纵向转移支付与横向转移支付有机融合，实施纵向与横向相结合的转移支付制度［10］；李齐云、安体富、王恩奉和葛乃旭等认为我国应实行以纵向为主、横向为辅的转移支付 模式［11］［12］［13］［14］。孙红玲提出了对东中西纵向区域合纵连横成为“泛珠三角”、“泛长三角”和“大环渤海”三大区域的设想，建议通过横向转移支付制度的构建，使三大区域内部各省之间主要以协调均衡为主，而三大区域之间仍保持良性竞争的态势［15］。当然，也有学者从民族地区差异、法制环境和技术条件出发认为，我国目前还不具备实行省际横向转移支付的条件［16］。现有的研究存在下面的不足：一是研究人口流动因素比较少。在流动人口总量不断膨胀的情况下，其公共服务均等化问题凸显，转移支付模式如何选择值得深入研究。二是研究省以下各级地方政府之间的竞争与协调关系者比较少。实践中地方政府尤其是县级政府是地方公共服务的提供主体，在应对人口流动的需求方面，转移支付模式的选择很大程度上决定着县级政府竞争与协调的激励导向，更决定着县级政府对于流动人口公共服务均等化的态度。

二、人口流动下现行转移支付制度的效果分析

（一）我国人口流动的特征分析

在我国特殊的户籍制度背景下，我国的人口流动具有特殊性。

1.以务工经商人员为主。随着家庭联产承包责任制的实施，大量农村剩余劳动力被释放出来。与此同时，我国东部地区的用工需求不断增加，形成了以就业为主的人口流动格局，见图1。其中农民工又占务工流动人口的较大比重，2010年我国的农民工数量约为1.5亿，约占全部流动人口（2.6亿）的57%，占跨地区流动人口（不包括市辖区内的流动人口）的70%左右。

图1 2010年各类流动人口占总流动人口的比重

2.省内流动人口多于省际流动人口。随着劳动年龄人口增速的下降，中国将迎来人口的刘易斯拐点。加之地区间的产业转移，各地区对劳动力资源将逐渐形成相互争夺的局面［17］。竞争导致了劳动力工资收入的提高，在考虑了流动成本以后，流动人口将更加倾向于在省内流动。我国2005年全国流动人口为1.5亿，其中省内流动人口约为1亿，占总流动人口的66.6%，跨省流动人口约为0.48亿。2010年全国流动人口为2.6亿，其中省内流动人口约为1.8亿，占总流动人口的69.2%，跨省流动人口约为0.85亿。省内流动人口的比例呈现不断增长的趋势。同时，省际流动人口集中于东部发达地区，中西部地区的流动人口则是以省内为主。从各省的省内和省外流动人口比重（图2）可以看出，省外流动人口比重超过50%的省份只有：上海、北京、西藏、天津、广东，除西藏外全部为东部省份。超过一半省份的省内流动人口比重大于80%，其中绝大多数为中西部省份。

图2 各省省内与省外流动人口占比

3.流动人口年轻化。作为我国流动人口的主体，劳动年龄人口对于流入地公共服务的依赖较小，非劳动年龄人口受户籍制度的约束，只能在户籍所在地享受相应的公共服务。因此，流动人口中的青壮年占多数，老年与少儿占较小比重。2010年全国流动人口中：0～15岁人口占比为12.0%；16～34岁人口占比为47.6%；35～59岁人口占比为34.2%；60岁以上人口占比为6.0%。流动人口的年轻化成为以常住人口为基础计算的各省人口负担比变化的最直接的原因。以老人负担为例，对比2001年与2010的数据后发现，老人负担降低的主要是东部发达地区的省份，而中西部省份的老人负担多数都是呈现上升趋势，见图3。

图3 2001年与2010年各省老年负担变化对比

（二）人口流动对转移支付效果的影响

2006年十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出财政促进公共服务均等化的任务与目标。自此，公共服务均等化开始成为转移支付制度的首要目标和导向。而公共服务均等化的基础是地方政府间的财力基本均衡，或者是地区间人均财力大致均衡。地方政府分为省、市、县、乡四级，在省管县的财政体制下，关系到地方公共服务提供的地方政府主要是省级政府与县级政府。在受户籍制度约束的人口流动下，现行转移支付制度的效果必然会受到相应的影响。

1.现行转移支付制度对省际人均财力的影响。转移支付制度是调剂省际财力均衡的最主要工具。由于各省的净转移支付量很难直接获取，许多学者采用各省本级财政支出与收入的差额来衡量地方获得的转移支付量，本文亦采用此种办法。这里需要对人均财政收入与人均财政支出给予特别说明，按不同基础计算的人均额本身意味着不同的政策导向与效果。一般有三种计算人均额的人口数据基础：常住人口、户籍人口和财政供养人口。受到户籍制度福利分配功能的影响，包含流动人口在内的常住人口为各地的财政收入做出了贡献，以此为基础计算人均财政收入不存在争议；目前各地方政府主要依据户籍提供多种公共服务的做法会在事实上排斥流动人口，因此，以常住人口为基础计算出的人均财政支出可能无法准确反映公共服务均等化的效果，而以户籍人口为基础计算出的人均财政支出可能更为贴切；以财政供养人口计算出的人均转移支付额的主要目的在于维持地方政府的正常运转，在此不作考虑。本文将各省人均财政收入视为转移支付之前的人均财力，将各省人均财政支出视为接受转移支付后的人均财力，用二者标准差系数的变化来反映转移支付的均等化效果，并区分常住人口与户籍人口的计算基础。用UV来代表人均财政收入的标准差系数，UER代表以常住人口计算的人均财政支出标准差系数，UEF代表以户籍人口计算的人均财政支出标准差系数。构造一个表示转移支付效果的指标V，相应地，VR＝UER／UV，VF＝UEF／UV。V小于1表明转移支付存在一定的均等化效果：V越接近于0，均等化效果越好；当V等于1转移支付无效果；当V大于1表明转移支付加剧了地区间的非均等化。表1中的计算结果表明省际人均财政收入的离散程度有所降低，但降低幅度不大，基本围绕在1左右，省际差异十分明显。UER显著小于UV并呈现逐年下降的趋势，表明转移支付制度产生了公共服务均等化的效果，符合中央政府的政策意图和多数学者的研究结论。如果从户籍人口来看，UEF明显大于UER，表明转移支付制度尚未充分考虑人口流动的因素。虽然VR和VF都小于1，但VF明显大于VR表明：如果考虑人口流动的因素，转移支付制度的均等化效果将明显减弱。这里需要注意2010年转移支付的效果明显弱化。

表1 省际转移支付效果分析（2005～2010年）

我国的人口流动主要表现为从欠发达地区流向发达地区，为进一步考察人口流动对转移支付效果的影响，现将各省分别归入东中西三大区域分组考察，计算结果见表2。从人均财政收入看，东部地区的离散程度体现出逐年递减的趋势，中部地区的变化不大，而西部地区则呈现逐年递增的趋势。从绝对值看，东部地区人均财力差距较大，而中西部地区较小。从以常住人口为基础的转移支付效果来看，VR在东部地区小于1且有逐年递减的趋势，表明东部地区在接受转移支付后人均财力差距缩小。VR在中部地区表现为无规则波动，而在西部地区显著大于1，但有递减的趋势。如果考虑人口流动的因素，三大区域内以户籍人口为基础计算的VF基本上都大于1，表明在户籍制度影响下，转移支付在三大区域内部不仅没有缩小公共服务均等化的财力基础，反而拉大了差距。但从绝对值看，东部与中部的转移支付效果要优于西部。西部地区的VF值在2005年甚至高达2.17，说明在考虑人口流动之后，转移支付后的财力差距是转移支付前的两倍多。

2.现行转移支付制度对省域内县际人均财力的影响。县级政府承担了包括社会保障、义务教育、医疗卫生等大量公共服务的提供责任。在人口流动以省内为主和县级财力缺口普遍较大的情况下，省以下转移支付的效果直接决定着公共服务均等化的进程。我们采取与上述省级层面分析相同的方法，选取东部外省流入人口最多的广东省、人口流向外省最多的中部地区安徽省和西部地区四川省作为典型代表进行考察。为保证县级人口数据的可靠性，我们仅以2010年“六普”数据为基础就该年年度数据展开分析。由于市辖区的财政收支数据获取存在一定困难，三省当中，广东和安徽两省的县级样本只包括全省的县及县级市，不包括市辖区，而四川省则覆盖全部县级行政区域。具体测算结果见表3。

表3 省域内县际转移支付效果分析（2010年）

从结果看，广东与安徽两省各项指标值比较接近。两省县际人均财政收入的变异系数均小于省际系数，以常住人口为基础和以户籍人口为基础计算的人均财政支出的变异系数小于省际系数，转移支付效果V的数值也明显小于省际的数值。这似乎表明了省域内县际人均财政收支的不均等程度显著低于省际，转移支付的效果也优于省际。但应注意两省的样本中并不包含市辖区，而市辖区与县之间存在巨大差异，这种差异基本上相当于城乡差距。正如张光指出的那样，如果忽略市辖区，则很有可能会低估省以下地方财政不均衡的程度，高估转移支付的效果［18］。将四川省的各项指标与省际指标对比后可以在很大程度上印证这一点。四川省UV、UER和UEF指标均高于省际的数值，说明县际的人均财政收支不均衡程度大于省际的人均财政收支不均衡程度。VR和VF大于1，说明了四川省以下的转移支付加剧了县际财政非均等化程度。尽管三省的样本大小不一致，但仍能反映出人口流动对转移支付效果影响的共同趋势。三省各自的UEF值均大于UER值，VF值均大于VR值，表明人口流动弱化了转移支付的财政均等化效果，从而不利于省域内县际公共服务的均等化。

还需要指出的是：以户籍人口为基础计算人均财政支出，其离散程度存在被高估的可能性。原因在于流入地的常住人口要多于户籍人口，流动人口也会占用一定的公共资源，比如公共交通、公共卫生、基础教育和文化娱乐等。但根据程名望等的测算，流动人口对于流入地公共资源的占用是非常有限的［19］。而流出地的户籍人口要多于常住人口，却面临相对较高的人口负担比。因此，这种高估的程度并不会太大。

三、人口流动下现行转移支付模式的缺陷

人口流动下现行转移支付制度的均等化效果之所以减弱，既与其较少考虑人口流动因素有关，又与其单一的纵向转移支付模式本身有着千丝万缕的联系。在转移支付制度设计中充分考虑人口流动的因素，需要以较为精确的流动人口数据为基础，但目前我国还不具备条件［20］［21］。在此背景下，思考现行转移支付模式可能更具实际意义。在单一制政治结构下，中央政府势必要保持对地方政府尤其是省级政府的适度控制，相应地，中央与省之间的转移支付必然采取单一的纵向模式。面对大规模的人口流动，这种单一的纵向转移支付模式的效果需要重新观察。

1.纵向转移支付模式促进了县际竞争而弱化了县际协调。转移支付可分为纵向转移支付、横向转移支付和纵横结合的转移支付三种。纵向转移支付主要用于解决上下级政府间的事权与财力不对称问题，纵向转移支付是由上级政府吸取部分富裕的下级政府的财力来转移给其他存在财力缺口的下级政府，资金的贡献方与接受方彼此并不明确资金的具体去向和来源。因而，纵向转移支付淡化了资金贡献方与接收方之间的直接联系，可能会对省域内各级地方政府的财政协调形成一定的障碍。分税制改革以来，省以下各级地方政府尤其是县级政府间的财政竞争日益激烈，一方面推动了中国经济的高速增长［22］（P161），另一方面，激烈的县际竞争也带来了地方财政支出结构扭曲、环境恶化等一系列问题，降低了地方公共服务的配置效率及其公平性。纵向转移支付模式因为无法体现资金的来源和去向，弱化了县际的直接财政联系，强化了县级政府的独立财政利益，一定程度上恶化了竞争。

2.纵向转移支付模式限制了省级政府“辖区财政”功能的发挥。所谓“辖区财政”是指各级政府（除乡镇政府外）不仅要保证本级政府事权与财力相匹配，而且要负责辖区所属下级政府具备相对均衡的财力来提供公共服务。省级政府作为连接中央与基层的重要纽带，是辖区财政功能发挥的关键环节。省域内包括流动人口在内的公共服务均等化是全国公共服务均等化的基础。纵向转移支付制度决策的基础是事权的明确界定，而事权又细分为决策权（干什么事）、支出责任（谁出钱）和支出管理（执行）三项内容。纵向转移支付的决策权由中央政府掌握，省及省以下政府只承担支出责任和支出管理责任，决策权相当有限。限于省内的人口流动尤其是劳动力的流动会带来辖区间的财政外溢，相应增加事权划分的难度。限于省内的劳动力流动所产生的外溢原则上应由省级政府负责协调处理，如果省级政府的决策权较小，就必须严格按照中央的统一标准和公共服务的优先顺序来提供公共服务。这样就难以照顾到不同省份的实际需求和公共服务提供成本的差异，不利于各省按照自身实际化解本省范围内的财政外部性，可能引起省域内不同辖区间出现资金浪费与短缺并存的现象。此外，流动人口的公共服务提供还会涉及专项转移支付的问题，在单一纵向转移支付模式下，省域内人口流入地获取省级专项转移支付的能力要明显强于流出地，这样也可能会加剧省域内辖区间的公共服务非均等化。

3.纵向转移支付模式在省以下的分成制体制下应对流动人口的应变能力不够。目前，中央与省之间实行的是较为规范的分税制，而省以下财政体制还不统一，本质上属于分成制［23］。分税制主要体现的是规范性、固定性和可预期性，而分成制则更多体现的是协调性、灵活性和可谈判性。理论上，纵向转移支付能够较好地实现中央与省之间的纵向财政平衡，但在省以下形式不同的分成制下，应对人口流动时会显得应变能力不够：省域内的人口流动既有季节性又具有偶然性，受县级政府发展本地经济的具体决策和产业发展状况的影响较大，总体上表现出的不确定性要高于省际水平。为适应人口流动的需求，保障流动人口的公共服务均等化，势必要求县级政府之间和县级政府与省级政府之间进行及时的沟通、协调和谈判。而纵向转移支付一般是依据上级政府的测算和估计做出决策，对于下级政府间的协调照顾不够，缺乏足够的应变能力来适应流动人口的需求。

总之，纵向转移支付在上述三方面的缺陷相互交叉，最终会影响到县级政府的积极性，使得县级政府缺乏激励针对流动人口提供公共服务，流入地和流出地都是如此。

四、结论及建议

本文在分析我国人口流动特征的基础上，通过数据分析发现：受户籍制度约束的人口流动总体上削弱了现行转移支付制度的均等化效果。在人口流动数据难以准确把握的情况下，仅仅依靠完善纵向转移支付制度来改善均等化的效果恐难实现，应对现行转移支付模式进行调整。总体而言，应根据我国人口流动的趋势，遵循公平与效率兼顾的原则，以规范的制度约束地方政府的行为，为地方政府提供保障公共服务均等化与促进经济增长相融合的激励机制。应将我国的转移支付模式区分中央与省和省以下两个层次，中央与省之间实行纵向转移支付模式，省以下实行纵横结合的转移支付模式。

1.优化中央与省级政府之间的纵向转移支付制度。我国巨大的地区间经济发展差异、单一制的政治结构和中央较高的财权集中度决定了转移支付模式必然以纵向为主。省际流动人口公共服务均等化问题可依托纵向转移支付制度的优化设计来解决。在户籍制度改革短期内难有突破的情况下，为优化劳动力资源在全国的配置，东部地区应更多地承担起外省流动人口尤其是农民工群体的基本公共服务的供给责任，主要包括就业培训、保障房、随迁子女入学、医疗和工伤保险四个方面。中西部地区特别是人口净流出大省，应重视与儿童和老人相关的公共服务配置，着力解决“留守”引发的社会问题，保障人口素质的提升和社会稳定。纵向转移支付的优化设计应采取一般性转移支付与专项转移支付合理搭配的原则。在流动人口数据可获性和准确性不高的条件下，一般性转移支付应大致估算各省省外流动人口占户籍人口的比重，并将其引入转移支付公式，赋予适当权重，大致平衡人口流动的省际影响。专项转移支付方面应重点关注东部地区省份的就业服务、保障房建设、农民工子女义务教育和农民工医疗保险等项目，同时要高度重视中西部地区的新农保、新农合、农村学前教育和义务教育等方面。在配套资金比率设定方面要坚持东部发达地区高于中西部欠发达地区的原则，体现财政能力的差别以及公共服务提供成本的差异。

2.重塑省以下的转移支付模式。从实现全国范围公共服务均等化的路径选择看，先以省为单位在省域内实现均等化，再逐步缩小省际差距，最终实现全国范围的均等化是一条符合国情的渐进式道路，能够为相关配套制度的改革预留较大的调整空间。人口流动背景下，为更好地发挥省级政府的“辖区财政”功能，增强转移支付制度的应变能力，加强省域内县级政府间的横向财政协调，应重塑省以下的转移支付模式：选择纵横交错的转移支付新模式，增强省以下各级地方政府的主动性，逐步强化县级政府的公共服务责任意识，扭转其对流动人口公共服务均等化的态度。

如前所述，转移支付分为纵向转移支付和横向转移支付。横向转移支付主要用于解决同级地方政府间因提供公共服务的能力或成本差异所导致的地区间财力不均衡问题。横向转移支付主要是在同级政府之间展开，资金的贡献方与接受方彼此都明确资金的去向和来源。在地方公共服务主要由基层政府提供，人口流动以省内为主，人口红利逐渐消失，各地区对劳动力展开竞争的综合背景下，省域内的财政协调日益重要。一省之内发达地区对于欠发达地区提供一定的财政援助用于资助当地的教育和社保等公共服务，同时可为发达地区的经济发展提供劳动力资源，这种横向财政协调的转移支付的结果具有双赢的特征。因此，横向转移支付有其存在的价值。

纵横交错的转移支付新模式应坚持先横向再纵向的先后次序。横向转移支付中，省级政府应首先依据本省的人口流动情况，设立横向平衡基金，并在省级政府的领导下成立平衡基金委员会，平衡基金要严格依据委员会的协商结果进行使用。平衡基金应主要来源于财力富裕地区的增值税收入，以高于全省人均财力水平的市县的增值税收入的一个固定比重来确定。为防止交易成本过大，平衡基金委员会应由省级政府领导、省级财政部门负责人、各地级市主要领导和财政专家组成。委员会应定期公布平衡基金的来源情况及各地区的资金贡献。对资金使用采取项目管理的方式，主要倾向于流动人口的义务教育、住房保障、医疗卫生和就业培训。横向协调之后各地区仍然存在财力缺口时再由纵向转移支付进行弥补。转移支付新模式的构建有助于缓解县际以GDP为导向的竞争所产生的负面效应，可在省域内优化产业布局，促进人口或劳动力资源合理流动，形成以省际增长竞争为主的格局，从而保障一个较高的全国经济增长速度，避免“财政蛋糕”缩水。

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