借鉴美国减灾型社区经验提升我国社区应急力

罗 章，李储学

（重庆大学 公共管理学院，重庆 400044）

一、问题提出

根据民政部报告，在2008年汶川地震中，汶川县有15941 人遇难，34583 人受伤，7930 人失踪［1］，总共占汶川人口（震前全县105436 人）的55%左右；2 010年玉树地震有2220 人遇难，失踪70 人［2］，占结石镇人口（约2.3 万人）的10%左右。这反映出我国灾害应急水平还有待提高，也反映了我国社区自救互救能力不足。地震给人民带来巨大的灾难，但“每一次危机既包含导致失败的根源，又孕育着成功的种子。发现、培育，以便收获这个潜在的成功机会，就是危机管理的精髓。”［3］通过对汶川和玉树地震应急救援进行分析，以发现我国社区自然灾害应急力建设存在着的诸多问题，这需要认真研究和改善。

应急力水平要通过具体的灾害应急管理过程来体现，在应急的不同阶段采取针对性的措施提高应急的能力和效果。对此，荷兰专家罗森塔尔（U.Rosenthal）等人构建了危机管理的PPRR 模型，即危机前预防（Prevention）、危机前准备阶段（Preparation）、危机爆发期反应（Response）和危机结束期恢复（Recovery）等［4］；罗伯特·希斯提出危机管理的4R模型，即危机的减轻（Reduction）、预备（Readiness）、反应（Response）和恢复（Recovery）等［5］。这两种应急管理模型为我们提供了应急分析和准备的框架，但应急管理思想只有在与特定的地域应急实践相结合时才能得到提高和发展。本文从自然灾害应急管理即灾害发生前的预防及准备（居民应急意识培育、应急方案制定、应急组织建设）和发生后的反应（应急协调机制、社区力量参与）等方面，结合我国汶川和玉树地震灾害情况对我国社区应急力进行分析。

（一）社区群众应急意识和能力不高，自组织功能单一

我国灾害多发，但社区群众的防灾抗灾意识和能力却没有与之同步增长。汶川地震和玉树地震发生后，群众对地震救援知识不了解，以致出现了一些网友临时性的在线翻译外国防灾救援知识，通过网络向人们传播的状况。在总结玉树经验时，四川省卫生厅应急办主任苏林指出，“普通民众的自救互救能力”还有待提高，“与发达国家相比，中国在这方面还很落后”［6］，反映了我国社区应急能力较弱。这说明社区应急宣传、教育和培训效果不理想。经过这两次地震，如何充分发挥社区自组织的应急培训教育等功能成为我国灾害应急管理的一个新课题。根据《新浪网》的报道，大约有100 多个非政府组织参与汶川地震救援，但受灾社区自组织却很少，反映出社区组织灾害应急意识和功能的不足。根据《民政部事业统计季报》（2011年4季度）统计，我国有社会团体25.3万个，民办非企业20.2万个，基金会2510个［7］，这些社会组织很多服务于社区，群众基础广泛，包括宗教组织、妇女组织、体育组织、文艺组织等。但其功能多限于文艺、庆祝、信仰活动等方面，没有把应急作为自组织功能的构成要素纳入其中，从而使社区居民失去一条有力的应急意识和能力培养的非正式组织渠道。

（二）灾害应急预案不完善，社区参与减灾机制发育缓慢

完善的灾害应急预案和应急规划能起到“防患于未然”和有效地减灾、抗灾的作用。而在四川省阿坝州人民政府网站上，在汶川地震之前并没有关于地震灾害应急管理完善的预案，现行地震灾害应急预案是2009年后对汶川地震的回应而制定的，反映了灾害应急预案的不完备。同时，我国各级政府部门在预案制定过程中未能充分吸收社区参与，这不利于社区自组织、群众学习和理解应急预案，增加了应急的摩擦和阻力。且预案对社区参与防灾和减灾的规定还不够完善，如根据2011年10月16日修订的《国家自然灾害救助应急预案》，应急管理的组织体系只包括“领导机构”、“办事机构”、“工作机构”、“地方机构”和“专家组”等五部分，而没有将社区（包括社区自组织和居民等）纳入到其中，在整个预案中也并没有对社区参与应急的角色和功能做出明确界定。在省级应急预案方面，以《四川省突发公共事件总体应急预案》和《青海人民政府突发公共事件总体应急预案》为例，在“应急组织机构与职责”等部分都与国家级预案一样，没有重视社区参与应急的作用。这不利于我国社区应急力建设，影响到了社区参与防灾减灾机制的发育，限制了整体应急水平。

（三）政府应急组织体系缺乏灵活性，与社区自组织合作有待加强

我国实行的全政府应急管理模式充分发挥了政府的主导作用，但也导致灾害应急宣传、培训和救助等职能政府一身独揽，社区自组织参与不足。在灾害发生时，社区自组织不能及时地组织本社区群众形成救援力量。如在汶川和玉树地震中，政府部门与社区自组织及群众处于单独作战状态，从而在与外界对接的时候，出现了政府部门人手不够，社区自组织和居民又因为没有与政府合作的经验而难以参与，最后导致《南方周末》记者描述的局面，“大量救灾物资来不及发放，而如潮的NGO 和志愿者，却陷入混乱”［8］。这制约了应急合力的形成。在玉树地震中出现的喇嘛救援队，《南方周末》称其为“玉树救灾中的特殊存在”，因为他们扮演了“心理医生”的角色。但也应该看到“特殊存在”的另一个方面，即喇嘛救援队的自发性、随机性，出现了喇嘛救援队与其他救援队“语言不通，双方一直都无法沟通”的问题［9］，这反映了政府与社会相对二元分立的困境。政府部门与社区自组织的联系和衔接不够，在救援中不能有效协作，其组织效能大大减弱。社区应急力不足成为政府与社会力量之间有效对接的一个缺口。

上述分析反映出我国社区在面对自然灾害时，应急力水平较低，迫切需要从应急管理的“事前”和“事中”这两个阶段进行改善和优化，以提高社区应急力，这亟须我们从国外吸取有益经验。在这方面，美国的减灾型社区建设经过多年的实践已经逐步成熟。因此，本文借鉴美国减灾型社区建设的成功经验，以期为我国政府社区应急力建设提供有益的启示。

二、美国减灾型社区建设的成功经验

美国的行政组织体制是按照韦伯意义上的科层制原则进行设计的，在应急管理的组织机制上，根据职位性质不同进行分类，职责权限清晰明确。从组织运行的角度看，这种组织机制在灾害应急管理中分工明确，但也容易受到官僚体制的制度刚性约束，从而表现出应急管理缺乏灵活性的特点。但从美国应对卡特里娜飓风等历次自然灾害的实践中我们看到，美国的这一组织结构刚性并没未完全成为制约应急水平的障碍，从很大程度上讲是减灾型社区建设弥补了美国灾害应急管理刚性制度的不足。

美国减灾型社区建设是对1989年雨果飓风、1992年安德鲁飓风、1993年美国西部洪灾等历次自然灾害应急管理实践的回应，始于1996年联邦紧急事务管理署（FEMA）主任詹姆士·李·维特（James Lee Witt）组织召开的一系列会议，由州、地方政府、应急管理人员和社区代表等共同讨论产生［10］。根据FEMA 的定义，减灾型社区（Disaster-Resistant Community）是指“为了保护家庭、企业和社区以及减少自然灾害的影响，通过采取预防性措施，减少甚至完全消除损失”，包括“确定社区合作伙伴，如当地政府领导人、志愿者团体、企业和公民；确定社区的自然灾害风险；确定目标资源；让整个社区知情和注重项目的影响力以减少未来灾害的损失”［11］。

从这个定义可以看出，与一般的社区相比，美国减灾型社区具有预防性、计划性、组织性、协调性和居民参与等特点。在美国减灾型社区建设中，社区不仅是灾害救助的对象，同时也是应急的主体，是政府应急管理的伙伴。具体来说，美国减灾型社区建设主要有以下几个方面的成功经验。

（一）注重对社区居民灾害应急意识和能力的培育

社区居民灾害应急意识、应急知识和应急能力的培育是美国社区应急力建设的重要部分，被纳入到减灾型社区建设之中，并通过政府机构、社区团体以及市民组织等开展各种形式的宣传和教育。

首先，联邦紧急事务管理署（FEMA）注重社区居民自救能力的培养，于2002年出版《你准备好了吗：市民灾害准备工作的详细指导》，并在其网站上向居民公布，它是FEMA 引导社区居民“了解当地的应急计划，……其他议题包括疏散，应急公共避难所……各灾害类型的危害，包括之前、期间和之后如何做”［12］等社区减灾工作所提供的最全面的指导。其次，美国强调通过实施公共教育、制定统一的培训模式［13］和社区团体以及愿者服务等内容来构建减灾型社区，来提高社区和家庭的防灾意识和能力。美国减灾型社区建设中重要的市民组织队伍——社区应急反应小组（CERT），它开设全面的培训课程，“通过公共教育和培训等形式提高社区居民关于备灾危害的知识，训练他们基本的救灾能力、安全消防、救援、团队组织和灾难医疗业务”［14］。除此之外，组织市民参与救灾模拟演习，做到实践与培训课程的理论相结合，加深市民的认识。通过政府和社区组织的宣传教育，使减灾型社区的主体——居民的应急素质得到提升，从而为社区防灾减灾奠定了良好的群众意识和能力基础。

（二）灾害应急预案对社区参与的重视

美国通过制定各种详细的应急预案，以使危机带来的损失减小到最小［15］。有关社区应急的法律法规趋近完善，其中国家级的就有《国家反应计划》、《减灾和紧急救助法》等，以这些法律或规划为指导，美国通过社区参与完善应急预案，力求做到预案接近社区实际，具有灵活性和可操作性。

1.重视社区代表参与预案和规划的制定

FEMA 重视对以往社区参与灾害应急经验和教训进行总结，根据各部门、社区和居民在应急过程中的反馈不断完善应急预案。这些预案和规划重视社区组织及市民代表参与，与应急管理者与相关政府部门商讨制定，如FEMA 制定的《当地多种灾害的减灾规划指导》、《地方减灾计划审查指南》和《部落多灾害减灾规划指导》等对社区参与制定预案做出规定，“一个有效的规划……应该包括：在草案拟定阶段和批准阶段应该给公众以发表意见的机会，附近的社区、地方和地区部门应该有机会参与到规划过程中”。通过多部门、社区及公民的信息共享与优势互补，共同商讨防灾、减灾、抗灾等方面的措施，在此基础上修订、完善应急预案；美国将应急规划作为应急预案的动态补充，因为应急预案是静态的，而应急规划则具有动态、灵活的优势，可以适应危机突发性和多边性的特点［16］。美国通过社区居民参与预案制定，加深了居民对预案的理解和责任意识，也使预案更符合社区实际。

2.预案和规划明确社区在灾害应急中的角色和职责

在美国《国家反应计划》中的第四部分第三章，分别对州、地方和部落政府、联邦政府、非政府组织与自愿者组织、私营企业和相关公民的“角色和职责”都作了明确的规定。尤其值得借鉴的是第四部分第三章第三条规定，要“与公民团体和组织建立强有力的伙伴合作关系，为事故管理的预防、备战、应急、恢复和减灾提供支持”，“美国公民团（the U.S.Citizen Corps）使这些组织聚集在一起，并通过教育、培训和志愿者服务的方式专注于个人的进步，以帮助社区更安全、更强大、更有准备地应付各种类型的灾难”［17］。反映了美国对社区参与应急的重视和制度安排的合理性，也为政府与社区的互动与交流合作提供了良好的机会和机制保障，为社区参与灾害应急奠定了制度基础。

（三）减灾型社区建设中完善的组织体系

组织体系是应急管理的载体，其设置的科学性、合理性直接影响到应急的效率和效果，只有面向危机处理过程建立的组织体系，才能真正发挥其组织效能，成为政府应对危机时开展组织和协调工作的基础。美国作为世界上最先进的国家，其行政组织序列和公民社会发育已趋完善，并且在灾害应急中政府各级各部门之间以及政府与社区之间分工明确、形成应急合力，参见表1。

表1 美国应急组织体系表

美国注重应急管理网络建设，这个网络由政府部门、社区组织和居民组成，并依靠各种正式的、非正式的联系维系和运作，其目标是“制定政策、实施计划，在灾害发生时降低脆弱性，减少生命与财产的损失，保护环境，促进多组织的协调”［18］。政府主要负责制定政策、促进多组织的协调，而社区和居民则成为实施计划的重要力量，从而建立起政府与社区组织和居民的合作关系，协调行动，形成应急联动机制。

美国减灾型社区建设的背后有政府应急组织体系的支撑。在联邦级别，成立由总统直接领导的最高应急管理机构——国土安全部，原联邦紧急事务管理署（FEMA）并入国土安全部。FEMA 除了协调政府部门间的合作，还负责管理公民团伙伴计划（Citizen Corps Partner Programs），这一计划使社区力量，如社区紧急反应小组、医疗后备队、警察服务志愿者、公民团等形成应急合力［19］，整合进国家灾害应急管理体系中。在州、地方政府级别，相应地设立应急管理中心，但拥有很大的自主权，这与美国减灾型社区建设注重地方在应急中的作用有关。地方应急管理中心一般受最高行政长官指挥，由各部门官员共同组成，主要负责应急方案的制订，以及协调政府、社区和居民行动，协同应急。

美国注重政府在灾害应急中的作用，但也强调社区的参与。这在美国的《国家反应计划》中得到了充分的体现，并在应急组织体系的设计上，将社区纳入到整个体系中，从而使整个国家应急组织体系既包含了行政组织的主导优势，也兼顾了社区组织的灵活高效优势。通过这种自上而下的指挥协调和自下而上的互动配合，美国的应急组织体系为减灾型社区建设提供了良性的组织基础。

（四）减灾型社区建设中合理的协调机制

为有效避免政府、社区和居民在灾害应急中出现碎片化的问题，形成应急合力，美国政府重视应急协调机制建设，对参与应急响应的社区公民、团体、政府部门予以整合。经过多年应急实践磨合，美国建立了纵向协调、横向协调、外部协调3条主要应急协调线路，参见表2，形成了统一管理、属地为主、分级响应、标准运行的协调应急机制［20］。

表2 美国灾害应急管理中的协调机制

美国减灾型社区的功能是通过与政府应急体系协作实现的。在纵向上，以《国家响应计划》等法律法规作为依据和指导，明确联邦、各州、各地方政府以及社会团体和社区居民在应急中的权利和责任，促进垂直应急体系的整合与协调；实行行政首长负责制，统一指挥和领导，做到决策的快速性，指挥的有效性。在横向上，各部门之间依据国家应急法律法规以及应急规划等，根据危机性质和应急管理法规，建立统一的应急指挥中心，协调各个部门的行动；各州之间通过递交《应急管理援助协议》（EMAC），以此弥补各州独立应急的资源与能力缺陷［21］，以契约安排和法律制度的形式跨越政治边界，强化互助与协作。美国政府非常注重“同一层级或不同层次的政府机构及官员之间进行合作与协调”以及“社区之间合作与协调”，并提倡“公共组织与私人组织的互动与交流”［22］。

在政府与社区力量的协调上，政府设有专门机构作为与社区救援体系的协调部门。“联邦应急管理署与社区志愿者和社区服务公司等密切合作，”其中公民团（Citizen Corps）在应急中作用突出，“国土安全部的联邦应急管理署负责协调全国的公民团”，而公民团则是连接社区的基础，“使命是通过建立一个全国、地方和部落的公民团体委员会网络，这些委员会建立社区优势的基础上，实施公民团防备计划和实施涉及政府、社区领袖和公民的灾害的防备和应变战略”［23］。美国政府注重与红十字会、慈善组织等社区力量的关系，加强合作，开发和利用它们拥有的民众基础，作为政府与社区的衔接点，从而使政府与社区形成良好的互动，发挥社区团体和居民对政府和军队救援的补充作用。

同时，美国政府重视信息化在沟通协调中的作用。克恩泰尔总结了美国在沃斯堡飓风中协调不力的原因:信息不全、不准或过多；应急指挥者与响应者缺乏沟通；应急通信设备不足［24］。因此，美国通过实施“e-FEMA”战略，建立应急信息系统，对危机发生、发展过程中各方面的信息及时、有效地传递给决策部门，并实现信息共享，从而为应急决策和应急处理现场提供最新的信息支持。

（五）减灾型社区建设中居民参与的组织化

“救灾和准备不仅是政府的责任，每个公民也应该做出贡献，通过有效的计划使各类组织以网络的形式来对灾害做出反应和准备”，“在灾害发生时，公共组织和非营利组织的合作可以更有效地为社区提供服务”［25］。美国在总结飓风应急经验教训提出，在减灾中各级政府与社区共担责任与灾害准备的备灾文化非常重要［26］。美国灾害应急中社区救援体系发挥了重要作用，它由红十字会、社区慈善组织、教会、企业、市民应急反应小组以及市民等构成，数量庞大，在美国历次灾害救援中扮演了重要的角色。

美国社区居民通过参与社区组织形成灾害应急力量。美国红十字会已经成为灾害应急重要的危机救援和协调机构。“72%的美国人知道美国红十字会在自己的社区有一个办事处，70%的居民知道，红十字会为他们的社区提供服务”［27］。在历次应急过程中，美国红十字会发挥了重要的作用。目前，美国红十字会工作人员大约23万，主要组织和训练无偿提供服务的志愿者，并建立覆盖美国每一个小镇的红十字小组［28］，以便灾害发生时网络式地开展活动。公民团（Citizen Corps）也在灾害应急中扮演了重要的角色，如组织社区居民“提供志愿者服务以对灾害应急做出第一响应，参与救灾活动，确保社区安全等”［23］。一些宗教组织通过自己在社区的影响力，在灾害应急中发挥了积极作用，其互助友爱的教义为救援工作提供了良好的应急文化支撑。通过这些社区组织化渠道，有效地组织起社区居民个体成为应急力量，为减灾型社区建设提供了群众基础。

三、美国经验对我国社区应急力建设的启示

汶川地震和玉树地震的惨痛教训对我国灾害应急管理的全政府模式提出了挑战。通过减灾型社区建设引导和支持社区自身力量的发育，提高社区灾害应急力，从而在防灾抗灾中发挥社区的优势和功能，弥补政府灾害应急的不足，已经成为一个迫切需要反思和完善的课题。我国社区应急力建设的目标应该包含群众应急意识和能力强、应急预案和规划完善、应急组织体系健全、协调机制合理以及社区居民充分参与等方面。结合这两次大地震出现的问题，美国的成功经验可以给我国社区应急力建设带来以下几点启示。

（一）加强宣传与教育，培育社区居民的应急意识

居民充分的应急意识和能力是美国减灾型社区建设的基础，它直接决定着社区的自救互救能力，无论是FEMA编制的备灾指南，还是市民应急反应小组的应急培训，都提高了居民应急能力。针对我国现实特点，地方政府、社区团体及自组织等在提高居民防灾抗灾知识和能力方面应积极作为，发挥更大的功能。

1.持续有效地推行应急宣传和教育

汶川和玉树地震为我们提供了丰富的应急经验和教训，为我们进行灾害应急管理公共教育准备了现实素材，政府部门应该积极作为，利用地震的实践经验对社区居民开展应急教育。首先，要加大防灾、抗灾知识的普及，或以报刊、板报的形式，或以网络的形式，力求做到让社区居民熟悉地掌握基本的灾害准备、自我救助以及各种安全常识，在危急发生时可以及时、有效地逃生，并迅速地转化为社区应急的生力军，组织开展救援工作；其次，要将应急管理常态化，提高各部门的危机意识，定期地依据应急预案组织居民进行演习训练，做好信息反馈，在此过程中加强对群众的引导和教育，使应急知识和应急意识转化为实践，加深居民的认识，同时，也加强了各部门、社区组织与居民的配合。

2.开发和利用自组织的培训功能

在汶川和玉树地震中，非政府组织参与灾害应急虽然存在很多问题，但也得到一定的发育和发展，其中社区自组织如妇女组织、文艺组织和保安组织等是社区应急能力构建很好的组织基础，地方政府部门应加大扶持和引导力度，发挥自组织的应急功能，组织居民学习和培训，培训的内容应该包括：家庭灾害准备、防灾常识、逃生技巧、救援知识等等，并定期地组织训练，使居民所学知识与实践相结合，从根本上提升居民的应急意识和能力。

（二）完善灾害应急预案和规划，重视社区的作用

汶川地震后，四川省政府和阿坝州政府都重视应急预案的完善，但预案中对于社区的作用还没有做出明确的界定。如《阿坝州地震应急预案》中并没有涉及社区在灾害应急中的角色和职能，这不利于我国社区应急力建设。借鉴美国的经验，我国应该大力完善各级应急预案和规划，如制定《区域危机响应计划》、《减灾和紧急救助法》等，尤其是应该突出社区的重视社区的作用，明确各地区、各级政府与社区和居民组织之间的角色和职责，实现灾害应急的合作关系。

汶川和玉树地震使我国积累了丰富的社区参与应急的经验教训，地方政府应对此进行系统的整理、对社区参与应急过程中的防灾准备、组织、协调、救援队伍建设与救援工作情况等方面进行细致地分析研究，总结经验教训，并将其编入新的应急预案和应急规划中，做到类似危机常态化管理，突发危机灵活、有效管理。

在应急预案和规划的制定中，应借鉴美国政府、社区和居民共同协商机制，加大社区自组织和居民的参与度，为应急预案的制定提供各方面的信息；通过社区和居民参与讨论，使社区组织和居民熟悉自己的职责，了解应急管理体制，在危机发生时，能及时行动，与自己联系密切的部门采取合作。

（三）完善应急组织体系，建立社区参与应急机制

美国减灾型社区建设融合了政府应急组织体系和社区应急体系，实现了社区组织和居民与政府应急管理的互动与合作；同时美国按照科学分工的原则将应急职能进行分配，对政府、社区和居民在灾害应急中的角色和职责进行了明确界定，从而形成了应急管理的一体化联动格局。

在汶川和玉树地震救援中，反映出我国政府应急组织体系与社区和居民应急体系的相对分立。对此，在我国灾害应急体系建设中，应根据科学分工、优势互补的原则，以灾害应急为目标，建立和健全组织体系，将社区和居民纳入到灾害应急管理组织体系中，规定政府和社区在灾害应急中的角色和职责，并建立专门的协调机构，完善协调机制，保证政府与社区组织在灾害应急管理中的衔接性，形成我国应急管理的联动机制。我国应重视社区灾害应急能力的提升，给社区以更大的自主权，发挥社区自组织反应快速性，危机处理的针对性及救援工作灵活性等优势，在灾害发生时，能够凭借其社区群众基础广泛、专业性强的优势，及时有效地开展救助活动。

（四）打破组织隔阂，健全政府与社区的应急协调机制

针对两次大地震救援中出现的政府与社区救援力量“青色对接”和“艰难磨合”的问题，在政府与社区和公民的协调方面，我国借鉴可以美国的做法：首先，在处理我国中央与地方应急管理关系上，中央应急管理部门应该适当放权，重视地方政府在动员和协调社区和居民力量方面的作用，使地方政府成为政府和社区的“衔接点”，实现灾害应急的互动。其次，针对自然灾害破坏面较广的特点，我国可以借鉴美国的做法，制定《区域紧急援助协议》，重视社区之间的互动与合作，实现社区间信息、资源等方面的共享，以协议的形式加强地区间的联防；为促进各地区、社区之间的协调配合能力。地区和社区之间应共同商讨制定灾害应急规划，并组织开展社区之间的联动演习，在实践中减小磨合，增强衔接。再次，在政府与社区的协调上，应该建立专门的协调机构，与社区救援团体和居民组织对接，使政府、军队、社区和居民统一协调到灾害应急管理机制之中。

（五）加强政府引导，实现居民参与灾害应急组织化

社区组织在美国灾害救援中发挥了重要作用，其中美国红十字会依靠社区志愿者无偿的服务，组建社区红十字小组；一些社区教会、慈善组织及市民组织等发挥自身优势，共同参与应急，成为美国减灾型社区建设的一大特色。

汶川和玉树地震救援中我国红十字会、社会组织也发挥了重要作用，但在组织社区居民参与救援方面还有待改善。鉴于美国经验，我国政府应加强对社区自组织的引导和扶持，并建立应急协调部门，作为与自组织对接的专门机构，加强与自组织的交流与合作，在灾害发生时，能够及时有效地对接，引导自组织及其组织力量参与救援工作，成为政府应急管理的伙伴。应充分开发和利用社区自组织，如文艺组织、妇女组织、保安组织的作用，将社区居民组织起来形成灾害应急合力。同时，要逐步完善我国红十字会的功能，推进红十字会运行机制改革，以招募社区支援者的形式组建社区“红十字会应急小组”，提供互助救援活动；对社区志愿者进行救援知识、组织协调工作等方面进行培训，使志愿者行动组织化、高效化，使红十字会小组成为灾害应急的一支重要队伍。

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