城乡社会保障均衡发展的制度设计及路径选择

■ 王 宁（昆明学院 昆明 650214）

社会保障工作是事关改革开放和社会主义和谐社会建设的关键。我国政府从构建和谐社会的战略高度，提出要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。云南省昆明市作为西部地区的重要城市，在国家西部大开发的历史性机遇中，经济社会得到了快速发展，但社会保障的城乡二元结构突出、体制建设落后、发展水平不均衡。城乡社会保障发展的失衡与人民群众不断增长的需求是构建和谐社会的矛盾之一。因此，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系建设，推进城乡社会保障均衡发展，是“十二五”时期昆明市经济社会工作的重要目标。

昆明市城乡社会保障非均衡发展现状

经过多年的探索与改革，昆明市城乡社会保障体系建设取得了长足发展，实现了从传统社会保障制度向新型社会保障制度转型，覆盖范围由城镇向农村普及，保障水平逐步提高，制度建设不断完善，适应经济社会发展的城乡社会保障体系框架初步形成。但发展过程中城乡社会保障非均衡发展状况还明显存在。

（一）城乡社会保障水平差异明显

2005到2010年间，昆明社会保障事业经费增长了1.3倍，平均每年增加资金投入2亿元以上，平均增速43%，2010年达到109.81亿元。但在城乡居民人均社会保障支出方面存在差距，城乡差距在9倍以上。在养老保障方面，昆明市城镇社会养老保险缴费水平是根据工资水平的比例提取，养老保险的领取标准平均约在600元/月左右；而农村社会养老保障自2008年开始推行以来，每年缴费档次仅设100元、200元、300元、400元、500元五个档次，目前养老保险的领取平均标准仅为120元/月左右，城乡差别是5:1。农村的养老保险水平较低导致农村居民仍然没有摆脱依靠土地和家庭养老的基本养老模式。另外，昆明市城乡之间的最低生活保障水平差异悬殊，2010年城镇居民低保的领取标准为每人207元/月，而农村低保水平仅为85元/月，城市是农村的2.4倍。同时，城乡居民的医疗保障水平也有较大差异，农村居民新农合的住院费最高支付限额分别为城镇居民的70%和城镇职工的10%，门诊补偿最高限额为年人均300元，仅为城镇居民的1%。

表1 昆明市城乡养老保障制度对比表

（二）城乡社会保障项目和覆盖面差距大

昆明市城镇的社会保障起步较早，而且项目齐全，于1986年到2001年先后建立起了城镇职工养老、失业、工伤、医疗、生育五大险种为主要内容的社会保险体系。除了以上的五大保险外，昆明市已经建立了老年人、儿童、残疾人等社会福利制度，低保、流浪乞讨人员救助、医疗救助、教育救助、灾害救助等社会救助制度，经济适用房、廉租房、公租房等住房保障制度，基本包括了社会保障的所有项目。而农村社会保障仅包含养老、医疗等社会保险及五保、低保、特困户生活救助等社会救济制度，其他的社会保障项目基本没有启动。在覆盖面方面，城乡之间也存在较大差距，2010年城镇职工五大保险的参保覆盖率分别达到98%、98%、89.6%、90%和93%，而占户籍总人口50%以上的农业人口基本养老保险制度尚未建立；190多万进城务工人员没有享受城镇养老、医疗等社会保障；60多万被征地农民身份转换进入城镇后，养老未能得到有效保障；农村各类残疾人获得保障的比例不高。

（三）城乡社会保障统筹不对接

昆明市城乡社会保障实行地方统筹和属地管理，使社会保障在城乡及区域内封闭运作，统筹层次低；社会保障缴费条件和比例在不同地区、不同人群之间不同，城乡参保人员跨统筹地区或人群身份难以转移；市级统筹的失地人员养老在各县区分为多个等级，缴费和待遇也各不相同。同时，昆明市社会保障的筹资机制也呈现出明显的二元格局。例如，昆明市现行农村社会养老保险实行“个人缴费为主，集体补助为辅，政府政策扶持”相结合的筹资方式。但是，在实际操作过程中，由于农民收入水平不高，集体经济欠发达，政府投入不足，是完全的个人积累制，农民投保意愿不强、投保档次较低和投保时间较短，养老标准极低。昆明市城乡养老保障制度对比，如表1所示。这样事实上还是农民自我保障，没有发挥社会保障的作用，也违背了社会保险调节社会分配，促进社会公平的宗旨。因此，农村居民向来较少感受到国家社会保障制度的安全可靠性，以至于社会保障制度在一定程度上成了中国城镇居民的专利（郑功成，2002）。

图1 昆明市2005-2010年城乡居民收入（单位：元）

（四）城乡社会保障管理体制不均衡

昆明市社会保障在管理体制上依然是城乡分割、部门分割、多头管理、各自为政，缺乏统一的管理机构和管理办法，部门间的管理和利益冲突不断。城市社会保障管理服务能力建设近几年有了明显改善，现基本实现由人力资源与社会保障部门统一管理，其制度化、规范化、社会化程度有了很大提高。农村社会保障管理服务能力很弱，基本没有专业化的管理队伍和技术，并且职能分散在劳动保障、民政、卫生等部门，相互之间缺乏协同配合，无法形成工作合力。农村新型合作医疗保险由卫生部门管理，农村养老和优抚救济归民政部门负责。由此导致农村管理体制分散，使基金监管比较困难，而且不利于资金的调配使用和不同社会保障项目的相互衔接，制约了农村社会保障事业的发展。同时，城乡社会保障信息化管理水平也存在差别，城市社会保障基本实现信息化、数字化和“一卡通”的现代化管理水平；很多农村的养老和医疗保障还停留在人工造册登记的状态，给地处山区、交通不便的农民保费缴纳、资金管理和结算带来很大不便。这在一定程度上也影响了农民参保的积极性。

昆明市城乡社会保障均衡发展的制约因素

（一）区域公共服务供给能力及城乡居民收入差距大

政府提供社会保障的能力与当地政府的财政能力有很大关系，地方政府财政能力的强弱影响着社会保障的供给总量和效率，在很大程度上决定着政府提供基本公共服务的能力。近年来，昆明市14个县（市）区区域经济发展都实现了不同程度的增长，但区域间差异明显，其提供社会保障能力的差距也较为显著。

城乡居民之间的收入差距也是影响社会保障均衡发展的关键因素。从图1可以看出，昆明市从2005年到2010年城乡居民收入差距呈逐渐拉大态势。2010年昆明市城镇居民人均可支配收入是18076元，农村居民人均纯收入只有5810元。不考虑物价的影响，收入绝对差距为12266元，相对比为3.11:1。增长速度与基数上的双重差距造成了昆明市城乡收入差距的继续扩大,从而造成城乡社会保障水平的差距不断拉大。

（二）公共资源配置“城市偏向”的制度化束缚

城乡之间的社会保障供给不足和供求结构的失衡主要是制度安排缺位作用的结果。制度安排上的不均等是政府制定政策的方向偏向城市，具体表现为公共资源配置在城市和乡村间的不平衡，造成了城乡社会保障制度最基础层面的“断裂化”。近年来，昆明市政府加大了对“三农”的支持力度，“十一五”期间，市财政支农大幅度增加，但用于农业的支出占财政总支出的比重呈下降状态，还未形成稳定的支农公共资源配置机制，与农业在国民经济中的比重和作用不相对应。由于城乡公共资源配置制度的不均衡，导致了农村社会保障事业发展滞后，城乡发展失衡。

（三）农民“理性”态度的制约

要想实现私人物品和公共物品“帕累托”最优，必须在公共服务提供的公共决策过程中充分显示农民的偏好并对费用支出做出必要监督。但现实情况是，政府的供给和农民的需求并不一致。政府的社会保障服务供给是一种典型的自上而下的供给决策程序，农民对该公共产品的价值并不了解，现实诉求没有被采纳。其结果是很难反映农民的真实需求，造成供求关系的偏差。农民对社会保障的态度就比较冷淡，甚至存在怀疑的态度，再加上农民要承担很大一部分的社会保障投入成本，在集体经济较薄弱的西部农村，农民的社会保障负担较为沉重。因此，农民在社会保障投入上就表现出现实“理性”的态度。而且，受到“二元社会”和传统观念的影响，农民认为社会保障是城里人的特权，离自己很遥远。长期的农村社保缺位导致了农民社保意识的淡薄和社保投入的“理性”选择。

城乡社会保障均衡发展的制度设计

在我国长期施行的二元经济社会格局下，城乡基本公共服务资源的配置是“区别对待”的策略，处于城乡分割的状态。因此，作为公共产品组成部分之一的社会保障显现出城市偏向的制度安排，对于城乡居民的普惠性和一致性的重要内涵没有体现出来。这说明我国城乡社会保障体系建设尚处于初级阶段，需要经过长时间的发展才能使制度设计不断成熟。那么，当前城乡社会保障均等化的制度设计要把握几个方面的认识：一是要以“底线公平”为基本理念，以公民的“基本需求”为基础，对社会发展过程中处于困难群体整体利益的保障，是一种社会整体制度下的“适度公平”；二是要体现“国家责任主体”地位，城乡基本社会保障体系要保障广大保障范围内的人能够实现适度的“保障基本生活”的公平，它明确了政府与社会成员之间的责任关系，社会保障标准及其以下水平是政府“兜底”保障责任，这个保障水平是保障所有参保人员享有一致的权利，体现了政府在社会保障制度中最主要的责任和关注重点（梅哲，2009）；三是制度设计要正确处理“均等化”与“平均化”的关系，进行城乡社会保障均等化建设，并不是要在现阶段对城乡公共资源进行简单的份额等同的平均分配，而是从公民权利的角度出发，关注机会均等和结果的相对均等并逐步缩小城乡差距，实现动态和谐。因此，昆明城乡社会保障体系设计应是：以城乡社会救助为基础、社会保险为主体、社会福利服务为补充，逐步实现城乡均衡发展目标模式。

（一）以城乡社会救助为基础

以社会救助为基础设计社会保障制度，适合昆明市农村人口多、城乡差距大、山区及少数民族贫困人口多、城市流动人口数量大、被征地人员再就业任务重等基本情况。应加快建立政府责任为主体、维持最基本生存为目标，以山区及少数民族贫困人口、城市流动人口和被征地人员等困难群体为重点，以城乡最低生活保障为核心，以灾民救助制度、救助性福利服务制度、社会补助制度、扶贫开发制度为主要内容，以医疗、教育、住房、就业、司法等专项救助和临时救济为补充，以城乡统一的社会救助服务网络为基本载体的社会救助制度体系。实施社会救济，应以政府救助为主体，以社会互助为补充，以最低生活保障为核心，并以多种其他救助制度为配套，实现救助体制“各方联动”、救助对象“全覆盖”、救助标准“动态化”、救助内容“全面化”、救助工作“制度化”的目标（袁文全、邵海，2010）。

（二）以城乡社会保险为主体

昆明市城乡社会保障体系建设以社会保险为主体，应以维持城乡居民基本的生活为目标，以基本养老、医疗、失业、生育、工伤保险为主要内容，以丰富化的其他保险为补充，逐步建立覆盖城乡、多层次的社会保险制度。因此，当前应以大幅度提高农村居民和被征地人员的养老保险覆盖率为重点，遵循“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则，积极开展试点工作，建立健全新型农村社会养老保险体系；以进城务工经商的农村居民为重点，制定适应城镇化过程中迁移人口就业特点和需求的政策，逐步将他们纳入城镇养老、医疗、工伤等社会保险体系；以逐步提升农村居民医疗保险保障水平为重点，切实解决农村居民“因病致贫、因病返贫”的问题。

（三）以城乡社会福利服务为补充

社会福利服务旨在为提高和改善人们的生活质量及人们的全面发展而提供的服务。随着国家西部大开发战略的深入推进和“桥头堡”战略的实施，昆明市的经济社会将得到快速发展，人们对高质量生活的需求将不断增长，社会福利服务在未来将具有非常重要的作用。因此，应把社会福利服务作为社会保障制度不可或缺的组成部分，建立起覆盖城乡包括职业福利、家庭服务、社区服务和公益服务等基本内容的社会福利服务制度，使社会福利服务的保障范围、准入条件、福利水平和资金管理等方面能适应新时期经济社会发展的需要。

（四）进行配套制度安排以统筹城乡

为了建立覆盖城乡居民的社会保障体系，昆明市社会保障需要进行相关配套制度安排：一是尽快制定城乡居民社会养老保险和医疗保险的相关制度；二是积极探索保障基金筹集、管理、保值、增值的高效运营方式；三是建立城乡低保标准和农村五保供养标准增长机制；四是加快促进社会慈善事业和商业保险发展；五是建立健全覆盖城乡的就业普惠、就业培训、创业扶持等公共就业服务制度和贫困地区的扶贫开发制度；六是积极探索建立社会保障一体化管理模式。

城乡社会保障均衡发展的路径选择

昆明市社会保障体系建设在总体上应与国家经济社会发展战略目标同步，与国家社会保障事业的整体建设相协调，与最终实现全国社会保障体系城乡一体化的进程相适应。因此，首先应以农村社会保障建设为重点，以保障农村居民基本生活为目的，以制度建设为核心，与农村社会保障服务网络建设相配套，社会基本保障与集体保障、家庭保障、土地保障及其他补充保障相结合，逐步建立多层次的农村社会保障体系；在城郊及经济相对发达的区县，可以借鉴城镇社会保障体系建设经验，全面开展养老、医疗、工伤、生育及失业保险；在传统农业占主导及经济基础相对薄弱的地区，重点推行最低生活保障制度与新型合作医疗制度；在贫困地区，重点推行社会救助和最低生活保障制度；与此同时，要特别突出城乡居民社会养老保险统筹，可先行制定适用于全市居民的社会养老保险条例，积极开展先行先试工作，构建城乡对接的路径（袁文全、邵海，2010）。

（一）创新体制机制，加快城乡社会保障制度建设

创新体制机制，是加快城乡社会保障体系建设，促进城乡社会保障均衡发展的当务之急。一是加快建立城乡居民基本养老保险制度。按“低缴费标准、保障基本水平”的原则，针对城市低收入非就业人群和进城务工人员实行按年缴纳或一次性补交基本养老费，由财政给予一定补贴的办法实行；积极开展新型农村养老保障制度的试点工作，建立健全包括被征地农村居民、村办企业职工、村社干部、民办教师在内的农村养老保障体系。二是建立统筹城乡的医疗保障体系。统筹由劳动保障部门管理的城镇职工和居民基本医疗保险、卫生部门管理的新农合、民政部门管理的城乡医疗救助，从管理机构上实现城乡保障管理机制“三合一”，从制度上建立城乡一体的基本医疗保障制度，形成统筹城乡、覆盖全民的“大医保”格局。三是加快社会保险经办机构改革。改属地管理为系统垂直管理，建立社会保险管理中心，实行养老、失业、医疗、工伤、生育保险五保合一等办法，解决好多头管理问题。四是促进慈善事业和商业保险加速发展。完善财税补贴和减免政策，激励社会慈善组织积极参与社会保险和社会福利服务，鼓励商业保险参与“农保”业务，建立多元化、社会化的社会保障供给制度，以满足城乡居民高层次的社会保障需求。

（二）提高社会保障基金运营管理水平，增强城乡社会保障能力

社会保障基金的保值增值，是社会保障制度可持续发展的关键所在。一要坚持以人为本，以公共服务均等化为目标，加快社会保障机制由补贴供方向补贴需方、由定点供应向自主选择、由实物补贴向货币补贴、由暗补向明补的“四个转变”；二要建立规范的社会保障预算管理制度，形成与经济社会发展相适应的投入机制，逐步加大财政对社会保障的资金投入；三是创新部分社会保障项目筹资机制，进一步明确社会保障中政府、企业、个人等责任主体的职责，多渠道、多主体筹措社会保障基金，调动社会资源，最大限度地扩大社会保障统筹基金的规模。

（三）加强组织领导，构建高效运作的社会保障服务机构

一是切实加强对社会保障工作的领导，建立健全社会保障议事协调机构。按照“信息向中央集中，服务向社区终端派送”的原则，再造社会保障管理体制，解决好社会保障地区分割、标准各异等问题；二是积极探索建立社会保障城乡一体化管理模式。实行机构整合，在市级统收、统一标准、统一核定、统一监管，建立政策“通道”和制度“接口”，健全社会保障关系转移接续机制，使统一险种体系内可以随参保人员身份的变化而转移接续；三是增强提供社会保障的能力建设。其核心是推进社会保障规范化、信息化和专业化建设，健全街道、社区和农村乡镇的社会保障服务功能，不断提高管理效率和服务水平。

（四）构建需求表达机制，提高农民的参保积极性

城乡社会保障服务的失衡不仅表现在总量供给的不均等上，还表现在农民参保意识不高和供给与需求错位上。这主要是由于在服务供给决策中采取政府“自上而下”的集中决策模式造成的。发达国家的实践表明，社会公众的有序参与是政府提供一视同仁公共服务的重要制度保障（王玮，2009）。一是要为公众参与决策提供多种便利畅通的渠道，建立双向的沟通机制，使公众需求和政府供给能有机衔接；二是要加大宣传力度，消除农民对社会保障的片面认识，增强农民的参保意识，提高其参保积极性。

1.郑功成.中国社会保障制度变迁与评估[M].中国人民大学出版社，2002

2.梅哲.重庆市城乡统筹的社会保障体系研究[J].探索，2009（2）

3.袁文全，邵海.覆盖城乡居民的社会保障体系建设和路径选择[J].社会科学家，2010（4）

4.王玮.我国公共服务均等化的路径选择[J].财贸研究，2009（1）