汉水流域生态补偿资金来源及其使用问题研究

杨 涛， 胡仪元， 张 慷

(陕西理工学院 经济与法学学院， 陕西 汉中 723000)

流域生态补偿，即通过一定的政策手段促使流域生态保护外部性内部化，使流域生态保护成果的“受益者”支付相应费用；通过制度设计解决好流域生态环境这一特殊公共物品消费中的“搭便车”现象，激励流域生态环境“公共物品”的足额提供；通过制度创新实现对流域生态投资者的合理回报，激励流域上下游的人们从事生态保护投资并使生态资本增值[1]。生态补偿来源主要有政府、企业、民众三个方面。政府方面主要是直接的公共支付和配额计划；企业方面，其补偿的方式与途径与政府相类似，只是补偿的主体不同；民众方面，生态补偿来源于民众通过自己的行为能力进行的一系列有关于生态补偿的行为或措施，其中包括减少生态环境恶化所进行的一系列活动。

一、 汉水流域生态补偿资金来源与使用状况

汉水流域生态补偿资金来源与使用主要涉及政府、企业以及流域内的民众三个层面。汉水流域的生态补偿主要依靠政府的支持。针对汉水流域生态补偿资金的需求量大，相关的利益主体责任与义务不明确，补偿资金的来源与使用存在问题，需从政府、企业与流域内民众三个方面进行调查分析。

1.政府生态补偿及其运行机制

政府在生态补偿中起着主导作用，政府补偿是当前各国进行生态补偿最主要的形式，也是比较容易实施的一种补偿方式。据资料统计，截至2007年底，各级政府在汉水流域生态补偿工程费用上支出1 540 000万元，政府对汉水流域水资源保护工程的费用3 031 185.25万元，这两项之和为4 571 185.25万元。还不包括政府对汉水流域的贫困地区补助每年为54 400万元以及水资源补偿每年为100 000万元[2]。

(1)政府生态补偿的模式

a.财政转移支付补偿。政府纵向转移支付与横向转移支付对汉水流域的生态补偿起着极其重要的作用。纵向转移支付是指中央或上级政府对汉水流域所在地方政府进行的财政资金转移支付。而横向转移支付是流域内的同级地方政府之间所进行的财政资金互相转移，以实现促进汉水流域生态环境保护与共同发展目的。财政转移支付直接为汉水流域地方政府进行流域内生态资源保护提供了必不可少的资金支持，同时也补偿了流域内地方政府由于保护汉水流域生态资源所减少的财政收入，是一种高效的生态补偿方式。

b.政策补偿。政策补偿是由中央政府对省级政府或省级政府对市级政府权力和机会的补偿。利用制度资源和政策资源进行生态补偿在我国是一种行之有效的方式，尤其是对资金贫乏、经济薄弱的欠发达地区更为重要，提供政策优惠和政策倾斜就是一种补偿[3]。例如，对企业的优惠贷款，减免企业和民众的税收，提高民众的基本生活待遇等。同时，积极鼓励汉水中下游地区实行资源节约型、环境友好型的生产生活实践。政府制定并利用科学合理的政策保障汉水流域所在区域的经济利益要求，通过这些补偿来提高汉水流域人民的生活水平，促进社会公平。

c.生态保护项目补偿。生态保护项目的实施是汉水流域所在区域政府进行生态补偿的一种重要的手段。政府实施汉水流域的生态环境保护，具有政策目标明确、资金充裕等一系列优势，而且生态补偿的效果在短期内就可以显现出来。但由于生态环境保护项目有一定的期限，在生态环境保护项目结束后，生态补偿效果的继续保持是十分困难的。例如在汉水中下游地区所建设的四项治理工程，由国家进行全额投资建设，但是在治理工程完成后的相关运行和生态环境保护项目的维护费用就成了一个难题。

d.生态环境保护税费。生态环境保护税费包括环境税、与生态环境保护有关的税收和优惠政策、消除不利环境影响的补贴政策以及生态环境的收费制度。实施征收生态环境税费，一方面能够有效筹集汉水流域生态补偿资金；另一方面可以调整市场信息，使汉水流域的企业和民众选择有利于汉水流域生态环境资源保护的生产及生活方式。环境资源税费适用范围广，可以对南水北调工程的受益者按适合比率征收税(费)，进而实现对汉水中下游地区的生态环境资源的直接补偿。

(2)政府生态补偿的内容

根据汉水流域生态资源发挥的效应，将汉水流域的生态补偿内容分为以下几个方面：一是能够产生经济效应的生态补偿，如对褒河流域森林资源的开发，使其能够产生经济效应，但对生态资源有一定的破坏，为减少这种负面效应进行一定的补偿；二是能产生健康效应的补偿，是指汉水流域内生态资源的开发保护有益于人的健康，例如，陕西勉县建兴油脂厂生产的双低菜籽油，对人的健康有益，且能带来较大的经济效益，就应该加大补偿力度，鼓励、支持此类产业的发展；三是为了维持汉水流域生态平衡效应所进行的补偿，例如为了保持流域内坡地的地表植被不被当地农民破坏所需的补偿，这种补偿的目的就是保持流域内生态平衡，否则坡地植被破坏，在雨季到来比较容易形成滑坡泥石流灾害，就会破坏原有的生态平衡。

(3)政府生态补偿的运行机制

汉水流域生态补偿是保证“一江清水送北京”的重要措施,也是实现流域生态环境可持续发展的重要保障,政府对汉水流域进行生态补偿,其途径内容可图示如下。(见下页)

2.企业生态补偿需求

企业生态补偿的意愿:绝大多数企业表示，汉水流域生态环境的破坏是由于长期落后粗放的生产方式所导致的，所以，企业希望得到更多的补偿资金的支持，而且对于汉水流域生态补偿资金的需求也是持久的、持续的。企业需要大量的资金进行技术产业升级，自己又没有大规模的资金来源，同时汉水流域的生态补偿资金又很难得到。因此，企业希望从政府得到更多的资金支持。

企业生态补偿的规模:据资料显示，小型的污水净化设备从几千元到上千万元不等。汉水流域的小型造纸厂、黄姜加工厂、电镀厂等存在的数量很多，规模不大，但是对流域生态环境系统的破坏与污染很大，需要大量的资金进行污水处理设备的投入，如果采取集体排污，一个镇或一个区域建一个污水处理设备需要7000万元以上，仅凭一个镇或一个区域的企业是很难筹集到的。以县为单位，汉水流域共76县，每县保守的安建5个污水处理厂，就需要大约276亿元，还不包括其他方面的生态补偿资金需求。

企业生态补偿的方向：汉水流域的企业普遍认为缺乏发展循环经济和节能减排的资金来源。因此，多数企业希望政府能够提供相应的资金、政策支持，补偿企业由于节能减排，使用环保新技术、新工艺所产生的高成本。如果排放的污水未经过一系列的净化处理，排入汉水流域，将对汉水流域生态环境造成极大的破坏，就需要更多的生态补偿资金来治理污染，消除企业负的外部性。如果能实现汉水流域水资源循环利用，将会减少汉水流域部分生态资源配置的损失，也会减少汉水流域水污染治理所需的资金。然而大多数企业没有资金和实力自己来解决这个问题，因而大多数企业希望政府加大对使用新技术、新工艺发展循环经济的补偿，以调动企业保护汉水流域生态环境的积极性。

3.民众生态补偿认知现状

汉水流域的生态补偿就是在区域内各主体之间构建一个以经济利益分配为主导的平衡机制，实现生态环境保护与经济可持续发展并提高人民生活水平。调查发现：汉水流域所在区域的人民对生态补偿的认识程度低，只有26%的居民知道生态补偿，其余的人仅知道一点或根本不了解[2]。有相当一部分民众对流域内的生态环境做出大量贡献而未得到任何补偿，其中主要原因就是民众对生态补偿缺乏了解与认知，这既不利于生态补偿资金作用的发挥、使用效率的提高，更不利于生态补偿资金使用的监督。

在调研中，汉水流域内的居民尤其是山区农民表现出以下几个特点。

(1)“加强汉水流域生态环境建设，保证一江清水送北京”是他们最大的心愿。这也是一个大局，憨厚的农民们甚至连生态补偿是什么都不知道，在生计都存在困难的艰苦条件下还认识到了这样的大局、还在积极地为水源保护做贡献。

(2)“有啥办法”是他们经常的无奈表达，因为穷，还要生活、生存，“不种坡耕地种什么呢？”“不吃山吃什么呢？”这是他们最多的回答。因此，必须通过生态补偿将他们从山坡上、从传统的生产模式中解脱出来，这才是根本之举。政府通过加大科学技能培训、提供就业和信息、能力建设、贷款以及开拓市场等方式，引导民众转变日常粗放的生产方式，使民众走上一条资源浪费少、环境污染程度低、生态环境免受破坏的现代化农业生产道路迫在眉睫。

(3)知识文化层次低、法律知识欠缺、信息技术缺乏是他们的重要约束。产业与生活方式该怎么转型？生态该怎样保护、污染该怎么治理？绿色与生态保护怎样见到效益？等等。这些问题都是他们最关心的，也是最困难的。相关部门应对民众进行必要的知识传授与指导教育。

二、 汉水流域生态补偿实践中存在的主要问题

1.生态补偿资金来源上的约束

据不完全统计，陕南的汉中、安康、商洛三市为了调整汉水流域上游地区产业结构，发展环境友好型产业和新能源，近期的新建投资资金约需150亿元[4]。然而，实际上陕南地区三市进行汉水流域生态补偿的资金每年投入约11亿元左右，与150亿元的实际需要相去甚远。

在2008年底，陕南获得了南水北调汉水流域的生态补偿财政转移支付资金10.96亿元[5]。这10.96亿元资金拨到各县市，对汉水流域的生态环境保护起到了一定作用，但一个县几千万元的拨款仍然力量微弱。2009年下达14.6亿元[3]。这对缓解陕南生态保护县区的财政困难、加大生态保护投入发挥了积极作用，但是补助范围小、资金量有限[2]。例如，陕南地区种植黄姜，黄姜是陕南贫困农民的主要收入来源之一。区域内约有110家黄姜企业，这些企业都采用传统工艺提炼皂素，但传统工艺会产生超过国家排放标准50倍以上的COD废水，这些超标废水排入汉水流域后，严重地影响着汉水流域的生态环境。由于这些加工企业的规模都很小，自身又没有能力采取环保措施，政府也没有能力进行补贴，只有关闭大部分企业，使当地的经济发展速度大幅度下降，最终使汉水流域的农民的利益受到严重损害。此外，其他的矿产开发、造纸及化工等当地优势产业也受到了相同的限制。为了保护汉水流域的水资源，当地民众承受着巨大的生态环境保护压力。仅仅依靠十多亿元生态补偿资金是远远无法解决问题的，对于汉水流域生态补偿资金的巨大缺口还需要各方面的共同努力。

近年来由于经济的发展，污水和垃圾对汉水流域带来更大的威胁。由于生态补偿资金的不足，汉水流域上游的汉中、安康还没有建立适量配套的垃圾处理场和污水处理厂。以汉中市为例，除汉台区外，其余10个县城以及沿江的25个乡镇都还没有建成垃圾处理场和污水处理厂；安康市也只有1个污水处理厂和1个垃圾处理场。一个污水处理厂的投资为7000万元，如果汉中市要将这些污水厂和垃圾处理厂落实到位,至少需要20亿元以上的资金支持,而从目前汉中市政府的财政状况来看,这是远远不可能的。

现有的生态补偿资金不能解决汉水流域的生态环境恶化与破坏问题，不仅需要政府加大对汉水流域的生态补偿的转移支付，还要加强企业、民众的合作，从横向与纵向多途径扩大汉水流域的生态补偿资金来源，突破汉水流域生态补偿的资金约束。

2.补偿资金使用的偏离程度大

根据2005年到2008年陕南三市的统计年鉴数据，计算分析得出汉水流域的生态补偿资金分项情况见表1。从中可以很清楚的了解到陕南三市对汉水流域生态补偿资金的分配使用状况，以及各项目所占的比例。

表1 汉水流域陕南地区生态补偿资金表

数据来源：2005—2008年汉中市、安康市、商洛市统计年鉴。

汉水流域的生态补偿资金主要用于以下几个方面:小流域治理资金投入、退耕还林工程资金投入、天然林保护资金投入、城镇生活污水处理厂的项目建设资金、垃圾处理厂的项目建设资金、企业单位的环保投资等等。由表1可以看出，每年陕南三市的汉水流域生态补偿资金约为11个亿，其中所占比重最大的就是流域内的退耕还林工程，占了40%的比例，陕南地处秦巴山区，山多土薄，容易形成泥石流、山体滑坡等自然灾难。据有关资料统计，汉水流域还有水土流失面积28 267 km2。按照国家40～50万元/km2的投资治理标准计算，还需要127.2亿元的投资[5]。以表1的数据计算，这就尚需三十多年才能完成。生活污水的生态补偿资金所占比例也是相当大的，占了33.8%，对减少汉水流域上游地区水污染有着极其重要的作用。但是，对企业环保的投资仅占总投资额的5%，这就是说汉水流域的生态补偿金额标准的制定以及补偿资金的使用在企业环保的投资方面有着很大的偏离。所以还应该加大对企业环保的生态补偿资金的支持，缩小汉水流域生态补偿资金使用上的偏差，使汉水流域生态补偿资金在使用上更科学化、规范化。

三、 汉水流域生态补偿资金来源及使用建议

1.充分借鉴国外生态补偿经验

关于生态补偿资金的来源与使用，西方发达国家都有着较为完善的生态补偿运作模式和实践经验。例如,美国实行的流域管理计划，绝大多数的生态补偿项目主要通过提高流域内的森林覆盖率，以用来改善水文和水质条件，所以补偿的费用主要向使用水的一方征收，其他的受益者则不被考虑。在确定补偿的标准上，美国利用竞标机制以及遵循责任主体的自愿原则来制定与各地经济和自然条件相适应的租金率，用这种方式制定的补偿标准事实上是利用不同的责任主体与政府机构相互博弈后产生的结果，这种方式化解了许多潜在的矛盾。哥斯达黎加生态补偿的运作模式和实践经验是所有的生态补偿都要通过国家的林业基金向保护流域水体的个体进行相应补偿[6]。

澳大利亚也有其生态补偿的实践及经验，在澳大利亚，大面积的土地面临着盐渍化的生态危机问题，其中主要的原因就是由于森林砍伐而导致的地下水位的上涨，并且将溶解了的矿物质盐成分带到了地表。在达令河和墨累河流域的马奎瑞河流域，1999年，为了解决土地盐渍化的问题，成立了马奎瑞河食品和纤维协会，协会是由马奎瑞河附近水域的600名灌溉农民所组成，达成了引水控盐的贸易协定。该协议规定协会向新南威尔士林业部门支付一定的费用以用于其在上游水域植树造林。这种运用市场的方式来解决田地盐化问题的方法，极大程度上提高了林业部门进行生态保护的积极性[7]。

国外流域生态补偿资金来源与使用实践对汉水流域生态补偿有着明显的借鉴作用。首先，政府在建立生态补偿政策与制度实施方面起着极其重要的作用，并且要严格监督。汉水流域生态补偿资金的来源及使用的实施需要政府自身以及政府之间的密切合作。不论是何种生态补偿模式或生态补偿实践，都与政府的积极推动作用密切相关。政府作为国家意志的代表者，负责汉水流域生态补偿相关政策的制定，并且要对政策执行的过程给予监督，还要对各种生态指标进行监测，更要努力培养建立一种规范的生态服务交易市场，形成高效的生态补偿，保证生态保护的有效性和生态补偿的质量。其次，注重利用市场手段方式引导、激励各利益主体的行为。提供有吸引力的经济激励，是鼓励参与者实行生态补偿的重要方法。欧美各个国家的生态补偿都利用了市场机制，我们也应通过利用生态资源的产权交易等一系列方式来引导各利益主体参与汉水流域的生态环境保护。

2.界定汉水流域生态保护与生态服务的产权

生态环境产生的一系列问题的根源就是生态环境资源的所有权不明晰。科斯定理指出，交易成本为零或足够小，不管初始的所有权如何分配，均能实现资源的有效配置。汉水流域生态环境资源的产权也可以明确界定，对明确界定的汉水流域环境服务进行交易，表现为合同、契约。汉水流域环境服务包括水质、地下水调节、水生环境保护、土壤污染控制和水质和量调节[8]。通过降低交易成本，建立和完善汉水流域水权的初始分配和汉水流域水权的交易制度，将汉水流域的生态资源环境进行市场交易，这样就可以实现汉水流域的生态补偿。

3.明确各主体的责任与义务

汉水流域生态补偿资金的来源需要流域内的政府、企业和民众的共同参与。所以要深入了解政府、企业、民众三个主体的责任与义务，形成一种统一的生态补偿认识。

政府的责任是抓地方财政，健全汉水流域生态补偿资金的监督机制。并且要将汉水流域生态环境的改善作为政绩考核的硬性指标，将政府的作用最大限度地发挥出来。因此，政府应制定好相关的生态补偿政策，合理科学的规划、运用财政资金，做到最大限度地满足汉水流域的生态补偿资金需求，还要引导、利用市场来吸引更多的资金，采用更加灵活的融资方式，从广度上增加汉水流域生态补偿资金来源。同时，政府还要监管汉水流域生态补偿资金的运作，要做到专款专用；建立跨行政区域的汉水流域生态环境保护的综合协调部门，出台与之相应的行政法规或条例。

政府有义务建立汉水流域综合协调机制，协调流域上下游市、县和省内行政主管部门的利益关系，有助于消除各方矛盾，解决流域生态补偿资金分配及监督问题，使汉水流域的生态补偿资金的效用达到最大化。

企业的责任是加大自身对汉水流域生态环境保护的资金投入，改善企业的生产经营方式，努力发展循环经济和节能减排，从源头上减少对汉水流域生态补偿资金的需求。应该在相关政府部门的协助下，采用灵活的融资方式，相关企业协作建立一种汉水流域生态补偿基金，以科学合理的方式运作，使该基金能够减轻汉水流域生态补偿资金靠政府财政直接拨款的压力,使汉水流域生态补偿资金更加市场化，并加强对汉水流域生态补偿资金使用的监管。

企业有义务配合政府部门，积极保护汉水流域的生态环境系统。企业在充分高效的利用国家政府部门补助的资金的同时，从企业的角度出发，引入市场机制，利用市场对资源配置的作用来解决资金来源面狭窄、使用量不足的问题。

一般的流域内民众能从生态补偿资金的分配中得到的补助比较少，民众的主要责任就是转变其落后的生产生活方式，从长远利益考虑，缩小汉水流域生态补偿资金的使用范围，从而更好地促进流域内生态环境的保护。

民众的义务是减少对汉水流域的生态环境的破坏(如减少对坡地的开垦等)，积极从自身做起，保护好汉水流域的生态资源。

4.探索多样化的生态补偿方式

在汉水流域生态补偿资金的来源与使用上，应该结合所在区域的实际，探寻多样化的补偿方式，提高补偿地区的经济发展水平和生态环境保护的能力,使生态补偿资金使用的一些不合理的现状得到改善。在科学合理的前提下扩大补偿来源的广度与深度，减少数量上的差距与不足。

第一，国家财政投入。国家可以对汉水流域地区给予财政转移支付以及财政补贴等形式的补偿，而且要建立跨行政区的汉水流域生态环境系统保护的专项资金及使用机制，进行统一管理与分配。第二，规范流域内地方政府的财政支付，以利于具体解决汉水流域生态环境的实际问题。第三，对汉水流域征收水资源的开发使用费。对利用、开发、占用和使用汉水流域水资源的相关主体征收一定标准的资金作为汉水流域生态补偿的资金，以更好地促进汉水流域生态补偿工作的展开。第四，建立健全汉水流域的排污收费制度。要求各级环保部门严格核定相关主体的污染物排污量，且严格按照国家规定的标准征收排污费。严格处罚任意向汉水流域排放污染物以及超过规定排放量的行为。第五，建立汉水流域生态补偿基金，并以科学合理的方式加以运作，使汉水流域的生态补偿资金形成一种可持续发展的模式。此外，还要积极争取国内外的补偿资金等。

5.建立健全生态补偿资金的管理制度

为了提高汉水流域生态补偿资金使用的效果，需要建立一种可持续发展的资金使用、考核与评价制度。建立考评制度以及审计制度，对汉水流域的补偿资金使用的情况要进行考核和审计，并建立起相应的奖惩制度，使补偿资金更好地发挥激励和引导作用[9]。

在汉水流域生态补偿资金的使用过程中，生态补偿资金的管理机制不健全，导致资金浪费、环境破坏现象相当严重。同时也存在着“少数人受益、多数人受害”的不合理现象，重要的原因是没有建立相应的资金使用、考核与评价制度。尽管相关政府也出台了一些相关政策，但是局限性仍很大，政策导向仍停留在理念层面，刚性的使用、考核与评价制度缺乏。只有建立一种可持续发展的生态补偿资金的使用、考核与评价制度，才能彻底解决资金使用不合理现象。

[参考文献]

[1]中国生态补偿机制与政策研究课题组.中国生态补偿机制与政策研究[M].北京:科学出版社,2007.

[2]江中文.南水北调中线工程汉江流域水源保护区生态补偿标准与机制研究[D].西安建筑科技大学硕士学位论文,2008.

[3]王燕.水源地生态补偿理论与管理政策研究[D].山东农业大学博士学位论文,2011.

[4]胡仪元,杨涛.南水北调中线工程汉江水源地生态保护及其对策调研[J].调研世界,2010(11).

[5]徐田江.关于南水北调中线工程水源地生态补偿情况的调研报告[J].陕西发展和改革,2011(4).

[6]F.Herzog,S.Dreier.Effect of ecological compensation areas on floristic and breeding bird diversity in Swiss agricultural landscapes.Agriculture Ecosystems and Environment,2005.

[7]Landell-MiVs,Natsha,lna Pores.Silver Bullet or Fools′Gold？A global review of markets for forest envimnmenlal services and their impacts on the poor.London:TIED，2002.

[8]张自英,胡安炎,向丽.陕南汉江流域生态补偿的定量标准化初探[J].水利水电科技进展,2011(1).

[9]马静,胡仪元.南水北调中线工程汉江水源地生态补偿资金分配模式研究[J].社会科学辑刊,2011(6).