我国矿业权交易有形市场及联动建设思考

赵淑芹

（石家庄经济学院，河北 石家庄050031）

随着《矿产资源法》以及1998年矿产资源三个配套法规的实施，我国矿业权市场制度体系初步设立［1］。从2000年制定《探矿权采矿权转让管理办法》到2003年颁布《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》、2005年发布《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》、2006年发布《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》、2009年发布《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》、2010年发布《关于建立健全矿业权有形市场的通知》到2012年发布《矿业权交易规则》，我国矿业权交易有形市场发展经历了从无到有并逐步完善的过程［2］。目前省、市两级矿业权交易有形市场体系初步形成，但矿业权交易有形市场功能还远未充分发挥。本文在对矿业权交易有形市场运行机制分析的基础上提出矿业权市场面临的诸多误区，并对促进矿业权市场良性循环提出建议。

1 矿业权交易有形市场及关联市场运行机制

矿产因矿产品的有用性成为矿产资源。矿产资源转化为矿产品需经过勘查、开采与加工等过程，且每个过程都离不开海量的要素资本投入，而要素资本的汇集需要开放、公平与公正的矿业权市场①、矿业资本市场②和矿产品市场③（图1）。在我国，上述各市场都经历了无形无序到无形与有形并存发展，并逐步确立有形市场主体地位的过程。

矿业权市场包括一定数量的矿业权人（探、采矿权人），一定数量的矿业权、一定数量的矿业权相关人（中介、法律事务所等）和一定规模的资本（图1－①）。利用这个市场，矿业权人通过运作一定数量的要素资本新发现和消耗已有的和潜在的矿产资源储量。矿业资本市场包括一定数量的矿业企业，数量庞大的资本和良好的与其他资本市场连接的通道（图1－②）。利用这个市场，矿业企业通过运作一定数量的要素资本现实和潜在地生产一定数量的矿产品获得既得和潜在收益。矿产品市场包括一定数量的矿业企业和矿产品贸易企业，数量庞大的资本和良好的与其他资本市场连接的通道（图1－③）。利用这个市场，企业通过运作一定数量的要素资本获得既得和潜在矿产品交易收益。

图1 矿产资源相关市场循环图

与无形市场比，有形市场有监管机制，有主管机构。《矿业权交易规则（试行）》规定，省市国土资源主管部门是本级矿业权交易有形市场的主管部门。矿业权交易中心是矿业权交易机构，可保障交易“事先防范、事中发现、事后查处”。有形市场有合法场所，既解决了有交易需求无处交易问题，增加了矿权流转的机会，又使矿业权人和投资者之间能够在公开、公平、公正的市场环境中进行自由交易，既可以有效实现国家对矿产资源实施动态监管和有效调控的目标，又可保护市场参与各方的利益。

2 我国矿业权交易有形市场建设及潜在误区

实践证明矿业权交易有形市场建设势在必行。截至2011年12月31日，全国31个省级矿业权交易机构全部建成；各省上报地（市）总数390个（含省直管县），应建矿业权机构的地（市）（含省直管县）271个，其中，243个地（市）（含省直管县）建立了矿业权交易机构［3］。自2011年4月1日起矿业权出让转让实行五公开至2012年4月1日一年来，在全国省、市两级矿业权有形市场体系初步形成的基础上，各地积极推进矿业权进场交易。从交易总量、交易类型、交易用途［4］，基本实现了中央积极推进矿业权有形市场建设的初衷。但也就不可避免地仍存在一些误区，值得政府、学术界以及公众去关注和深思。

2.1 误区一：矿业权有形市场构建的目的是市场交易监控

增加矿业权交易安全是矿业权交易有形市场构建的目的之一，但不是全部。我国矿业权市场出现了诸多问题，如“跑马圈地”、“炒矿权”、“私下交易”、“资源安全”等问题，既有矿业权市场主体问题，也有矿业权市场中介缺乏规范问题，但这些问题的存在必然有体制与机制原由。比如《矿产资源勘查区块登记管理办法》第五条规定：“勘查出资人为探矿权申请人。”而现行的矿法及法规均规定采矿权人须为投资人与开采者二位一体，而且，矿业权转让的受让方也应具有矿产勘查、开采的资质。其后果是降低了矿业参与度，延缓矿业资本市场的发育，也导致一些只具有资本优势的私营企业和自然人规避法定程序转而进行私下交易，从而助长了“炒矿权”行为。

《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》规定，“探矿权人申请其勘查区块范围内的采矿权，符合规定的，应依法予以批准，切实保护探矿权人的合法权益”。但是，对于探矿权人优先取得勘查区块内的采矿权的权利是同等条件下的优先权，还是一种排他性的优先权，我国法规并未做出统一、明确的规定。现实中，有的地方政府要求探矿权人申请勘查工作区内的采矿权时，按照招、拍、挂的方式办理。

我国长期沿用以“发证、收费、监督”为主要内容、偏重以“控”为主的矿产资源管理制度和管理模式。实际上，矿业权有形市场不仅有利于矿业权管控，而且还在于它可以通过优化矿业权准入与退出矿业权市场通道，搭建矿业权市场与矿业资本市场、矿产品市场的沟通桥梁，实现“管控”与“疏导”相结合的矿产资源管理体制与模式转变，并通过市场“建设”疏导制约矿产资源勘查、开发、利用与资源安全中的路径瓶颈。

2.2 误区二：矿业权有形市场构建目的是保障市场参与主体的利益

保障现有矿业权主体利益是矿业权有形市场构建的目的之一，但不是全部。在计划经济体制下有中央财政出钱、地勘单位找矿、国有矿山企业开发的体制对推动全国地质工作的发展起到了重要作用［5］。但它同时在很大程度上也切断了地质工作同它服务的下游产业的联系，至今仍是造成国有地勘单位具有多种生存状态的重要因素，并仍制约着今后矿产勘查的深化改革。比如，国有地勘单位和矿山企业仍存在特殊诉求，认为实行矿业权有偿取得，使资金实力不足的国有地勘单位陷入被动局面［6］。应该承认国有地勘单位和国有矿山为经济社会发展做出了巨大贡献。但是，随着改革的推进，我国矿产勘查开采领域的投资主体基本形成多元化格局。比如，在矿产资源勘探领域，国有企业勘查许可比重下降，有限责任公司和股份有限公司、私营企业、外资企业所占比重上升，并呈现处矿业勘查开发投资人选择项目异地流动的特征［7］。如果仍然沿用不用的矿业权取得方式，矿业权成本必然不同，容易引发在矿业权行政审批过程中产生各种腐败的问题。

矿业权有形市场是市场化配置矿产资源的主要场所，市场化配置中矿业权人之间具有一般意义上的横向的、平等的民事权利义务关系。目前参与矿业权市场交易的主体既有地勘单位、矿业企业，也有其他类型矿业权人，国内矿业权的掌握主体已经出现明显的变化。构建矿业权有形市场保障市场参与者的利益，不是限制其他参与者，而是通过一个更加开放有序的市场，吸引和鼓励更加优质的市场参与者参与竞争，优化主体格局，并通过市场哺育主体，提高国家对国际国内矿产资源市场的掌控能力。

2.3 误区三：建立有形市场体系完善市场的软硬件环境

增强市场能力是矿业权有形市场目的之一，但不是全部。当前矿业权市场存在主体、市场中介不规范，缺乏诚信；市场交易制度不配套［8］；与矿业权市场配套的专业技术、环境评价、安全评估、土地使用等方面的政策还不完善［9］；矿业权定价机制不完善，目前实行的矿业权价款评估方式，使探矿权人获得探矿权的成本过低，给探矿权转让留下了较大的利润空间，矿业权资产流失［10］；许多省（自治区）出现了矿产资源规划和地质勘查专项规划与探矿权设置不能对接的问题；一些地方政府对现行政策法规的理解和落实还不到位，部分地方政府没有认真贯彻落实国土资源部相关政策，使得各地矿业权出让工作发展不平衡，做法不一致；国家对于矿业权转让市场的管理形式比较单一，监管工作比较薄弱以及地方“矿业财政”、等收益分配不合理问题。

构建完整的政策体系是一个行业持续健康发展的基础，这个政策体系包括自身和与外部环境的对接、宏观发展层面和微观操作层面的多种政策。上述问题是矿业实践中暴露出的问题，既有矿业权市场自身问题，比如市场主体不成熟，缺乏诚信；市场中介不客观，缺乏职业精神；也有非市场本身的环境因素，比如政策宏观，地方政府会从只从地方利益出发理解和执行政策；政策具体微观，各地自然条件千差万别，无法实施。

矿业权市场实践越多，发现的问题越多，满足矿业市场建设的制度需求就越符合实际，构建的新政策执行成本越小。建立有形市场不仅可以完善市场的软硬件环境，而且通过市场实践不断发现符合发展要求的制度需求，形成适应矿产资源的新形势与新环境的政策体系。

3 矿业权交易有形市场联动机制

3.1 以大视野、大市场的理念构建矿业权市场体系

我国是矿产资源大国而非强国，矿产资源保障在基于国内的基础上，实施两种资源和两个市场“走出去”战略，在世界范围内调节资源需求余缺是必然趋势，而熟悉国际矿业发展和矿业权市场规则是进入市场的基本要求。发达国际矿业权市场既能为满足下游产业需求为目的的矿产勘查、开采与利用活动提供服务平台，又能通过以资本为核心的矿产勘查风险投资和融资、企业改制重组或兼并、股权移转、期货交易等方式调节近期和远期资源需求余缺。

目前我国的矿业权有形市场主要着眼于矿业权本身及其所涉及的矿产资源的开发利用活动，而通过矿业权的投资、融资或者股权的变动间接地对矿业权和矿产资源开发利用活动施加影响的市场功能仍未拓展。充分尊重国情，以国际视野，从世界大市场理念汲取矿业发达国家的实践经验构建矿业权市场体系是与国际矿业与相关市场接轨的基础，当然，如何规避国际资本对我国矿业的恶意战略控制也是矿业权市场体系建设必须重视的问题，实现矿业资本社会化的良性通道建设任重道远。

3.2 从资产管理与价值管理结合的视角完善矿业权有形市场制度

近年来，通过实施矿产资源分类分级管理和有偿使用制度，基本实现了矿产资源集中统一管理的格局和以矿业权为核心的管理制度体系。矿业权是一种物权和财产权，既也可以通过生产经营或者流通获取收益，实现资产增值，也可以通过投资获益，实现资产增值。矿业发达国家之所以能够吸引较多的资金进入矿产勘探开发领域，关键在于其丰厚的投资的获利能力和水平。

矿业权使矿产资源实现了资产化处置，也吸引了较多的资金参与矿产资源勘探开发，以致出现了“炒矿权”现象。我国的矿业权有形市场主要着眼于矿产资源的开发利用活动获取收益，实现资产增值，而通过矿业权抵押担保、矿业权保险和以矿业权未来收益为基础的证券化制度以及期货交易等制度实现资本增值的市场功能仍未拓展，无法通过矿产资源资本化分享国际矿业的收益，减少了矿产资源的增值渠道和吸引矿产勘查开发资金的能力。

实现矿产资源资本化和资产化管理，不仅能深化商业性矿产勘查的改革，而且通过多渠道汇集资金，找到矿产勘查开发长期而稳定的来源。

3.3 从实践中不断完善政策

矿产资源勘查开发是一项投资大、周期长、高风险的产业，特别是由国家出资勘查转向以商业性勘查为主、国家投资为辅的矿产勘查模式转轨时期，要保障矿业权的顺畅进入和自由退出机制，必须依靠矿业权有形市场的有力支撑。实践出真知，实践是检验真理的唯一标准。通过不断的实践发现市场问题，通过健全和完善矿业权准入、矿业权信息披露、矿业权评估、矿业权交易、矿业权流转备案登记和市场监管制度保障与促进矿业权市场自身良性循环。

［1］张玉梅.我国矿业权市场建设的发展历程及其完善建议［J］.资源导刊，2009（11）：14－15.

［2］矿产开发管理司.全国地（市）级矿业权有形市场建设进展情况通 报［EB／OL］.http：∥ www.mlr.gov.cn／zwgk／zytz／201202／t20120206＿1061206.htm.

［3］矿产开发管理司.全国矿业权市场运行情况［EB／OL］.http：∥www.mlr.gov.cn／zwgk／zytz／201207／t20120702＿1116909.htm.

［4］刘振国.地质找矿“计划”与“市场”之辩——“大讨论”七成果征求意见系列座谈综述［N］.中国国土资源报，2010－01－04.

［5］王志刚.完善政策规范主体——对矿业权市场存在问题的分析及建议［J］.资源导刊，2010（1）：7－9.

［6］盖静.我国矿业权交易市场问题研究［J］.资源与产业，2009，11（4）：146－149.

［7］干飞.我国矿业权交易市场建设与发展分析［J］.当代经济，2009（1）：60－61.

［8］李刚.我国矿业权交易机构建设与发展探析［J］.国土资源，2010（9）：41－42.

［9］曲钢，崔振民.浅析矿业权市场出让制度建设［J］.中国国土资源经济，2010（7）：29－30.

［10］张文.完善矿业权行政法保护的建议［J］.中国煤炭，2010，36（12）：23－26.