网络舆论监督权与行政管理权冲突的化解*——以行政自制为解决思路

郭莉

（南昌航空大学文法学院，南昌 330063）

网络舆论监督权与行政管理权冲突的化解

——以行政自制为解决思路

郭莉

（南昌航空大学文法学院，南昌 330063）

网络舆论监督与行政管理互为客体的属性决定了网络舆论监督权与行政管理权冲突的必然性。公民权利与政府权力二元对立是传统冲突化解的一个理论预设，行政自制对于突破二元对立理论思维提供了一种新思路，它关注政府与公民之间的互主体关系，以及与网络舆论监督价值取向的同一性，并强调冲突化解机制的制度化。

网络舆论监督权；行政自制；行政管理权；二元对立

2012年，网络舆论监督再次发挥其权力监督功能的同时，也对政府的网络的治理提出了新要求，如何解决行政管理权与网络舆论监督权的冲突问题，考验政府的智慧。行政自制对于突破传统基于公民权与行政权二元对立理论的冲突化解思维提供了一种新思路。

一、互为客体的网络舆论监督与行政管理：冲突产生的必然性

网络舆论监督与行政管理互为客体的属性决定了网络舆论监督权与行政管理权冲突的必然性。

（一）互为客体的网络舆论监督与行政管理

网络舆论监督是舆论监督的一种新形式，权力制约视角下的网络舆论监督是公民以互联网为舆论集合平台，对公权力及其行使者进行监督的活动，是公民行使网络舆论监督权的活动。舆论监督最本质功能就是对公权力和公共事务进行监督和制约，网络舆论监督权作为一种权利从本质上反映了舆论监督在宪政上所具有的核心价值，它体现了权利对权力的制约。按照权利制约权力理论，除了恰当划分公、私领域，设定公权力不可侵入公民权利的边界以制约国家权力外，根据“委托—代理”理论，公民还被赋予监督国家权力的权利。权利对权力的监督有其正当性、合理性和针对性，符合权力来源与设定宗旨，这决定了行政管理活动必然处于客体的地位。

2012年，随着 “表哥”、“房叔”、“不雅书记”等一批官员查处，网络舆论监督的“正能量”再次引发人们的强烈关注。但是，十分“给力”的“网络舆论监督”，其实也是把“双刃剑”。由于网络言论的低成本风险以及相对较弱的信息过滤机制，在网络舆论中个人的理性往往被情感所左右，特别在真伪难辨的信息以及有意制造的政治流言和谎言面前，网民的判断能力是有限的。“网络群体极化”、“网络暴力”、“网络舆论审判”、“网络恶搞”、“网络黑客” 等现象，“数字鸿沟”、“网络推手”、“网络水军”、“五毛党”等的存在，使得网络舆论在极大程度上面临着被操纵或被绑架的风险，舆论造势愈演愈烈，人们对网络舆论民意的代表性、真实性、利益性等问题的争议从未间断。因此，网络舆论监督并不完全具有正向价值，有其不可避免的局限性，有的甚至蕴涵着相当大的社会稳定风险。正是基于以上原因，对网络舆论监督进行管理控制已经成为现代社会的基本共识，为了维护公共秩序及公共利益，国家必须对网络舆论从法律上、技术上、思想上进行控制、利用、引导等一系列的管理活动，这种管理活动决定了网络舆论监督的客体地位。

（二）网络舆论监督权与行政管理权冲突产生的必然性

冲突理论认为，在社会或组织的正常运转过程中，每一个个体参加者和他所在的团体总是努力实现自己利益的最大化，其结果不可避免地带来了冲突。公民权利与政府权力分属不同的权力（利）系统并遵循不同的发展逻辑，二者在行使主体、法律地位、运行方式、社会功能乃至目标函数和行为指向等方面均存在明显的差异，而差异本身就是矛盾。更重要的是网络舆论监督作为一种新型的监督形式拥有了传统舆论监督不可能实现的话语权，这种话语权具有解构传统权力结构的功能，它削弱了权力在信息传播中的掌控能力，影响着国家机关活动的方式，它要求政府治理模式的创新，重塑公民与国家机关的关系。但创新是一个艰难的过程，网络舆论监督对原结构的解构和行政权原结构在网络中的惯性运作，必然会导致权利与权力的激烈冲突。在网络治理过程中，虽然网络舆论监督的政治功能得到了多数国家的肯定，但也受到了来自权力自利本能的排斥，政府运用行政权力通过删帖、屏蔽、过滤等方式消除对自身不利言论的行为在舆论监督的管理中最为常见，这些简单粗暴的管理方式影响了网络舆论监督功能的发挥，也导致了公民与政府之间的信任关系的破坏和情绪的对立，这种信任关系的破坏和情绪的对立甚至影响到政府的其他管理手段的实施。

以网络实名制为例，公民基于对权力的怀疑和不信任，网络实名制即使本意在于通过真实姓名进行身份认证，促进网络用户自律，维护正常的网络秩序，但在网民眼里，行政机关通过网络实名制规定公民网络发声的条件就可能成了政府限制言论自由的手段和对公民隐私权的侵犯，这显然是由于缺乏信任而导致的情绪性冲突。

二、公民权利与政府权力二元对立：传统冲突化解的一个理论预设

网络舆论监督与行政管理的关系，实质就是公民权利和政府权力的关系。西方思想史上的自由主义宪政论者把二者的对立绝对化，由此陷入二元对立的思维模式。这种二元对立的思维定势导致在解决二者冲突时也走向极端。

（一）历史上政府与公民的两种关系模式

历史上，围绕政府与公民的关系可以分为两种模式，即“国家至上论”和“市民社会至上论”。在“市民社会至上论”这一理论流派看来，国家权力源自于人民，人民既是“委托人”也是“裁判者”。人民通过契约将部分权力让渡给国家，主要目的是保护私有财产，国家扮演的是“守夜人”的角色。这种模式强调大社会、小政府，认为社会有自生秩序和自治的能力，公众完全可以自主管理，国家则被视为一种“必要的恶”，如无必要，它的权力不应该增加。而且出于对国家机器的防范，国家对公共舆论的干预被视为非法，国家被视为表达自由的敌人。在此种模式中，公众舆论对于以国家为核心的公共管理主要起监督作用，而国家机器的行政管理力量则不应对公共舆论有所作为。与“市民社会至上论”相对的是“国家至上论”。“国家至上论”对市民社会的自治性表示怀疑，认为“市民社会是私利的战场，是“一切人反对一切人的战场”。要克服这种非正义的缺陷，只有诉诸于一个外在于社会的但却是最高的公共机构，也就是国家。他们认为，国家的本质是公共利益和个人利益的结合，国家的目的在于普遍利益或公共福利，国家代表着伦理精神发展的最高阶段。在这种模式下，强调国家对公共舆论的干预，自生自发于社会的公共舆论成为政治国家必须加以控制的力量，宣传机器则成了国家进行意识形态统治的重要工具。

不同的理论解决冲突的思维模式也不同。“国家至上论”认为社会整体高于或优先于个体成员，公共利益价值高于个人利益的价值，发生冲突时，坚持公共福祉原则，权力有优先实现的价值。“市民社会至上论”则认为公民个人的权利具有至高无上的价值和绝对的优先性，发生冲突时坚持权利本位主义，即使以公共利益的名义，也必须根据法益均衡原则、必要且最小限度原则等予以限制。“国家至上论”和“市民社会至上论”都具有部分的真理性，但又都具有自身不可克服的缺陷。

（二）二元对立理论思维解决冲突化解的缺陷

“国家至上论”和“市民社会至上论”双方形成了相互对立的观点和立场，而这种对立又是以公民权利与国家权力二元对立为理论预设的。二元对立的理论预设将政府与公民置于对立的两端，使二者形成一种对抗关系，表现在处理冲突的方式上也是对抗式。

当冲突发生时，如果采用对抗的方式解决冲突，在社会权力总量保持不变的前提下，力量向其中任何一方的倾斜都可能带来灾难性的后果。如果公民权利过重，政府权力畸轻，那么，在公民权利过分张扬的情况下，自由主义、无政府主义的泛滥将会导致社会崩溃；反之，则可能导致政府权力过分集中甚至被滥用，进而排斥民主和法治，形成专制社会。因此，公民权利与政府权力，单向度地强调其中的任何一方都有失偏颇。

传统上将权利与权力的关系看成一种此消彼长的对立关系，忽视了二者价值暗合所带来的一致性。公民权利与行政权力作为相对矛盾的对立体，任何一方无限的扩张与膨胀，都将影响二者平衡关系的形成，最终损害双方的利益。以互联网为代表的新兴媒体已经推动中国社会进入“大众麦克风时代”，政府舆论管理不可能完全沿袭对传统舆论管理的方式，传统压制式行政管理模式，与消极的二元对立理论相对应，这种压制型的管理模式已因无法适应网络时代的要求，网络舆论监督与行政管理之间的冲突往往是由政府单向、线形的传统管理思维所导致的。网络发展带来的开放性削弱了政府通过控制媒体来控制舆论的能力，压制的管理模式反而容易导致网民情绪性的对抗。

政治实践证明，采用对抗的方式解决权利与权力的冲突，并不是一种明智的选择。中国是一个有着深厚整体主义思想的国家，在公民权利与国家权力关系的处理上，更趋于“国家至上论”，但沿袭对传统媒介的控制方式对网络舆论进行治理显然是不可行的，完全采纳西方国家“权利至上”也不可能。网络民主参与兴起背景下的政府治理模式的创新要求在处理网络舆论监督与行政管理冲突时，必须走出二元对立的思维模式，在“对抗正义”外获得平衡。

三、行政自制：走出二元对立思维化解模式的新思路

行政自制，是行政系统或者行政主体对自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列内设机制。行政自制为解决网络舆论监督权与行政权力的冲突，实现二者之间的平衡与和谐提供了一种新思路。

（一）政府与公民互为主体关系是走出二元对立思维的基础

网络舆论监督与行政管理互为客体，从另一方面也意味着二者互为主体关系，二者具有关系的共存性和价值的一致性。互为主体关系涉及哈贝马斯的主体间性理论。主体间性是主体间的共在，由于强调主体间的共在关系，处于共同主体中的个体主体性，是一种既可能由于其他个体主体性而得到加强，也可能由于其他个体主体性而受到制约的主体性。这样的个体主体既要时时意识到自身作为主体的存在，又要处处顾及到他人作为主体的存在，协调好主体之间的关系。

主体间性理论对于行政自制具有理论支撑和拓展作用，行政自制又为主体间性理论现实生成提供了一种技术方法。主体间性理论与行政自制理论具有契合点，它们都强调主体自我控制，自我约束，虽然行政自制没有强调主体的共在性，但暗含了这种价值追求。当前行政自制被学者所关注就在于它独特的行政民主、行政服务、行政和谐的价值功能。主体间性理论将行政自制的视野从“自我”拓展到“自我”与“他人”共在关系上，从而将行政自制从自我监督的功能拓展到外部监督关系上来。它要求政府与公民以“共存主体”来确立目标采取合作行动，建立相互信任和相互依赖关系。它强调的是主体间的合作，而不是对立。当然这种视角的转移并不是否认矛盾和冲突，而是在冲突发生时，不是根据二元对立理论的预设来确定权利必优于权力或者说权力必优于权利，而是通过强调主体内在一致性的基础上处理权利与权力的关系，改变运用对立思维在处理公民权利与国家权力时导致畸轻畸重、顾此失彼的状况。主体间性理论为政府与公民关系的重构提供了方向，有利于实现公民与政府之间的主体关系，保持公民权利与政府权力之间适度张力的平衡。按照主体间性理论，权利与权力的平衡是公民与政府谈判、协商乃至必要让步的结果，这一结果依赖二者之间的良性互动。而实现二者之间的良性互动，当前处于强势地位的行政主体的态度就非常重要，因此，行政自制为主体间性的现实生成提供了一种技术方法。

（二）行政自制对二元对立思维的突破

行政自制对于网络舆论监督和行政管理二者关系而言，其核心理念在于：基于公民与政府互为主体的平等关系，要求政府以合作的态度，尊重公民的主体地位，正视网络舆论监督与行政管理的冲突，对自身权力采取自省的态度，在自我约束中主动接受舆论监督，在冲突中寻求妥协与合作。因而行政自制突破了基于行政机关最容易侵犯权利、更容易滥用权力这样一种既定预设观念下的二元对立思维模式。权力监督也从强调外部监督制约的视角，转向关注行政主体主动的自我约束和控制，并与外部监督之间形成相互联动、协调一致的关系。

由于我国长期地、过多地强调国家权力而忽视公民权利，导致政府权力强公民权利弱，在权力与权利的失衡情况下，要走出公民权利与政府权力二元对立关系，实现二者平等对话、和谐互动的关系，处于强势地位的政府自身的态度非常重要，政府对网络舆论监督的态度应当是“自省而非抵触或回避”。行政自制体现了这种自省精神，它在规范和约束行政权，预防和阻止行政权的违法设立、违法行使或不当行使，及时遏止、消除行政权对公民、法人或其他组织造成的损害或不利影响方面与网络舆论监督的价值具有同一性。行政自制向公民传达一种主动向“善”意愿和乐于与公民合作并接受监督一种友好的、不怀敌意的积极姿态，并使公民监督成为促进行政权力健康运行的建设性力量，而不是作为一种对抗性力量予以排斥。网络舆论监督通过行政自制有效地融入到行政管理活动中，形成两主体之间相互作用、交互影响，彼此渗透的关系，共同构筑成一个相互关联的防止权力异化和保障公民权利的关系结构，当然这种关系结构还需要一系列制度机制的保障。

（三）行政自制化解冲突的制度保障体系

行政自制既需要行政机关有自我控制的热情，更需要发挥制度的优势。这需要从尊重与落实公民的知情权、参与权、表达权与监督权的立场出发构建一种对公民监督权尊重和回应的制度保障体系，这种制度保障体系在网络时代包含了更多信息元素和网络技术特点，具体而言：

一是信息公开制度。网络舆论监督权的实现需要一些基础性权利作保障，表达权、知情权、参与权必不可少，这些权利决定了监督权的效能，影响到监督权行使的广度、深度、力度。而公民的知情权、表达权、参与权和监督权必须以充分占有信息为基础。我国已经制定了《政府信息公开条例》来保障公民的知情权，但是立法的不足使得政府在信息公开方面仍享有较大的自由裁量权。比如，陕西省政府曾以“申请事项不属于政府信息公开范围”为由，拒绝公开陕西省安监局原局长杨达才在任陕安监局局长期间的工资收入信息。这个回复引发了舆论及相关专家质疑，官员的财产公开公示制度再次成为舆论的焦点。在法律没有明确规定的情况下，官员工资根据《政府信息公开条例》是否属于应公开信息，政府与社会形成两种截然不同的观点。在法律不健全或赋予行政机关较大自由裁量权的情况下，行政机关应从行政自制出发，决定信息是否公开。因为行政自制意味政府在解决公民的知情权和政府信息公开的限度问题上，公开什么、以何种方式公开、公开的范围不能从自利的角度出发，而是从有利于公共利益，有利于满足公民知情权和防止权力寻租的角度出发，体现政府信息公开的诚意和主动性，改进政府信息公开制度，创新信息公开的形式，主动接受公民的监督，打造一个透明阳光政府，并通过增进公民对政府的了解和信任来预防和化解二者的对立，避免因信息不畅通而导致网络舆论监督危机的发生。

二是政府与公民之间的沟通制度。建立政府与公民之间持续有效的沟通制度机制，体现了政府对公民尊重和开放的态度。网络舆论快速形成的特点对舆论引导提出了及时和交互的新要求。治理理论主张，共同体内部各成员通过持续不断的对话、协商，充分交换信息，消除信息不对称现象，减少机会主义危害;通过制度化的谈判和政治妥协，达成共识，建立相互信任和相互依赖关系，共同承担合作中的责任和风险;尤其是共同体成员要善于妥协，必要时应放弃一部分可以放弃的自主权，以维持必要的权力平衡，保证治理网络良好运作，从而实现共同利益的最大化和社会可持续发展。网络的快速发展使政府面临着信息公开和快速回应公民需求的压力，各国政府纷纷以电子科技、通讯技术和信息网络的蓬勃发展为契机，创新工作方式。我国政府也开始高度重视网络这一技术平台，不断加强网络问政、政务博客、政府网络新闻发言人制度、政府门户网站等方面建设，并向纵深化、制度化推进。以政务微博为例，人民网舆情监测室发布2012年上半年政务微博报告称，政务微博的开博数量整体上以月平均3500家的速度增长，相当于每天都有100多家新“官微”诞生。政府通过“红头”文件将这些方式予以制度化、规范化，畅通民意，建立公民的合法参与制度机制，加强政府与人民群众的沟通，回应人民的诉求，疏解群众情绪，并通过公民的制度化参与、对话来克服和转化冲突关系，构建信任关系。

三是应对冲突的预警制度。预警机制就是指在问题产生或冲突爆发之前，以相应的方式警示人们组织运行可能出现问题，需要相关主体提前采取有效措施进行干预、疏导，否则就可能导致冲突发生。预警制度的目的在于要求政府及时、准确地把握和回应网络舆论表达的核心诉求，及时总结自身存在不足，以避免同类情况的再次发生，它要求政府不应是网络民意被动的接受者而是积极的参与者。网络舆论监督要求政府注重行政行为过程的回应性、互动性、亲民性，在行为方式上从压制转向注重引导、说服、吸引、合作、交流等“软”权力行为方式的运用。因此很多政府将网络舆情监测、网络民意调查、网络留言版、网络投诉等方式制度化来收集民意，改进工作，预防危机的发生。

四是内外监督对接制度。建立内外监督的对接制度，这是世界各国的共同经验。网络舆论监督只有转化为权力的效力才能对监督对象产生约束力，并使网络舆论监督发挥其实质性作用。在网络监督成功的个案中，基本都是通过公民公开披露、批评等方式引起公众广泛的注意，形成广泛的舆论压力，相关机关启动监督机制进行调查和处理这样一个运作机制来实现的。网民戏称为被“秒杀”的原重庆北碚区区长雷政富，其不雅照被网络暴露后63小时就被免职接受审查，与中共重庆市纪委及时介入不无关系，但并不是所有的网络舆论监督中相关机关的介入和回应都这么及时和有力，因此人们更希望这种回应的速度和力度不只是个案，而应成为制度。它需要明确对接程序、工作职责及责任追究等内容来规范对接机制，使得这种对接由政府的随意的反应，变成一种稳定有效的规范要求，并与网络舆论监督形成良好的互动，这既是公民的期待，也是网络法制需求。

五是公务员声誉激励制度。在网络背景下，声誉激励能够产生有效的激励作用，促进公务员提升绩效。比如，在互联网上行政部门时常通过官方门户网站宣传和推广行政价值观，激励其行政人员树立正确的服务精神和理念进而建立一个良好的网络声誉并努力赢得网民较好的网络评价，这就是一种声誉激励。网络声誉激励是利用网络环境的特殊性，发挥舆论道德评价的优势，这种制度不仅能促使政府人员进行自我约束，而且为公民有序行使监督权提供了一个的合法有效的话语平台。

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（责任编辑 焦德武）

C912．63

：A

：1001－862X（2013）04－0148－005

国家社科基金项目《权力制约视域下的网络舆论监督的法律规制》（12BFX027）和江西省社科规划项目《我国网络民主参与的行政法回应》（11FX07）

郭莉（1971—），女，南昌航空大学文法学院教授，主要研究方向：行政法。