全球化背景下核不扩散领域的国际合作*

王贵勤

（中国劳动关系学院，北京 100048）

全球化背景下核不扩散领域的国际合作

王贵勤

（中国劳动关系学院，北京 100048）

全球化是人类历史发展和文明进程的必然结果，同时也给核不扩散领域带来了新的冲击，在政治、经济、文化层面都对核扩散问题产生了重大影响。为突破核不扩散传统机制的局限性，解决全球化背景下核不扩散存在的问题，应建立和完善国际合作机制，其中安理会职能的充分发挥、国际原子能机构职能的加强、国家之间的直接对话与合作以及重视民间工作是防止核扩散的有效途径。中国应积极参与国际核不扩散事务，扩大影响力，提高国际地位。

全球化;核不扩散;合作机制

一、全球化对核控制的挑战

核武器是人类核技术的发展与政治军事需要相结合的产物。长期以来，有关国家一方面发展和完善核技术，以增强威慑力，另一方面又在限制核技术的扩散，防止核武器的不当使用给社会和自然环境带来的危害。这种自身矛盾决定了实现核不扩散目标的不确定性。核技术的发展以及有核国家增加的实践表明，虽然国际社会作出了一定努力，但核不扩散的目标并未达到。在全球化时代，核不扩散的工作面临更大的挑战。

（一）核扩散的现状与威胁

核扩散包括垂直扩散和横向扩散。垂直扩散指有核国家核技术的发展，和一个国家核武器种类多样性和数量的增加。国际地位、意识形态、民族感情、历史经验等因素决定了大国的国际战略及其差异和冲突，而核武器是五个核大国确保各自战略安全的最重要工具，故其核技术一直处于向纵深发展的态势。横向扩散则是指核技术向无核国家、无核地区及无核组织的转移，核武器出现了新的拥有者。相对于垂直扩散，核横向扩散更加具有危险性。自冷战开始以致结束至今，在外来援助和自身努力下，在五大国之外已有以色列、巴基斯坦、印度、朝鲜、伊朗等国家拥有核武器或核技术。这对核不扩散的威胁是，首先，它们为维护国家安全，在必要时可能与有关国家结盟，并输出核武器；其次，由于技术的局限性，它们的核安全措施可能存在漏洞，而使得核武器或核技术外泄。此外核恐怖主义对核不扩散构成新的威胁因素，民用核技术也存在核安全隐患。

（二）全球化对核扩散的影响

全球化的内涵包括经济、政治、文化的全球化，这些领域的全球化对核扩散产生着深刻影响。

1.经济全球化的影响。经济全球化是全球化的核心内容，它通过贸易、资金流动、技术创新、信息网络，使各国经济在世界范围内高度交融，形成相互依赖关系。全球化使经济资源的优化空间从一个国家扩展到全球，并在各生产因素自由流动和自由配置的基础上，为解决全球性的生态、环境、资源与贸易问题提供了方便。但是这种情况使得核技术、核原料的获得变得相对容易。

2.政治全球化的影响。作为全球化的一部分，政治全球化意味着民主、自由、人权等观念的国际认同，同时意味着协调与合作的增多，对抗和冲突的减少。在全球化时代，除了传统意义上国家之间的对抗以外，恐怖主义成为大多数国家共同的敌人，需要合作应对。因此，国际社会具有合作应对核不扩散的政治意愿。相应的问题是，国家合作的需要或军事打击恐怖势力的需要，会造成核技术或核武器的转移。

3.文化全球化的影响。文化全球化包括文化同质化、文化殖民化、文化高度相关化三层含义。文化同质化有助于国际关系的缓和与改善，文化殖民化毒化着国际关系，而文化高度相关化则增加了国际关系的复杂性。世界各国交往的便利促进了不同民族文化的交流融合，但也带来了意识的冲突。极端民族主义思潮、宗教主义的对立，以及社会意识形态的差异，成为引发战争的潜在因素。基于此，有条件的国家发展核技术以求自保或进行侵略扩张，成为核扩散的思想根源。

二、核不扩散传统机制的局限性

核不扩散机制形成以后，取得了明显效果，对世界和平与安全作出了重大贡献。但是由于国际关系的复杂性和国际形势的发展变化，传统核不扩散机制具有很大局限性。

（一）传统核不扩散机制的实施效果

传统核不扩散机制是指以《不扩散核武器条约》为核心的核不扩散体系机制，主要包括组织性机制和条约性机制。它是以维护国际和平与安全为基本目的、以防止核武器扩散为核心内容、以国际合作和国际协调为主要手段的国际安全体系。在核不扩散机制中，两个条约和一个机构构成核不扩散机制的基本骨架。这两个条约是《不扩散核武器条约》（NPT）和《全面禁止核试验条约》（CTBT），一个机构是指国际原子能机构。

《不扩散核武器条约》是不扩散体系最重要的法律文件，是核不扩散机制的基石。在《不扩散核武器条约》义务下，五个核大国可以拥有核武器，但须推动核裁军进程，不能帮助其他国家获得核武器。无核国家不寻求核武器但得到和平利用核能援助的回报。这种规定是通过对有核国家和无核国家的义务设定，达到和平利用核能和有效防止核扩散的目的。《不扩散核武器条约》在防止核扩散、推动核裁军、促进核能和平利用方面发挥了积极作用。1995《不扩散核武器条约》得以无限期延长，对防止核扩散具有里程碑式意义。《全面禁止核试验条约》是核军控的支柱，是阻止核武器技术垂直扩散的最主要条约，为核武器发展设置了法律障碍。国际原子能机构是国际防核扩散机制的实际执行者。它在核保障监督与和平利用核能之间努力寻找平衡点，在劝阻放弃核武器和推动核不扩散国际共识上发挥了重要作用。

经过多年努力，国际社会防核扩散取得了重大成就：国际社会实现了有意义的战略核武器削减，核弹头总体数量在下降；在限制核武器发展方面，签订了一系列条约；在无核国家安全保障问题上，联合国安理会通过了255号和984号决议，安理会五个常任理事国分别发表了关于无核国家安全保障问题的声明；南非、利比亚等国家放弃现有核武器及核武器发展计划，成为无核国家；在出口控制与核查机制方面，建立了国际原子能机构、核出口国委员会（桑戈委员会）、核供应国集团、澳大利亚集团等。体系内没有横向扩散，缔约国没有出现新的核武器国家。

（二）核控制存在的问题与原因

传统核不扩散机制成就斐然，但也存在一定的局限性，主要表现在以下几个方面。

1.多边条约遭受挫折。《不扩散核武器条约》没有监督机制，依靠与国际原子能机构的协调以及联合国安理会在关键时刻的介入来发挥作用。以往的《不扩散核武器条约》审议大会成效不大，削弱了条约的有效性和权威性。《全面禁止核试验条约》促进生效大会召开了六次，但批约进程停滞不前。美国布什政府甚至削减向条约筹备组织提供的经费。受其影响，一些国家也在徘徊观望，有三十多个国家未能批约。

2.地区核扩散问题久拖不决。伊朗核问题和朝核问题迟迟得不到解决，伊拉克战争、利比亚领导人的结局以及朝鲜半岛持续紧张的局势，都坚定了朝鲜拥有核技术、核武器及进行核试验的决心。朝鲜、伊朗核示范效应影响深远。中东北非已经有十个国家准备开始自己的核计划，朝鲜对核武器的追求则会导致日本、韩国在核不扩散问题上态度的转变，而巴西和阿根廷已走上了研制本国核武器的道路。有专家分析，拥有核武器的国家很可能已经达到 20多个。

3.国际核扩散出现新途径。20世纪末期以来，出现了核恐怖主义、核材料和核技术黑市问题，核材料流失严重。随着全球核电业的发展，核技术应用不断增加，保障核反应堆安全和防止核材料失窃、走私、盗卖，成为全球核安全面临的最严重挑战之一。

从全球化时代国际关系的演变，可以总结核不扩散机制问题的原因如下：

一是国家核选择背后的政治推动和战略意图。当前国际关系体系中，是否拥有核武器决定了一个国家的国际地位和作用，影响到该国的国家利益。所以，通过谋求核武器提高国际地位，获得国际社会的更大尊重，是目前许多“核门槛”国家和欲发展核武器国家的首要诉求。核扩散的地区化特点对此是一个很好的说明。东北亚、南亚和中东代表了核扩散的三种地区模式，它们的共同特点就是地区形势的复杂性和对抗性带来的国家不安全感。

二是美国核政策的负面影响。美国的对外战略在一定程度上刺激了核扩散。首先，美国为了获得“绝对安全”和维护其霸权地位极大地恶化了核不扩散所需的国际安全环境。其次，先发制人的防扩散手段使朝鲜和伊朗这样的国家认识到核不扩散体系的不可靠和国际安全保障体系的脆弱性，因而更多地寻求自助和自救。再次，美国奉行多重标准，对以色列、印度、巴基斯坦、朝鲜和伊朗采取不同的防扩散标准和政策，甚至与《不扩散核武器条约》非成员国印度签订《民用核合作协议》，受到巴基斯坦、伊朗等国的反对。

三是无法有效应对非国家行为体的核扩散。随着苏联解体、“9·11”事件、卡迪尔·汗（Abdul Qadeer Khan）地下核走私等事件的发生，20世纪90年代以后开始出现的非国家行为体核扩散问题引起国际社会的普遍关注。而国际法和国际条约对非国家行为体的行为规范没有约束力，其从事核扩散可能承担的政治和道德风险以及遭受打击的代价不高，且核技术扩散和核材料走私非常隐蔽，以致国际社会无法有效控制。

四是《不扩散核武器条约》的内在缺陷。无核国家与有核国家的地位相差甚远，五个有核武器国家享有核特权，无核国家只能按照有核国家的要求去做。核不扩散规则属于“可选择性”接受，使其法律效力大打折扣。目前仍有39个《不扩散核武器条约》缔约国没有签署全面保障协定，100多个国家未批准《附加议定书》。核不扩散机制有些规则界定不清，使之难以有效遵循。另外，《不扩散核武器条约》允许成员国和平利用核能，那么从事浓缩铀活动和拥有核材料自然合理合法，而这一活动很容易导致核武器的发展。此外，科技水平差距形成的国际核查的不对等性，也影响了条约监督机制的公平性。

三、国际合作：防止核扩散的有效途径

在全球化背景下，国际合作尤为重要。合作的目的在于，通过有关国际组织、非国际组织及国家之间的努力，团结国际上一切积极力量，限制核扩散。核不扩散领域国际合作的有效途径，在于充分发挥联合国安理会的职能，完善国际原子能机构的工作机理，拓宽国家对话渠道，并重视国际民间交往。

（一）国际合作的内涵与基础

在核不扩散领域，国际合作是指国际社会在一定的机制下，按照一定的程序和规则，共同参与防止核扩散的工作，达到维持国际和平与安全的宗旨和目标。国际合作意味着世界各国家、各地区对防止核扩散承担的共同义务，也意味着它们拥有共同的权利。这种权利和义务，来源于国际条约和国际强行法规范。核武器扩散对国际和平与安全产生威胁，与联合国宪章宗旨背道而驰。国际关系的实践表明，核不扩散已成为指导国际活动的国际习惯，各国有遵守的义务，也有制止核扩散的权利。

核不扩散的国际合作，具有政治基础、法律基础和物质基础。在政治基础上，有核国家之间，尤其是核大国之间，无论其意识形态和社会制度如何，核不扩散都已成为共识，大多数无核武器国家在核不扩散理念基础上的合作态度对机制的长久维持起到了举足轻重的作用。核不扩散的法律基础，除《联合国宪章》外，还有有关核问题的一系列国际条约和国际法文件，主要有1970年生效的《不扩散核武器条约》、1996年《全面禁止核试验条约》、2005年《制止核恐怖行为国际公约》等。防止核扩散需要大量的资金投入，比如在销毁核武器、确保现有核武器和核材料的安全方面。由于世界主要国家的共识，经济保障问题基本得到解决。

（二）安理会体制下的国际合作

安理会是联合国最重要的工作机构，负有维护国际和平与安全的重要使命。依据《联合国宪章》的规定，安理会有权判定危害和平与安全情势的存在，并可采取包括武力在内的一切行动，恢复和平状态。这意味着安理会完全可以在核不扩散事务中发挥不可替代的重要作用。安理会依法可以判定核扩散对世界和平的危害，可以采取和平手段解决核扩散问题，可以采取武力措施消除核扩散情势。目前，在和平手段中较常采用的是经济制裁手段，例如2013年3月7日安理会第六次对朝决议中就有“扩大对朝金融制裁”和“防止向朝鲜提供赛车、珠宝等奢侈品”，在以往的决议中亦有多次冻结朝鲜实体及官员资产、禁止对朝提供和销售奢侈品的条款。因为该手段容易让其他国家相互配合，进行高效的国际合作，能较快地达到制裁目的和效果。

在上述核扩散性质的判定和有关措施的采用过程中，安理会应该注意与联合国大会、联合国秘书长及国际原子能机构的充分合作，并应充分听取有关会员国的意见和建议，加强安理会的内部协商，以确保决议的正确性和有效性。为有效行使职权，安理会可以依照《联合国宪章》第29条的规定，设立一个与联合国原子能委员会平行的核问题工作组，作为安理会内部常设性质的工作机构，执行安理会交付的工作，加强安理会与国际原子能机构的联系。

（三）国际原子能机构体制下的国际合作

国际原子能机构（IAEA）是一个同联合国建立关系，并由世界各国政府在原子能领域进行科学技术合作的机构，其宗旨是加速扩大原子能对全世界和平、健康和繁荣的贡献，并确保由机构本身，或经机构请求，或在其监督管制下提供的援助不用于推进任何军事目的。但是，面对核扩散困境，国家原子能机构显得无能为力。第一，机构对于非成员国和《不扩散核武器条约》非缔约国没有约束力。第二，机构对非国家行为体的非恐怖行为无监督权。包括核科学家和核走私分子的个人、跨国公司进行非法核生产、核买卖，走私和盗窃核材料、核技术和核设备的问题，是《全面禁止核试验条约》没有涉及的核扩散问题。2007年7月生效的《制止核恐怖主义行为国际公约》，填补了现有核不扩散机制针对非国家行为体的空白，为预防和惩治核恐怖犯罪提供了法律依据。但该公约适用的对象是恐怖行为，而对尚未构成恐怖主义的行为无约束力。第三，机构对核能和平利用与核扩散的尺度不易掌握。无核国家有和平利用核能的权利，但在得到核技术、核原料以后，如果进一步发展核武器或对外核扩散，则非机构所能控制。第四，在核事务的处理上，机构缺乏威信和决定权。比如在伊朗核问题上，国际原子能机构理事会成员国的态度存在分歧。代表欧盟的英、法、德和美国与俄罗斯、中国等国的观点有一定差别，而机构本身无法作出决议。

对于上述问题，国家原子能机构应加强机制建设。一是与联合国合作，修改有关条约，把机构非成员国和不扩散条约体系的非缔约国纳入联合国法律框架下。二是加强与安理会的联系，充分利用安理会职权，对核扩散威胁作出判断。三是加强与成员国的沟通合作，通过成员国打击非国家行为体的核扩散行为。四是改革机构决策机制，强化机构权力，树立机构权威。五是强化国际监管与核查机制，加强国际原子能机构的核查能力，加强出口管制并对非法转让进行拦截，同时满足国际上和平利用核能的需要。

（四）国家之间的直接对话与合作

国际核不扩散体系是国际安全体系的一个重要组成部分，前景如何很大程度上取决于各国能否以新安全观指导各自的安全行为，形成良性的安全互动。无核武器国家，尤其是不结盟国家，在核裁军方面要求拥有核武器国家采取更多实际行动，向无核国家提供实质性安全保障，同时要求维护各国和平利用核能的权利，加强该领域的国际合作。相反，西方国家希望加强核不扩散力度。其实对于弱小国家而言，其有限的经济能力和技术能力很难支持发展核武器及其发射系统和储存设施，以及维护和更新核武器的高昂成本。国家间的双边和多边对话是增强相互了解的重要渠道，在此基础上的合作是核不扩散取得成效的必要保证。

除了对话形式，国家的自身行为也能起到示范作用。如美国2003年5月提出《防扩散安全倡议》，2009年4月美国总统奥巴马提出“无核世界”口号，表示美国要带头销毁世界上所有的核武器。美国还推动联合国安理会举行首次核不扩散与核裁军峰会，努力促成批准《全面禁止核试验条约》，力推《不扩散核武器条约》审议大会取得成效，主导召开核安全峰会等。国际社会虽然需要“观其行”，但至少其舆论影响是正面的。

（五）民间工作

民间人士是推动核不扩散的有生力量。维护人类和平是有识之士的共同追求，无论在有核国家还是在无核国家，都有无核化的民间呼声。在国际防扩散舞台上，活动着多个非国际组织。他们以多种方式从事核不扩散的宣传、游说、揭露、制止等工作，成就显著。国际社会应该重视和支持这一领域的民间活动。

结语

核不扩散机制是一个涉及国际关系、外交、法律以及核技术等领域的、包括组织机制和条约机制内容的法律机制。由于受到国际政治的影响，这一体系存在一定的缺陷。在全球化背景下，国际社会面临的核问题更加突出。完善核不扩散领域的国际合作机制甚为迫切。充分发挥安理会的职能，加强国际原子能机构的职权，深入开展各国政府之间的协调合作以及民间交往，是核不扩散国际合作的有效途径。

核不扩散是国际社会面临的共同问题，作为核大国之一和重要的国际政治力量，中国积极参与核不扩散行动责无旁贷。中国在朝鲜核试验等世界核事务中发挥了积极作用，但总体上讲主动参与度不够，没有实质性主导权。无论是为了维护自身国家安全，还是树立和巩固大国形象，中国都应积极进行防止核扩散工作。首先，主动参与国际核不扩散事务，发挥一定的主导作用。其次，加强相关立法工作，一是主动参与国际立法，二是加强国内核立法。再次，加强与其他国家在核领域的司法协助，有效打击核扩散犯罪行为。

注释：

（1）1995年5月在联合国《不扩散核武器条约》的审议和延长大会上，178个缔约国以协商一致方式决定无限期延长该条约。大会还通过了两个决议：核不扩散和裁军的原则和目标。

（2）截至2013年2月，《全面禁止核试验条约》有183个国家签约，159国家批约，批准附件2的国家有36个。在44个拥有核能力的国家中有36个国家批约，8个国家未批约，包括：中国、埃及、印度、伊朗、以色列、朝鲜、巴基斯坦、美国，因此该条约至今尚未生效。资料来源：http：//www.ctbto.org/specials/whowe-are/，2013年3月15日访问。

（3）2013年2月12日，朝鲜不顾国际社会普遍反对，再次进行核试验。新华网，http：//news.xinhuanet.com/ world/2013-02/12/c_114671733.htm，2013年2月13日访问。

（4）这些地区的核扩散国家包括东北亚的朝鲜，南亚的印度和巴基斯坦，中东的伊朗。

（5）见《联合国宪章》第39条，第42条。

（6）《安理会历次对朝决议对比》，新浪网，http：//news. sina.com.cn/z/nkhsy2013/，2013年3月15日访问。

（7）《国家原子能机构规约》第2条。

（8）国际原子能机构与联合国及其安理会联系的法理依据为《国家原子能机构规约》第16条。

（9）如2008年成立的独立组织“核不扩散和核裁军国际委员会”，已举行5次大会，还频繁召集和举办地区性、专题性会议。2010年3月9日复旦大学美国研究中心与斯德哥尔摩国际和平研究所（SIPRI）在复旦大学共同举办 “中国和欧洲加强核安全的方法”国际研讨会，显示了中国对非政府组织推动国际防扩散和核裁军的支持。见 《中国社会科学报》2010年3月18日第2版。

［1］Hans J.Morgenthau，Politics Among Nations，The McGraw Hill Companies，2005，p.403.

［2］郭新宁、卢柄池.国际核不扩散机制的现状、挑战与前景［J］.当代世界.2009，（6）.

［3］彭亚平.俄罗斯核不扩散政策：认知和影响［J］.西伯利亚研究.2009，（4）.

［4］George Bunn，The Nuclear Nonp roliferation Treaty：H istory and Current Problems，Arms Control Today，December 2003，pp.10—19.

［5］李年乐.美印核协议削弱核不扩散机制［J］.工人日报. 2008-10-11.

［6］周伟.2009年美国核力量发展综述［J］.现代军事，2010，（3）.

（责任编辑 吴兴国）

D035

：A

：1001－862X（2013）04－0091－005

中国法学会部级法学研究课题（编号：CLS-C0931）的研究成果

王贵勤（1963—），男，中国劳动关系学院副教授，法学博士，主要研究方向：国际法。