我国刑事法律援助质量控制研究

米 森

(中国政法大学 刑事司法学院，北京 100088)

2012年3月，第十一届全国人民代表大会第五次会议做出了关于修改《刑事诉讼法》的决定，对刑事诉讼法进行了全面的修改，新法于2013年1月1日开始实施。此次刑诉法修改从援助介入的时间阶段和援助范围两个方面对我国刑事法律援助制度进行了较大完善。其一，已生效的现行《刑事诉讼法》将刑事法律援助介入的阶段由审判阶段一步到位地提前到侦查阶段，使得当事人能够及早地得到法律上的帮助。其二，现行《刑事诉讼法》很大程度上扩大了刑事法律援助的范围。对因经济上困难的犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助不再限于公诉人出庭的公诉案件。同时将尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人以及可能被判处无期徒刑这两种情形列入强制辩护的范围。此外，现行《刑事诉诉法》还着力解决了辩护人阅卷难、会见难的问题。这也有利于未来刑事法律援助质量的提升。因此，可以说现行《刑事诉讼法》对于刑事法律援助制度的完善是非常值得肯定的。

但是我们应当谨慎地注意到刑事法律援助制度的修改还有很大的遗憾。这就是没有对刑事法律援助的质量给予足够的关注。尽管现行《刑事诉讼法》极大地保障了犯罪嫌疑人、被告人获得律师为其辩护的权利。《公安机关办理刑事案件程序规定》、《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称《刑诉法规则》)以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》(以下简称《刑诉法解释》)也均从程序上保障了当事人获得法律援助的权利得以实现。但是获得一名律师与获得律师的援助并不是一回事，获得律师走过场的服务与获得律师的鼎力相助也不可以等同。诚然，我国不采用对抗制的诉讼模式。但不可否认的是，律师在我国刑事诉讼中正起着越来越重要的作用。然而很多刑事案件的当事人无力聘请律师进行诉讼活动，因此如何保障当事人获得有质量保证的法律援助就显得日趋的重要了。

为了摆脱刑事法律援助质量较低的窘境，研究提升刑事法律援助质量的路径，笔者于某法律援助中心实习9 个月，亲自体验法律援助工作并与承办刑事法律援助的律师面对面交流，同时开展了对法律援助律师的问卷调研。综合运用了文献研究、实践调研、问卷调查、数据分析等方法对刑事法律援助的现状进行了详细的解析，并提出了一些提升刑事法律援助质量的方法，希望能够为提高刑事法律援助质量尽自己的一份绵薄之力。

一、我国刑事法律援助质量的现状

我国于1994年开始探索建立法律援助制度。1996年《刑事诉讼法》，首次将“法律援助”写入法律，标志着法律援助正式成为一项法律制度。2003年7月，国务院颁布了《法律援助条例》，标志着我国法律援助走向了法制轨道。现行《刑事诉讼法》及其司法解释进一步完善了我国刑事法律援助制度。可以预见的是，现行《刑事诉讼法》实施之后，由于增加了指定辩护的适用范围，并提前了刑事法律援助的阶段，依指定辩护获得刑事法律援助的案件会在近两到三年内有较大增长。同时，随着因经济困难而申请刑事法律援助的适用范围扩展到全部刑事案件，依申请而获得刑事法律援助的案件数量将继续增长。

然而无论是我国从事刑事法律援助工作的律师数量还是他们能够提供的服务量均较低并且增长速度较慢，甚至很多法律援助机构的注册律师在逐年减少［1］。这样律师们必将承受更大的刑事法律援助工作的压力。因此，就实践中刑事法律援助的质量而言，前景并不乐观。在笔者开展的问卷调研中，50.0%的律师认为刑事法律援助的质量比较有保障，46.0%的律师认为目前刑事法律援助质量效果不佳，只有4.0%的律师认为刑事法律援助的质量很有保障。

这也可以看出，刑事法律援助的一线工作者们也对刑事法律援助的总体质量十分担忧。具体而言，我国刑事法律援助质量堪忧表现为形式化严重。即有援助之名，无援助之实。

(一) 审前准备工作的质量没有保证

1.律师阅卷、会见、调查取证的质量堪忧。从客观方面看，许多律师在调查问卷中反映，即便是人民法院指定辩护的案件，办案机关通常也不会积极地为律师进行辩护工作提供必要的便利及协助。甚至有的办案机关还故意制造困难，干扰律师的正常工作。例如在律师会见犯罪嫌疑人、被告人的时候限制律师会见的时间、谈话的内容，甚至不允许谈论案情，使会见犯罪嫌疑人、被告人的过程成为过场，甚至使法律援助律师会见被追诉人沦落为了代替亲属进行的“探视”。同时，辩护律师复制案卷材料还往往被收取高额费用。此外，很多法律援助案件在开庭前一周以内才分派给承办律师，这也使得他们很难有充分的时间进行阅卷，更来不及开展会见犯罪嫌疑人、被告人、调查取证等诉讼活动，这也必将对法律援助的效果产生不良影响。

从主观方面看，也有法律援助律师不阅卷、不会见、不调查取证的情况。调查结果显示，“北京市律师所接受的刑事法律援助案件中，只有58.7%的律师全部会见过被告人，有些律师只是只是部分会见或者压根没有会见过被告人。只有9%的律师经常会见被告人。”［2］同时调查取证的情况也不理想，据统计办理刑事法律援助案件的律师中，“所有案件都进行调查取证的只占到12.4%，有15.4% 的律师经常进行调查取证，28.9%的律师很少调查取证，23.1%的律师基本没有调查取证，20.2% 的律师完全没有调查取证。”［2］“有些律师即便阅卷、会见、调查取证，也仅仅是走过场，没有给予足够的重视……在阅卷时，随便翻翻卷宗，一目十行，或者只将所有卷宗简单复印一下了事。有的律师只是形式化地会见犯罪嫌疑人、被告人。”［3］甚至有些刑事法律援助律师，仅仅在开庭前才短暂与被告人会面，简单了解被告人的情况与意见。之后“在开庭时例行公事般讲几句无关痛痒的辩护意见，根本不对案件本身的事实和定性做深入分析，最终使受援对象的诉讼权利流于形式，不能得到真正实现。”［4］

2.辩护意见格式化与辩护策略模式化。由于没能及时有效地进行阅卷、会见当事人、调查取证等诉讼活动，对案件情况缺乏全面的掌握，刑事法律援助律师往往很难为庭审准备得当的辩护策略和高质量的辩护意见。一些律师缺乏认真对待法律援助案件的态度，无论案情如何，一致采取有罪辩护的策略以期尽早结案交差，而置受援人的利益于不顾。做无罪辩护的情形在刑事法律援助案件中比例则很低，而且律师往往也只是象征性地喊喊“事实不清、证据不足”这样的套话。同时，使用格式化辩护意见在刑事法律援助案件中更是较为普遍，辩护律师将同一类型案件事先拟定辩护意见模板，出庭宣读时更换被告人以及案件的相关情况，如被告人的姓名、被告人的行为是否符合犯罪构成要件、有无法定或者酌定的量刑情节等内容。这种低质量的准备工作使得辩护律师在整个庭审中往往处于被动，只有招架之功没有还手之力，很难取得实质性效果。特别是在人民法院决定不开庭审理的案件中，这种低质量的辩护意见更是难以发挥实质作用。

(二) 庭审中的辩护工作流于形式

有效的举证质证以及法庭辩论是发现案件事实真相的重要手段，也是衡量律师法律援助服务质量的重要标尺。然而由于刑事法律援助律师多是在审判阶段才匆匆接手案件，对于案件的辩护工作缺乏充分的准备，使得承办案件的律师往往很难对案件事实予以有效的举证质证。加之我国刑事诉讼程序具有典型的“流水线”特征，待案件进入审判阶段，案件事实问题很难予以辩驳。这就使得刑事法律援助案件的辩护大多是建立在承认控方指控犯罪事实的基础上进行法律方面的辩护。这其中又以量刑方面的有罪辩护为主要内容，即根据案卷或者控方提供的量刑建议书中记载的量刑情节为被告人争取从轻、减轻或者免于处罚。在这种情况下，如果辩护律师不负责任仅仅抱着履行程序的态度，不积极认真地发表辩护意见、不设身处地去据理力争，则可能使整个庭审过程成为过场戏。那么被告人得到的仅仅是一个辩护律师，而并非是辩护律师的帮助。这样流于形式的刑事法律援助无异于对于受援者的一种欺骗。

(三) 受援人对法律援助工作者缺乏信任

信任是刑事辩护工作有效开展的前提。很多国家为了保障律师与委托人之间的信任关系，设置了律师与委托人保密特权。我国现行《刑事诉讼法》第46 条也赋予了辩护律师职业信息保密权，即辩护律师在执业活动中知悉的委托人的有关情况和信息，有权予以保密。特别是在侦查阶段，辩护律师不应将犯罪嫌疑人向其透露的犯罪情况告知侦查机关。对于侦查机关向辩护律师了解犯罪嫌疑人犯罪情况的要求，辩护律师有权拒绝。

尽管如此，我国刑事法律援助制度还是遭遇了严重的信任危机。相比之下，自行委托律师的当事人往往经过反复斟酌与挑选之后才选定了自己的律师。这种情况下，委托人和律师之间彼此更加信任。在法律援助中心的工作中，笔者也认识到多数来到法律援助中心进行咨询的当事人家属并非为了申请法律援助中心为当事人提供援助，而是将法律援助的中心给出的咨询意见作为其下一步委托律师的衡量标准，用以考量其所意欲委托的律师的业务水平。在进行了充足的法律咨询后，当事人家属还是倾向于自行委托律师进行诉讼活动。因为他们大多认为自己付钱聘请的律师更为可靠。

而指定辩护的情况下，刑事法律援助的受援人往往不信任法律援助律师。一方面，受援人认为自己没有花钱，所以刑事法律援助律师不可能认真为其辩护。有的受援人更是误将为其指定的辩护律师当成了公安司法机关内部人员，因而不愿意与援助律师进行有效的沟通。另一方面，部分律师缺乏职业精神，消极地为受援者提供帮助，这也影响了受援人对刑事法律援助的印象。不仅如此，很多的当事人家属也信不过法律援助工作者。在接待咨询的时候，笔者发现绝大多数当事人家属都不会将案件情况对法律援助工作者合盘托出，这也使得法律援助工作者往往无法提出全面有效的建议。这又反过来加深了当事人家属对法律援助工作者的怀疑，而当事人家属的态度也很大程度上影响了当事人自己对刑事法律援助的判断。据统计，“北京市律师事务接受的刑事法律援助案件中，有9%的刑事被告人曾拒绝接受援助，只有68.3%的律师坦言没有遭到被告人的拒绝。从拒绝接受法律援助的当事人的角度来说，他们觉得援助不起作用是最主要的原因。”［5］

正是这种信任危机使得法律援助律师在整个刑事诉讼过程中处于十分尴尬的地位，更无从有效开展与辩护相关的诉讼活动。

二、刑事法律援助质量现状的成因

为了探究我国刑事法律援助质量堪忧的原因，笔者在调研问卷中专门设计了相关问题:“您认为目前制约刑事法律援助质量提高的因素有那些”。根据收到的反馈结果，笔者认为我国刑事法律援助质量不高的原因有以下几个方面:

(一) 刑事法律援助服务质量相关制度缺位

现行《刑事诉讼法》及其司法解释对于应当如何保障刑事法律援助的质量并无明文规定。实践中，刑事法律援助服务的质量控制主要依据《法律援助条例》、《办理法律援助案件程序规定》(以下简称《程序规定》)以及两高、公安部、司法部联合制定的《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》(以下简称《工作规定》)来执行。而这些行政法规和部门规章对于刑事法律援助的质量要求又十分抽象，没有具体可行的控制标准。在调研中，72.0%的律师认为没有具体的质量保障制度是制约刑事法律援助质量提升的直接原因。

1.刑事法律援助服务质量标准过于模糊。从现有的规定来看，《法律援助条例》第6 条规定:“律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务”。《程序规定》第4 条中也有相似的规定，要求法律援助人员应当为受援人提供优质高效的法律服务。但是，什么样的服务是“符合标准”、“优质高效”的服务，相关规定并没有给出具有可操作性的质量标准。

2.刑事法律援助的质量监控体系的薄弱。综合上述三个法规来看，目前对于刑事法律援助的监管有三大问题，致使实践中的刑事法律援助成为“形式”和“过场”，援助案件的办案质量普遍低于有偿服务。

第一，刑事法律援助的监管主要关注的是法律援助机构以及承办法律援助案件的律师是否提供了援助，而忽视了其提供法律援助的质量。法律援助机构指定律师承办案件之后，对于开庭审理的案件，律师只要准时参加庭审就可以了。对于不开庭审理的案件，承办律师只需自收到法律援助机构指派函之日起10日内，向人民法院提交刑事辩护书面意见即可。至于在庭审中的表现以及辩护意见、代理意见的质量并无实质要求。有些不情愿提供法律援助的辩护律师在有能力履行职责的情况下，既不在庭前会见犯罪嫌疑人、被告人，也不阅卷，更不调查取证，而只是在开庭前请求法官稍等片刻，草草看看案卷就进行“辩护”。在庭审中辩护律师不与控诉方展开积极对抗，只是简单地履行庭审程序。只要顺顺利利把庭开下来即是完成任务。这无疑会导致庭审成为简单的“生产流水线”。

第二，刑事法律援助质量的监管非常松散。《法律援助条例》和《工作规定》仅仅要求法律援助机构应当对律师的法律援助活动进行业务指导和监督，以保证法律援助案件质量。但对于业务指导和监督的范围、方式以及频率都没有具体规定。《程序规定》第31 条虽然有所细化，要求法律援助人员应当按照法律援助机构的要求报告案件承办情况。法律援助案件如果存在主要证据认定、适用法律等方面有重大疑义或者涉及群体性事件亦或是有重大社会影响等复杂、疑难情形，则法律援助人员应当向法律援助机构报告。但由于该规定过多地使用了“主要”、“重大”、“复杂疑难”等需要主观判断的模糊性词语，同时也没有设定报告的具体内容、时间、次数等细节，这也使得报告案件承办情况的要求很难落实。正是上述问题致使刑事法律援助质量的监管流于形式，甚至连形式都没有保障。此外，律所也没有对社会律师提供刑事法律援助进行有效的内部监管。在调研中笔者发现，56.0%的律师反映其所在的律所没有开展刑事法律援助质量检查。44.0%的律师反映其所在律所没有及时与承办律师沟通，监督跟进刑事法律援助案件。36.0%的律师反映其所在律所偶尔主动监督刑事法律援助案件的进行。而只有20%的律师选择其所属律所经常及时与律师沟通，监督法律援助案件进展的选项。

第三，保障刑事法律援助质量的救济机制不完善。就目前的法规来看，受援人如有证据证明法律援助律师不依法履行义务，可以请求法律援助机构更换法律援助律师。法律援助机构和法律援助律师违反法律规定的，按照《律师法》以及《律师和律师事务所违法行为处罚办法》追究责任。但是对于低质量的刑事法律援助给受援人造成的不利诉讼后果，现行法律法规并没有设置救济的途径。

(二) 刑事法律援助经费缺乏保障

刑事法律援助经费不足，很大程度上制约了刑事法律援助事业的发展。目前，刑事法律援助经费主要来自于政府财政拨款，2010年财政拨款更是占当年全国法律援助经费收入的98.6%。［6］而诸如来自基金会、企业、社会组织的社会援助资金以及法律服务行业的奉献则微乎其微。同时，当前法律援助经费的管理和使用缺乏有效制约，法律援助经费不能实现很好的保值增值。因此尽管国家的财政拨款逐年增加，但仍不能满足刑事法律援助经费的需求。据统计，2009年全国刑事法律援助案件的平均补贴为634 元，其中对法律援助机构的工作人员补贴平均为339 元、对社会律师的补贴为平均644 元，相比2008年有所增长。［7］但总体数量远不能满足实际的需要，致使律师在刑事法律援助过程中的必要费用都无法保障。在调研中笔者了解到，44%的律师认为法律援助案件补偿标准过低，不能满足办理案件的必要支出是制约刑事法律援助质量提高的重要因素。

同时，按照《程序规定》第34、35 条的要求，承办刑事法律援助案件的律师只有在案件结项之后，才能向法律援助机构提交立卷材料，待立卷材料通过审核，法律援助机构才会通过办案律师所属单位向其支付办案补贴。调研中19.2%的律师表示补贴款项的拖延下发更是打击了律师办理法律援助案件的积极性。由于律师办理刑事法律援助案件往往需要自己垫钱甚至是倒贴钱去进行诉讼活动，于是对于刑事法律援助案件“不少律师互相推诿，即使勉强接受指定、参与诉讼，也只是‘走走过场’、敷衍了事，体现一下刑事诉讼程序的完整性而已”。［8］

(三) 仓促接手援助案件，准备时间不足

现行《刑事诉讼法》将刑事法律援助扩大到了侦查阶段和审查起诉阶段。人民法院、人民检察院和公安机关均有义务在自己主导的诉讼阶段中通知法律援助机构指派律师为符合条件的犯罪嫌疑人、被告人其提供辩护。不可否认的是，这个改革是一大进步。但是，现行《刑事诉讼法》并没有明确规定，人民法院、人民检察院和公安机关应当在什么时间内通知法律援助机构指派律师进行指定辩护。

按照《工作规定》第9 条和第15 条的要求，人民法院决定开庭审理的刑事案件，应当在开庭10日前将指定辩护通知书和起诉书副本或者判决书副本送交其所在地的法律援助机构。法律援助机构应当在收到指定辩护通知书之日起3 个工作日内指派律师事务所安排律师承办，或者安排本机构的法律援助律师承办。也就是说，待承办律师接手刑事法律援助案件，距离开庭审判往往只有不到一周的时间。他们根本无暇和当事人进行全面细致的沟通，更无法进行广泛深入的调查取证，因而在庭审中无法就指控提出有价值的辩护意见。在调研中，44%的律师是在开庭前一周接手案件的，16%的律师甚至在开庭前三天才接手案件。有43.8%的律师反映仓促接手指派下来的案件使他们无法细致地准备辩护，相当大的程度上制约了刑事法律援助的质量。而对于人民法院决定不开庭审理的案件，承办法律援助案件的律师应当在接到法律援助机构指派函次日起10日内向人民法院提交书面辩护意见。也就是说不开庭审理的案件，辩护律师也至多有10 天的时间准备辩护意见。考虑到指定辩护占据刑事法律援助案件的绝大多数，这就使得律师常常仓促接手案件，根本来不及做充分的准备，从而影响了刑事法律援助律师的辩护质量。此外还有68.8%的律师表示自己承办的案件本来就较多，再突然接手刑事法律援助案件更使得他们力不从心。

4.5 术中放疗的无瘤技术 恶性肿瘤的生物学特性，决定了恶性肿瘤手术不同于一般的外科手术，手术中的不恰当操作可以人为的造成医源性肿瘤细胞播散和种植［5］。因而，术中放疗时，除无菌技术外，无瘤技术更为重要。术中放疗的放疗范围是限光筒直径范围内，严格区分有瘤区与无瘤区，注意保护铅板的放置区域。根据无瘤原则，应备2套器械及2套吸引装置，并做好无瘤操作的每一个环节。

(四) 法律援助律师责任心有待提高

在调研中笔者发现，有56.0%的律师认为律师的责任心是影响刑事法律援助质量的重要因素。在笔者的调研对象中，仅有40.0%的律师非常愿意从事刑事法律援助工作，同时12.0%的律师明确表示自己不愿意承担刑事法律援助工作。可见对于刑事法律援助案件，律师们的态度差异很大。同时，很多律师手头案件很多，在收取了委托人费用的情况下，自然会把精力向其委托人的案件倾斜，而给予法律援助案件的重视则明显不足。另外参与调研的律师中，81.3%的律师认为刑事法律援助往往流于形式，他们的工作得不到办案机关的重视，这很大程度上打击了律师的积极性，反过来进一步降低了律师参与刑事法律援助的意愿。

图1 律师从事刑事法律援助工作的意愿(根据调研问卷结果制成)

三、提高刑事法律援助质量的对策与建议

通过调研中与诸多律师以及当事人亲属的接触，笔者对于如何提高刑事法律援助质量这个难题有了多方面的认识和理解。在结合国内外的立法及司法经验的基础上，笔者从外部监督、支持保障以及救济途径三个方面提出了以下建议:

(一) 制定具体的刑事法律援助质量标准

制定具体的刑事法律援助质量标准是提升刑事法援质量的前提。只有明确了法律援助应达到的具体标准，才能使刑事法律援助有据可循。在参与调研的律师中，有87.5%的人认为应当制定明确可行的刑事法律援助质量标准，通过明确必须要完成的任务来保障刑事法律援助的质量。同时有56.3%的律师认为，应当按照案件的类型分门别类地制定菜单式的刑事法律援助标准手册。对于具体的案件，要归入相应的案件类别，之后严格执行标准手册上的质量保障要求。至于案件的分类，律师们大多提议应根据涉案当事人的情况，将案件分为可能判处死刑、无期徒刑的案件、未成年人刑事案件、农民工刑事案件、妇女遭受性侵犯的刑事案件等类型。笔者认为考虑到案件的特点以及我国当下的刑事政策，可以通过以下三个方面来明确刑事法律援助的质量标准:

首先，对于所有的刑事法律援助案件，应从法律援助律师的资历上予以限制，再根据不同类型案件的特点细化要求。例如，《程序规定》第21条要求对于可能判处死刑的犯罪嫌疑人、被告人，法律援助机构、律师事务所应当指派或者安排具有一定年限刑事辩护执业经历的律师为其辩护。在此可以考虑将该要求扩展适用到可能判处无期徒刑的案件，并予以细化。考虑死刑和无期徒刑是十分严重的刑罚，法律援助机构、律师事务所应当指派或者安排具有两年以上刑事辩护执业经历的律师担任辩护人。这主要考虑到具有两年以上刑事辩护执业经历的律师拥有较为丰富的刑事辩护经验，有能力为被追诉人提供高质量的法律援助服务。同时考虑到我国刑事辩护律师数量还较少，因此不宜把执业年限限制过严。

其次，要规定法律援助律师在刑事诉讼的每个阶段应当完成的具体任务。如在审前程序中，辩护律师应当至少会见犯罪嫌疑人两次，了解案件情况并核实相关证据。此外，还应当查阅案卷，进行必要的摘抄或复制;在审判程序中辩护律师应当充分质证、对于被告人被指控的犯罪在定罪以及量刑方面均要发表意见;如果是死刑案件，那么在死刑复核程序中，辩护律师必须向最高人民法院提出要求，发表对于被告人核准死刑的辩护意见。

再次，要明确刑事法律援助是否合格的判断标准。在调研中，45.7%的律师认为只要法律援助律师客观上完成了一切能够完成的任务，则法律援助就是有效的;25.7%的律师认为辩护意见或者代理意见被法官采纳，在定罪或量刑或者民事赔偿方面得到了有利裁判才能算达到援助的质量标准。笔者认为，辩护意见或代理意见是否被采纳由法官的自由心证决定，因此具有较强的主观性。而刑事法律援助应达到的标准应当是客观而具有可操作性的。因而将辩护的标准作如下规定为宜:即法律援助律师的行为符合律师应有的通常职业水准，完成了客观上可以完成的并且应当完成的诉讼任务。

(二) 建立完善的刑事法律援助质量监控体系

1.设立法律援助监督员制度。“具体制度设计应当包括监督员应具备的条件、产生的方式、监督工作内容、监督工作的操作程序、对监督员意见的申辩等内容。”［9］在调研中，有24.2%的律师认为可以由中立的第三方进行听审，监督刑事法律援助的质量。对此，笔者认为应由各地司法行政机关于当地聘请刑事法律领域和刑事诉讼领域的专家学者或者资深的刑辩律师作为法律援助监督员。由法律监督员对刑事法律援助案件随机听审，抽查刑事法律援助案件的办理情况，监督法律援助的服务质量。法律监督员对于律师消极办理法律援助案件的行为应当及时进行警告并予以记录。在听审后，法律援助监督员应当向司法行政机关和法律援助机构报告其听审案件的法律援助质量情况。

2.建立承办律师定期汇报制度。目前，我国的法律援助案件大多只是在结案后由承办人向法律援助中心提交案卷材料。在结案前的诉讼过程中，刑事法律援助的监管几乎处在失控的状态。法律援助机构对于内部专职律师的办案情况较为了解，但对社会律师办理法律援助案件的进展往往缺乏及时的了解。待案件结案后发现援助质量不高则为时已晚，低质量的法律援助给受援人带来的不利诉讼后果已然无法挽回。因此，建立承办律师定期汇报制度十分必要。通过汇报制度督促法律援助的承办律师在案件办理过程中定期向法律援助机构报告案情进展状况及遇到的相关问题，以便法律援助机构进行监督并予以适当的帮助，从而保证援助案件的质量。具体而言，应当在定期汇报制度中规定报告的内容，比如案件的进展、承办律师已经进行的诉讼活动以及拟进行的诉讼活动、承办律师办案中遇到的困难等。同时，还要对报告的时间阶段和次数予以明确要求。例如规定每个诉讼阶段终结前，承办律师应当至少向法律援助机构汇报工作两次。法律援助机构对于承办律师提出的困难和问题应当及时予以反馈。刑事法律援助案件结案后，承办律师应当将所进行的诉讼活动予以总结连同案件结果一并报告法律援助机构。

3.建立案件质量反馈制度。在参与问卷调研的律师中，有39.4%的律师认为可以通过当事人以及法官的反馈来监督刑事法律援助的质量。一方面受援人对法律援助的质量有切身的感受，由受援人进行反馈可以得到最直观评价。另一方面，公安机关、人民检察院、人民法院等办案机关的人员具有专业知识和法律职业的经验，因此能够更加客观地反映法律援助的质量。因此，笔者认为应当建立案件援助质量反馈制度。具体而言应当包含三方面内容:其一是事前告知权利，即各诉讼阶段的主导办案机关应告知受援人享有对法律援助律师进行监督的权利;其二是事中的反馈机制，即由法律援助机构制定《刑事法律援助投诉卡》，如果受援人或办案机关认为法律援助律师对案件的援助工作懈怠、不负责任或有案外收费等情形，应当及时填写投诉卡，向法律援助机构投诉。法律援助机构收到投诉后，对于法律援助律师消极办案的行为应及时提出质询，法律援助律师应如实报告所作工作。如投诉属实，可及时撤换承办人，并对承办律师予以惩戒，以使受援人的利益得到最大保护;其三是事后的反馈机制，即由法律援助机构制定《刑事法律援助案件质量反馈表》，由办案机关的承办人和受援人分别填写，诉讼终结时一并由办案机关交回，作为刑事法律援助案件结案评估的依据。

4.建立结案评估制度。由各地司法行政机关会同法律援助机构成立专门的监督评估委员会。通过法律援助监督员上交的听审报告、当事人的反馈、办案机关的评价、以及对卷宗材料的审查等方式，对法律援助工作人员承办的案件进行全面综合的评价。内容包括:办案主观态度是否认真负责，是否进行了一切应当进行且可以进行的诉讼活动，是否达到法律援助的标准。评估结果依据法律援助的质量，由高到低分为良好、达标、未达标三个等级。根据评估的结果对法律援助机构及案件承办律师进行奖惩。对那些符合案件质量评估标准，表现良好的律师给予相应的物质和精神奖励;对那些不符合案件质量评估标准的承办律师则按照规定给予相应的惩处。同时，可将办案质量与案件补贴费用挂钩，实行有最低限的弹性补贴制度，以经济手段激励法律援助律师保质保量完成任务。

(三) 完善案件分派制度

目前，我国实行以法律援助机构为中心的刑事法律援助案件分派模式。所有的刑事法律援助案件均有法律援助机构受理，之后再由法律援助机构将案件指派给本法律援助中心的专职律师或者指派给特定的律所，再由律所指派给律师。这样的案件分派制度有两大弊病。其一是往往导致案件指派给律师或者法律援助工作者的时间过晚，他们来不及准备相关的辩护或代理工作。在笔者的调研中发现，16.0%的律师接手刑事法律援助案件的时间为开庭前三天，44.0%的律师接手刑事法律援助案件的时间为开庭前一周内，这严重影响了律师们的准备工作。其二是一些热心于公益事业的律师找不到刑事法律援助案件去做，不知该向谁申请承办法律援助案件，致使本就稀缺的律师资源没有得到充分利用。

因此，“法律援助机构在组织本机构人员保质保量完成自身承办的法律援助案件的同时，要积极探索和建立将法律援助案件指派给社会律师承办的案件指派制度。”［10］笔者认为，可以从建立统一的刑事法律援助工作者名册和简化案件分派的步骤这两个方面解决刑事法律援助案件分配的顽疾。一方面，应当将在法律援助机构注册的专职律师和自愿申请承办法律援助案件的社会律师按照业务专长统一编入刑事法律援助工作者名册。这不仅有利于将更多愿意从事公益事业的律师吸收进来，增加刑事法律援助服务的数量，也有利于从律师的执业经验方面入手将案件进行科学指派，以保障刑事法律援助的质量。另一方面，当法律援助机构接受了法律援助的请求后，应当在考虑工作量的前提下将案件直接分配给工作者名册上的律师，使律师尽快介入刑事法律援助案件，以准备好相关的诉讼活动。

(四) 开展培训，提升律师责任心与专业技能

参加笔者调研的律师中，43.8%的人认为提升律师的责任心是提升刑事法律援助质量的重要措施。同时也有18.8%的律师坦言部分律师业务水平不高也是制约刑事法律援助质量的因素。因此，应当开展定期的培训活动，既要根据刑事辩护与代理的需要及受训人的特点设置培训科目，切实提高律师的业务能力，同时也要着力增强律师们的社会责任感。“据统计，2009年，各地电台、电视台播出法律援助节目共计21 816次，报纸、杂志刊登涉及法律援助的信息19 892篇。各级司法行政机关和法律援助机构共举办法律援助培训班5 392 个，培训人员总数达219 564 人次，培训总学时达3 670 321 小时。平均每个机构举办培训班1.6 个，平均培训67 人次，受培训人员平均培训学时为17 小时。法律援助律师共参加培训11 398 人次，比2008年增长6%，总学时达147 025 学时，增长6.3%;其他工作人员参加培训32 167 人次，增长11%，总学时达288 587 小时。”［11］由此可见我国法律援助培训工作力度有了一定的加强，但为了配合现行《刑事诉讼法》中法律援助制度的完善，今后仍需大幅度增强刑事法律援助的相关培训。

(五) 提高法律援助案件的补贴标准

在参与问卷调研的律师中，有31.6%律师认为经费补贴太少是律师不愿意从事刑事法律援助工作的主要原因。“法律援助费用一般包括两个项目，一是支付给律师的法律服务费用，一是在办理案件过程中的有关鉴定、差旅、通信等办案费用支出。在我国，大部分地方对律师的补贴，并不区分这两项，很多律师办理法律援助案件除了奉献智力和时间，还要自掏腰包支付差旅等费用。”［12］如司法部法律援助中心刑事法律援助部调研组的调研报告所示，“昆明市法律援助中心规定一审案件成本补贴为300 元/件～800元/件;西双版纳州法律援助中心统一规定办案成本补贴300 元/件;大理州统一规定办案成本补贴150 元/件。……即便是如此低的办案补贴，各地法律援助中心也没有按时如数支付，大部分律师办案补贴至今仍没有着落。”［13］同时，在石家庄这样的省会市，“刑事案件的补贴也只有300元～600 元/件”［14］。因此，为了保障刑事法律援助的质量，应从以下几方面入手提高刑事法律援助案件的补贴标准并保障资金的兑现。首先，应加大中央和地方的财政支持并强化法律援助经费使用的监管。其次，要加强法律援助的宣传力度，通过法律援助基金会广泛募集国内外捐款并加以妥善管理，“充分发挥法律援助基金会的功能，保证基金的保值、增值”［15］。再次，要加强法律服务组织的资助，特别是要向不从事法律援助的律师收取一定的费用作为法律援助资金。通过多渠道保障资金的来源，切实解决刑事法律援助案件的办案费用问题，避免办案补贴低于成本费用的情况发生，充分调动承办律师的办案积极性。

(六) 为受援者提供程序救济

现有的法律制度对被追诉人因律师援助不力而造成的诉讼权利侵害缺乏有效的救济手段。按照刑事诉讼法等法律、法规以及律师执业纪律规范的规定，律师应当忠实履行其辩护职责，不得实施损害被追诉人利益的行为，否则将会受到警告、没收违法所得、停止执业、吊销执业证书等行政处罚;律师违法执业或者因过错给当事人造成损失的，由其所在的律师事务所承担赔偿责任，律师事务所赔偿后，可以向有故意或者重大过失行为的律师追偿。“所以，对律师损害被追诉人利益的行为，被追诉人目前只能要求其承担行政责任和民事责任。这虽然未尝不是对被追诉人的一种补偿，但仅仅限于刑事诉讼程序之外，与被告人已被追究的刑事责任毫不相干。……律师承担责任的方式实际上无法救济被告人在刑事诉讼中受到侵害的程序权利和实体权利。此外，现有的刑事上诉制度也无法救济被告人获得有效辩护的权利。”［16］也就是说按照现有的救济途径，受援人是无法在刑事诉讼程序内得到救济的。如果出现了因辩护人不负责任，提供的辩护未达质量标准，致使受援人遭受了不利的裁判的情形，由于受援人不能通过上诉程序获得重新审判的机会，即便认定法律援助不符合质量标准，受援人也没有获得另一次法律援助的机会，更无法改变已经遭受的不利诉讼结果。

为促进我国刑事法律援助中辩护质量的提高，落实被追诉人获得充分、有效的律师辩护的权利，我国应当借鉴美国无效辩护制度的经验，即允许受援助人以辩护未达质量标准为由提出上诉。二审法院经审查后，如果认为法律援助律师提供的辩护确实未达质量标准，应撤销原判，将案件发回重审，使之有机会获得符合质量标准的法律援助，以救济受援人遭受的不利诉讼后果。

四、结语

综上所述，现行《刑事诉讼法》以及《办理法律援助案件程序规定》等法律法规已经对我国刑事法律援助制度进行了很大的完善，公民获得法律帮助的权利得到了更进一步的保护。但是我们也应看到，现有法律法规还只关注于法律援助的“量”的问题，而刑事法律援助“质”的问题却鲜有相关制度来解决。可以预见的是，随着现行《刑事诉讼法》的实施，刑事法律援助范围过窄、介入阶段靠后的问题已然得以解决，将会有更多符合条件的公民享受到刑事法律援助。我们应当将完善刑事法律援助制度的重心转移到法律援助的质量方面，特别是辩护的质量方面。不仅要保障公民得到律师帮助，更要保障这种帮助的质量。考虑到现行《刑事诉讼法》刚刚生效实施，短时间内不会再进行修改。因此刑事法律援助质量的提升需要相关司法解释、行政法规以及部门规章积极探索，为日后制定《法律援助法》做好准备，切实保障公民获得有效的法律援助的权利，从而促进司法平等的实现。

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