探路页岩气监管

○ 文／本刊记者 吕荣洁

页岩气监管的缺失，是当前中国页岩气发展的最大障碍。为此，应尽快建立相关的监管标准，加大市场监管力度，完善环境监管。

“现在中国能源领域将政策和监管混为一谈，没有独立的能源监管体系，更谈不上独立的页岩气监管体系。”日前，中国石油大学中国油气产业发展研究中心主任董秀成在中国能源网主办的“2012非常规油气合作伙伴峰会”上对本刊记者表示，监管的缺失是当前中国页岩气发展的最大障碍。

不过，2012年11月22日，我国在页岩气监管领域走出了实实在在的一步。当日，国土资源部出台了《关于加强页岩气资源勘察开采和监督管理有关工作的通知》，虽然这只是一个页岩气监督监管的规范性文件。

国土资源部矿产资源储量评审中心主任张大伟表示：“我们要通过页岩气这个新生事物，推动油气资源乃至整个能源监管体系的建立。”

建立监管标准

面对能源市场主体的多元化，政府似乎还没有完全适应，法律、制度和行业标准仍然缺位。而这三项是监管的基础、核心和依据。

所以，如果要加强页岩气监管，面临着规章制度设计的挑战，其中包括管理机构、管理体系应该如何设置，现有管理机构的职能是否能完全覆盖这些管理，它们之间的职能协调由谁完成等。这需要从国家层面进行顶层设计。

●页岩气开采过程中造成的环境污染亟待监管。 供图/东方IC

张大伟认为，页岩气发展到现在真正的问题不是资金和技术问题，而是制度和体制问题。他算了一下，中国至少有七个部委涉及页岩气管理问题，如果能够统一协调，组合起来的页岩气勘探开发利用制度也就完备了。

“为页岩气监管建立一系列标准和规范是非常有必要的，甚至对一个概念或术语都要好好推敲。我们正抓紧成立行业标准委员会，把整个监管体系框架搭建好。”国家能源局油气司相关负责人表示。

除了国家能源局之外，国土资源部正在制定页岩气勘探开发技术规范和标准。该标准目前已经初步形成，分为七大方面22项内容，内容包括野外地质勘察、实验测试、编图、地震、钻井、压裂、完井、测井等方面。

“下一步我们准备把它上升为行业标准。我们希望那些非油气企业看到这个标准，如同拿到一本说明书，来完成前期的勘探工作。”张大伟介绍说。

另外，政府部门间的政策标准仍缺乏协调性。例如，2012年11月财政部出台的《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知》，从补贴角度对页岩气做出了严格的限定。而国土资源部出于工作需要的页岩气定义则没给出定量指标。

如果开采页岩气只有符合那些条件才能拿到补贴的话，那只有不到三分之一，也就是5万亿~7万亿立方米能拿到补贴。

强化市场监管

页岩气作为独立矿种的最大意义就是允许多种经营主体进入油气领域，这在油气领域撕开了一个口子。

如果按照页岩气“十二五”规划，到2020年页岩气产量要达到600亿到1000亿立方米的话，张大伟认为：“没有10万平方公里，不打2万口井，不投入4000亿到6000亿元人民币，实现不了这样的目标。”

多种主体进入给市场带来充分竞争的同时，也给政府监管带来了难度，但是对于我国来说，市场化开发页岩气绝对是明智的选择。

页岩气的市场监管改革对整个油气乃至能源监管机构的改革具有象征意义。而在市场监管方面，价格市场化、管道公平准入、不同主体平等竞争则是监管重点。

成熟的并购和产权交易机制，对美国页岩气的持续发展发挥了重要作用。另外，页岩气在中国已经是独立矿种，其流转与常规油气矿权冲突不大。所以，国务院发展研究中心研究员张永伟认为，建立“以市场方式进入、以市场方式退出”的矿权流转市场，不仅有利于保证投资的连续性，而且也可以为探索常规油气矿权流转积累经验。

当然，为了防止过度炒作矿权，可以对页岩气矿权流转制定必要的规制和流程，如应到相关部门备案，满足一定期限或者达到一定投资量后才能流转。

已有的管道经营者能不能对其他的页岩气开采者进入这个管道提供一个公平、零障碍、无歧视的准入原则，是现在页岩气开发在市场监管当中的一个重点内容。

除了就地利用或变成液化天然气运输外，页岩气主要通过管道运输。张永伟表示，政府应制定管道利用的无障碍准入原则，防止输送收费的垄断，加大对页岩气管道及其相关设施建设的投资，鼓励多元投资主体进入。

同时，页岩气的价格也是政策体系的关键。目前，天然气的价格是政府定价，而刚刚颁布的《天然气发展“十二五”规划》明确了页岩气的出厂价格将实行市场定价。这是一个重大变革。

一旦页岩气真正跳出“国家定价”与市场价接轨，等于将变相扶持中国的页岩气开发企业，但具体怎么实施有待明确。

亟待加强环境监管

页岩气开发面临的主要环境问题包括压裂液是否会造成地下水污染、甲烷气体是否会泄漏、页岩气开发是否会大量消耗水资源等。

但从美国的实践来看，还没有发现页岩气开发给环境带来显著负面影响。尽管如此，我们在页岩气勘察开发中仍要高度重视环境问题。

这就要求政府尽快完善监管制度和实施细则，如制定页岩气开发有关的水资源利用、气体排放、土地使用、废水处理、植被恢复等环境标准。借鉴美国经验，明确开发公司披露压裂液的成分。

为页岩气监管建立一系列标准和规范是非常有必要的，甚至对一个概念或术语都要好好推敲。

事实上，页岩气开发过程中的环境问题已受到监管部门的重视。环保部科技标准司相关负责人对本刊记者表示：“在页岩气开采初期，环境监管尤其要跟上，特别是要在严格执行现行环境管理法律法规的基础上，针对页岩气开发的特点，研究确定相应的环保准入条件，以及环境监管标准体系，坚持页岩气开发与环境保护同步，保护与发展同步， 预防为主， 科学发展。”“针对不同区域的环境生态特点及敏感脆弱程度，结合主体功能区规划相关要求，以及可能的突出环境问题，分区域分类推进页岩气开发的环境管理，从生态安全保障的角度优化国土空间开发格局，对那些生物多样性保护和水资源短缺的地区尤其要慎重，要多部门联合划分禁止开发，限制开发和优先开发区域。”“用环保优化开发格局和发展方向，可以起到事半功倍的效果， 同时在开发中要充分考虑环境和生态保护的成本， 要纳入开发中一并考虑，要考虑开发的性价比。”

要着力加强页岩气开采、运输、储存和处理全过程中的环境风险评估，不断提高对页岩气开发利用全过程环境风险科学认知，开展相应的环境风险评价研究。

同时，全面开展页岩气开发环境风险防控技术规范体系研究，根据不同地质条件、不同开采方式及页岩气开发利用各环节不同特点，研究制定符合我国国情的页岩气开发环保技术规范体系。

专家还表示，应研究建立和完善页岩气开发规划环评、项目环评等全过程的监管机制。

在具体监管过程中，我们要吸取其他领域开发的一些教训，做到监管的公开、透明，让大家广泛参与。此外，要健全监管队伍。目前，国内监管体制缺失的直接因素是政府监管人数不足。目前，国内与监管相关的职能部门人员加在一起不足100人，除去宣传和行政人员外不足50人，面对石油产量第四、天然气产量第六的能源大国，绝对力不从心。而美国得克萨斯州监管人数是2400人，每年现场监管油气领域11万人次。